文/中国城市建设研究院有限公司 李小康 焦 健 李 浩 钱 阔

0 引言

随着城市开发建设从增量转向存量，《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）提出要充分利用布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇存量建设用地完善公共服务设施体系，以满足设施配置要求。国土空间规划编制提出要以人民为中心，优化社区空间结构，明确混合居住的布局基本要求与原则，建设宜居、宜业、宜游、宜学、宜养城市，按需确定教育、卫生、社会福利、文化和体育等涉及民生的主要公共服务设施配置标准，明确重要公共服务设施布局要求，适应人口转移和结构变化趋势，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、因地制宜、城乡一体、满足高品质生活需求的基本公共服务体系。在公共服务设施配置过程中，衔接好国土空间总体规划的规划单元划定，结合5，10，15min社区生活圈设施配置要求进行公共服务设施配置。

1 我国基础教育资源配置现状研究

1.1 教育资源配置失衡

我国基础教育资源配置在区域、城乡、校际方面均存在差距[1]：①区域层面，由于社会经济发展水平差异，东部地区教育发展明显高于中西部地区，近年来随着西部大开发战略的实施，西部地区教育发展有所加快，中部地区差距凸显，呈现“中部凹陷”现象；②城乡层面，城乡基础教育财政投入体制偏向城镇地区，农村地区的设施配备、教学力量、资金投入方面远落后于城镇地区；③校际层面，重点学校与非重点学校的区分导致有限教育资源不断向重点学校集中，不仅在物质条件和办学条件上有优势，重点学校在生源选择上也具有很大优势，与非重点学校的发展差距拉大。

此外，我国快速城镇化对基础教育带来的冲击和影响十分明显，大量进城务工人员子女随父母进城上学，城镇教育资源总量供给短缺，流动儿童入学难。城镇学校扩容、建设相对滞后，导致教育资源供需紧张的矛盾十分突出，大额班现象比较明显。农村地区学龄儿童不断减少，部分农村中小学生源呈枯竭状态，在校生人数减少，造成现有资源闲置浪费，出现学校撤并、合校等现象。

1.2 教育资源配置失衡的原因

1）差异发展的教育政策是最直接原因 在城乡二元经济结构影响下，我国教育政策存在“城市倾向”，资源有限的情况下，国家优先考虑城市地区的各项发展，优质教育资源向城市过度集中，城镇学校与农村学校在师资、经费、教学条件等方面存在巨大差异。

2）有限教育资源利用不当是重要原因 我国仍处于社会主义初级阶段，有限的教育资源发挥了对社会经济效益的最大化，但在教育资源利用过程中，存在利用效率不高的情况，如农村学校布局不科学，未突出规模效益；教育经费使用不当，使教育投入不足产生的问题加剧，导致教学活动缺乏财政支持。

因此，我国基础教育资源配置存在城镇学校入学难、进城务工人员子女就学难、教育设施均等化布局难等问题。人口聚集和流动为教育资源的配置带来严峻挑战，面对数量巨大的流动人口子女就学问题，需最大限度优化教育资源配置。

2 桂林老城区基础教育设施配置现状与分析

以桂林市老城区为例，从基础教育设施配置现状与实际需求矛盾角度出发，以问题为导向，结合社区生活圈规划要求，分析桂林市老城区教育设施的布局和规模配置，并结合城市更新，研究老城区教育设施配置策略。

研究范围为桂林市老城区，即桂林市老城“两江四湖”片区的规划范围，基本为《桂林市历史文化名城保护规划（2020—2035年）》确定的古城范围，区域规模324.3hm2。主要针对桂林市老城区“两江四湖”地区的基础教育设施配置进行研究，主要为中小学等教育设施，特殊教育、职业教育及高等教育设施不在此次研究范围内。

2.1 基础教育设施配置现状

2.1.1 设施内容

老城区内现有5所中学和5所小学，分别为中山中学、奎光中学、桂林中学、第十三中学、宝贤中学、崇善小学、榕湖小学、中华小学、乐群小学、桂岭小学，涉及叠彩区、秀峰区、象山区。

