文/郭冰

检察机关高度重视人民监督员的监督意见，2021年，人民监督员在参与检察办案活动中共提出意见建议6.9万余条，检察机关采纳率99.3%

习近平总书记在主持中共中央政治局第三十七次集体学习时指出，党的十八大以来，我们不断发展全过程人民民主，推进人权法治保障，坚决维护社会公平正义，人民享有更加广泛、更加充分、更加全面的民主权利。作为党绝对领导下的法律监督机关，检察机关始终坚持以人民为中心的发展思想，自觉接受监督。人民监督员制度正是检察机关主动接受社会监督、保障人民群众有序参与和监督检察工作的一项制度创新。

2020年，中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，都对完善人民监督员制度提出了明确要求。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发，提出要“完善人民监督员制度，拓宽群众有序参与和监督司法的渠道”。这为检察机关人民监督员工作指明了方向，人民监督员制度在新时代司法实践中迸发出新的活力，生动践行着全过程人民民主。

践行全过程人民民主，要始终把握好人民监督员制度的“人民性”

“人民性”是人民监督员制度的出发点和落脚点。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，人民依法行使国家权力，参与国家事务管理。党的十八大以来，党中央高度重视深化人民监督员制度改革，2015年中央全面深化改革领导小组审议通过《深化人民监督员制度改革方案》。党的十九大报告明确提出，用制度体系保证人民当家作主，扩大人民有序政治参与。人民监督员制度是中国特色检察制度的有机组成部分，是以人民为中心、体现人民当家作主、体现全过程人民民主“人民性”的必然要求。完善人民监督员制度，就是要在检察履职中主动接受监督，最大限度地尊重民意、汇集民智、凝聚民力，努力让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

实践中，有的检察人员对人民监督员制度的重大理论和实践意义认识不够，担心影响办案效率、增加工作负担，邀请人民监督员监督办案活动的积极性、自觉性不高。解决上述问题，根本在于要“从政治上看”，从贯彻落实党中央重大决策部署的高度，深刻认识人民监督员工作的重大理论和实践价值，切实发挥人民监督员监督作用。要通过开展人民监督员工作专题研讨、工作提示、制订邀请人民监督员工作计划，探索将人民监督员工作纳入案件流程监控、案件质量评查、检察人员考核、检察业务考核等多种方式，增强检察官邀请人民监督员监督的“源动力”。

保证人民监督员的广泛性和代表性，实现全体人民参与民主。人民监督员应当是社会各界的代表，才能及时了解民意、知晓民情、闻听民声。2021年12月最高人民检察院、司法部印发修订后的《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》）第14条规定，“确定人民监督员拟任人选，应当充分体现广泛性和代表性”。

目前，全国共有人民监督员2.3万余人。司法行政机关广泛接收基层群众个人申请、有关单位和组织推荐，采取到所在单位、社区实地走访了解、听取群众代表和基层组织意见、组织进行面谈等多种形式，认真开展对人民监督员候选人的考察，严格审核把关，调整优化人民监督员队伍结构，合理确定人民监督员总体数量和名额分配，注重在年龄结构、工作领域、专业等方面不断提升人民监督员的广泛性和覆盖面。在人民监督员换届过程中，各地检察机关要配合司法行政机关合理分配人民监督员在不同地域的名额，兼顾人民监督员在各行业、各领域的覆盖面，充分体现人民监督员来源的广泛性和代表性。

完善制度机制进一步保障更广泛的人民参与。根据《办法》规定，检察机关邀请人民监督员监督办案活动，应当由司法行政机关从人民监督员信息库中随机抽选、联络确定参加监督活动的人民监督员，并通报检察机关。这从制度机制层面进一步保障了更广泛的人民参与。但实践中存在抽选程序不规范等问题，如有的地方变“抽选”为“报名”，有的对人民监督员信息更新不到位。对工作中存在的问题，发现后要及时沟通督促纠正。同时，《办法》也规定，根据办案活动需要，可以在具有特定专业背景的人民监督员中随机抽选。各地应当根据具体案件情况，探索这样的工作机制：邀请人民监督员一般随机抽选，对需要专业领域人民监督员的，可以在具有特定专业背景的人民监督员中随机抽选。

广东省肇庆铁路运输检察院邀请人民监督员现场检查热气管道安全隐患

践行全过程人民民主，要始终把握好人民监督员制度的“监督性”

人民监督员监督是司法领域人民监督的具体体现。我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民检察院组织法第11条进一步明确，“人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权”。检察机关是国家的法律监督机关，创设人民监督员制度，就是在我国“一府一委两院”架构下，将检察权的运行置于人民的监督之下，解决“谁来监督监督者”的问题。只有人民监督员的作用发挥好了，检察机关的法律监督职责才能更好履行。

选任管理与组织监督相分离保障人民监督员的独立性。从2014年起，人民监督员的选任管理工作由司法行政机关负责，实行选任管理和组织监督相分离。这从制度层面保证了人民监督员监督的独立性和中立性。人民监督员作为第三方参与听证监督，更能与当事人之间建立信任，更加客观理性地进行监督，从而有效提升检察办案的透明度和公信力，让公平正义更容易看得到、听得见。

湖北省竹山县检察院在犯罪嫌疑人所在村召开公开听证会，邀请人民监督员参与听证。

准确把握人民监督员在监督活动中的身份定位。人民监督员具有自身法律地位，人民监督员监督检察办案活动是外部监督，是对包括案件实体和程序等内容在内的全面监督。人民监督员参加检察听证活动具有特殊身份：既是听证员，发表听证意见；也是人民监督员，对检察办案活动进行监督，独立发表监督意见。这种特殊的双重身份决定着，主持人介绍参加听证人员时，应当专门介绍人民监督员；在发表意见方面，由于参加听证、发表听证意见就是最好的监督，可以简化监督程序，请人民监督员与其他听证员一同发表听证意见，但仍要请人民监督员单独填写《人民监督员监督检察办案活动意见建议》文书。