2.1.2 设施规模

中学建设用地面积10.04hm2，人均用地面积13.75m2，人均建筑面积9.04m2。其中高中人均用地面积18.75m2，人均建筑面积11.06m2；初中人均用地面积10.10m2，人均建筑面积7.57m2。中学在校生7301人，其中高中3081人，班级数量60班，大额班数量达23班；初中4220人，班级数量91班，大额班数量达23班。

小学在校生5400人，班级数量114班，大额班数量达79班。建设用地面积合计3.29hm2，人均用地面积6.09m2，人均建筑面积4.96m2。与一线城市相比，小学建设标准存在一定差距，如表1所示。

表1 各地中心城区小学建设标准对比

2.1.3 设施分布

桂林老城区中小学设施密度高于周边区域，中小学设施多集中布局于老城区。按照中学服务半径1000m、小学服务半径500m对老城区基础教育设施覆盖情况进行分析，结合居住用地布局，结果显示中、小学服务范围均有较大比例的重合，且有部分居住用地尚未覆盖（见图1，2）。

2.2 基础教育设施配置分析

2.2.1 教育设施规模不足，大额班现象突出

根据中小学规模统计，目前高中班均生数52人，初中班均生数47人，小学班均生数48人。根据《桂林市城镇规划建设中小学幼儿园实施细则（试行）》（市政〔2017〕7号），城市高中规模一般不少于24班，班额规模不超过50人；初中规模一般不少于18个教学班，班额规模不超过50人；小学规模一般不超过24个教学班，班额规模不超过45人。现状高中和小学班均规模均高于相关标准设置要求；初中满足相关标准班额设置要求，但仍有23个大额班，表明同一个学校存在班级设置不合理，不同学校学生规模相差较大导致大额班的现象突出。

2.2.2 空间布局与需求不匹配

教育设施多集中于老城区，周边社区缺乏教育设施。根据TD/T 1062—2021《社区生活圈规划技术指南》[2]，对“两江四湖”地区的社区生活圈进行初步划定，共计划定1～2个15min生活圈，如图3所示。GB 50180—2018《城市居住区规划设计标准》要求15min生活圈配备1处独立占地的初级中学、10min生活圈配备1处独立占地的小学，均不宜超过36班。按照生活圈设施配置要求及相关设施服务半径，老城区仅需2处中学、3～4处小学即可满足基础教育需求。

就老城区而言，按照《社区生活圈规划技术指南》要求，现状教育设施已满足基础教育设施的配置需求。问题在于周边居住区缺乏教育设施，而老城区基础教育质量优势明显，导致教育设施尚未覆盖社区与教育设施已覆盖社区发生教育资源的争夺，出现中小学学生由周边区域向老城区过度集中的现象。此外，老城区内的桂林中学、第十三中学等学校的教育质量在桂林市位于前列，加剧中小学生过度集中于老城区的现象。

因此，解决老城区教育设施规模配置、空间布局的问题本质是要解决老城区周边地区的教育设施全覆盖及教学质量问题。

2.2.3 配套设施规划滞后

1）市场逐利特性 由于市场的逐利性，拆迁范围、容积率、公共配套设施等内容对开发利益存在决定性作用，是开发主体考虑的主要因素，也是宜居城市规划建设的重点，这些“规划指标”的确定可反映规划主体和开发主体在协商层面最终能否达到宜居和经济的动态平衡[3]。在基础教育设施方面，以公共利益为代表的桂林市政府，与市场主体协商的重点在于配套学校的规模及空间布局方案。

2）基础教育设施规划优先级不高 在快速城镇化进程中，以房地产为主导功能进行城市开发的建设活动较密集，基础教育设施建设往往较滞后，优先级较低，造成老城区建设强度高、配套设施空间缺乏。老城区基础教育设施统筹的焦点在于现有教育设施分布不均、设施规模无法满足老城区及周边区域的教学需求，并且缺乏新增设施空间，这对老城区的基础教育设施统筹形成极大挑战。

3）“千人指标”配置模式局限 “千人指标”是指每千名居民拥有各项公共服务设施的建筑面积和用地面积，以此作为城市公共设施的控制指标。在实际施行时，“千人指标”未能反映居住配套的真实需求。按照人口定量后弹性较小，以此进行指标的确定受每户平均人口增减的影响较大，缺乏人性化，不能满足居民需求。