践行全过程人民民主，要以规范开展监督实现“全方位、全覆盖、全链条”民主的过程性

人民民主是一种全过程的民主，实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。不断深化人民监督员工作，也要在规范开展监督活动中体现全方位、全覆盖、全链条的民主。

努力实现检察业务和监督方式的全覆盖。为了落实中央关于深化人民监督员制度改革的部署要求，适应国家监察体制改革、司法体制改革新形势新任务，贯彻人民检察院组织法有关规定，2019年最高检出台《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《规定》），人民监督员的监督范围扩大到“检察办案活动”，明确了人民监督员参与公开听证、巡回检察、案件质量评查等“十种参与监督方式”，监督程序也更为灵活。《办法》也规定了最高检组织监督办案活动，商司法部在省级检察机关人民监督员中抽选，实现了人民监督员对检察机关办案活动监督的全覆盖。

实践中，各级检察机关会同司法行政机关积极推动“四大检察”“十大业务”广泛引入人民监督员监督，“十种参与监督方式”全面协调发展，努力实现检察业务全覆盖、监督方式全覆盖、各级检察院全覆盖。但实践中，仍存在工作开展不均衡、开展监督活动“偏科”等现象，人民监督员通过参加公开审查、公开听证方式开展监督的较多，而公开审查、公开听证又多集中在刑事案件。下一步，应当继续加大推进力度，着力解决工作不均衡问题，努力实现人民监督员对检察业务监督的全覆盖、监督方式全覆盖、各级检察院全覆盖。

努力实现“应邀请必邀请”“能邀请尽邀请”。《规定》明确了“对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件”“拟决定不起诉的案件”“羁押必要性审查案件”“有重大影响的审查逮捕案件”“行政诉讼监督案件”等进行公开听证，以及检察工作情况通报，应当邀请人民监督员参加。实践中，对上述“应当”情形邀请人民监督员参加监督的多，其他“可以”情形邀请人民监督员监督的相对较少。在实现“全覆盖”的广度、做实“应当监督”规定动作的基础上，要结合本地优势和特点做优“创新探索”的自选动作。“应当”邀请的，必须把人民监督员请过来，真心听意见，真心处理、反馈；“可以”邀请的，只要案件有需要，就要邀请监督。

进一步规范监督程序，切实保障人民监督员的知情权、参与权和监督权。一是严格按照抽选程序邀请人民监督员。按照《办法》规定，检察办案活动需要人民监督员监督的，除案件情况特殊外，应当在开展监督活动5个工作日前将需要的人数、时间、地点以及其他有关事项通知司法行政机关抽选人民监督员。二是充分保障人民监督员在监督活动前了解案件情况，及时送达案件材料，为人民监督员提供履行监督职责所必需的工作场所以及其他条件。三是充分保障人民监督员依法独立发表监督意见，如实记录在案，列入检察案卷。四是认真研究人民监督员的监督意见，依法作出处理。监督意见的采纳情况应当及时告知人民监督员。经研究未采纳监督意见的，应当向人民监督员作出解释说明。人民监督员对于解释说明仍有异议的，相关部门或者检察官办案组、独任检察官应当报请检察长决定。

践行全过程人民民主，在持续深化人民监督员监督工作中实现成果民主

实现从理论制度到民主实践的不断丰富。《规定》实施以来，各级检察机关围绕中央重大决策部署、检察改革和检察中心工作，将人民监督员工作与检察机关主责主业深度融合，向人民群众关注的焦点倾斜、向检察重点工作倾斜，积极邀请人民监督员参加监督检察办案活动。截至2021年12月，全国检察机关共邀请人民监督员监督检察办案活动10万余件次。一些地方检察机关还积极探索对公益诉讼调查、司法救助、信访接待等其他办案活动的监督，拓展了人民监督员监督的范围，在检察实践中生动践行着全过程人民民主。人民监督员通过参与司法实践，既能实现对司法机关的监督，又能耳濡目染地受到法律专业人士分析问题的思路方法以及语言表达的影响，成为很好的普法宣传员，将法治精神向身边人渗透，进一步培养人民群众的法治意识，增强全社会的法治意识。

实现“有形监督”向“有效监督”的转变。检察机关高度重视人民监督员的监督意见，2021年，人民监督员在参与检察办案活动中共提出意见建议6.9万余条，检察机关采纳率99.3%。应当充分尊重人民监督员的监督意见，切实保障人民监督员知情权、参与权和监督权，真心听意见，真心处理、反馈，逐步在深化监督效果上做文章。

以“有声监督”讲好全过程人民民主中国检察好故事。检察机关始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，切实将全过程人民民主融入检察实践，充分把握人民监督员工作发展规律和总体趋势，不断拓宽人民群众有序参与和监督检察工作的渠道。注重实效，加强宣传，利用现代科技手段，依托门户网站、微博、微信，搭建人民监督员网络平台，不断提升监督工作质效。特别是依托新媒体等多种平台，全方位、多角度讲述人民监督员工作新方式、新案例、新声音，体现检察机关主动接受监督的决心，提高人民群众对检察工作的认同感和参与度，为深化新时代人民监督员工作营造良好舆论氛围，全面提升人民监督员制度影响力。