3 老城区教育设施配置优化策略

教育资源配置作为一项公共政策，政府既是政策的制定者，更是公共利益的代表，必须坚持“教育公平”的政策价值取向，同时要尽可能减少盲目规划、盲目投入，始终追求教育资源配置的公平和政策效率的动态平衡。

3.1 充分利用老城区腾退用地，细化教育设施建设时序

老城区周边缺乏新的建设空间，可充分利用老城区腾退用地，解决部分周边社区基础教育设施缺乏的问题。随着桂林市属行政办公用地基本搬迁至临桂新区，腾退的行政办公用地可调整为公共服务和旅游配套设施用地，以完善老城区服务职能。目前，老城区范围内市属行政办公用地腾退约14hm2，受近年桂林市基础设施改扩建和临桂新区建设的影响，部分原市属行政办公建筑进行了银行抵押，贷款资金用于新区配套设施建设和大型基础配套设施改建。目前，原桂林市人民政府地块、叠彩大院地块等部分用地的规划设计方案已批，其他原市属行政办公用地尚未进行规划编制，故可充分利用尚未进行规划编制的腾退用地，为完善基础教育设施空间布局预留一定空间。

教育计划性强，滞后性明显，为保障学校按期建设，缓解大额班突出、学位供应不足的矛盾，规划研究建议教育部门应根据学校建设和学位新增情况，与规划部门协同落实学校与更新开发同期建设，对腾退用地提出优先使用权，甚至可基于需求提前建设。

3.2 结合生活圈划定，推进基础教育均衡发展

相较传统的以“千人指标”为控制指标的配套模式，生活圈规划的最大区别在于规划思维方式的转变，在实现公共服务的均好性和基层性方面为建设宜居城市打开规划新思路[4]。以生活圈划定为城市更新单元，进行基础教育设施空间布局，保证基础教育设施全覆盖。结合生活圈规模大小及学位实际需求，确定学校规模。GB 50180—2018《城市居住区规划设计标准》要求居住区应根据其分级进行规模控制，对应规划建设配套设施。这就要求在旧区城市更新方面应按照15min生活圈、5～10min生活圈的居住区级别进行基础教育设施的匹配建设。

为推进老城区及周边地区基础教育均衡发展，保障接受教育机会平等，以公办学校为主，将老城区常住人口纳入桂林全市教育发展规划，将随迁子女教育等纳入财政保障范围统筹考虑，实现教育资源分配公平。为保障教育过程公平，实现同城同待遇，老城区优质教育资源可考虑以分校的形式进行扩建，提升周边教育质量，分担老城区入学压力，实现基础教育资源的空间外迁和整合。

3.3 结合大数据建立学位预警机制

城市规划中建设空间的供应与学校建设存在一定周期差，即学位递增变化逐年显现，在学位需求和城市空间预留方面存在一定错位，易造成学位供应反应不及时，供需达不到动态平衡，教学压力日益增大。研究建议相关教育部门与大数据平台建立合作关系，利用大数据信息与新技术等，会同公安、卫生健康等部门，归集户籍人口、出生人口、现有学位总量等数据信息，综合考虑人口流动变化等因素，动态监测并分析适龄儿童分布，统筹学位需求，对可能存在学位缺口的地方分层次预警，合理引导家长的预期，加快对学校的规划建设，及时调整中小学学位布局方案。

4 结语

基础教育资源配置关系到城市未来发展，基础教育均等化是体现社会公正、教育公平的基石。桂林市教育资源整体存在发展不均衡的现象，相关部门应从公共利益出发，协调好公众权益与开发主体的平衡，充分利用老城区城市更新的历史机遇，落实好中小学教育设施布局，解决好老城区求学难的问题。老城区中小学设施配置优化应重点统筹考量实际学位需求、腾退用地用途更正和基础教育设施空间布局等因素。

在城市更新过程中，要根据城市整体发展目标调整基础教育配套设施的规模和布局方案，保持设施配套与居民需求的动态平衡。基础教育设施与居民生活息息相关，最受社会关注，要在城市更新中成功落地，需要教育部门推动、规划部门高效协同、市场紧密配合及公众的积极参与。