浅谈完善我国粮食储备管理机制与维护国家粮食安全

2022-11-07王秀意

粮食问题研究 2022年5期

王秀意

一、引言

粮食安全是应对突发事件的基本保障，是国家安全和国家综合实力的重要体现，也是实现乡村振兴的关键环节。保障国家粮食安全的关键在于做好粮食储备工作。粮食储备对维护市场供需和价格稳定、应对自然灾害带来的粮食减产、保障社会稳定具有重要意义。2022 年俄乌战争爆发，两国均是全球小麦的主要出口国，占全球小麦出口额的四分之一，出口额的降低以及战争导致的粮食减产直接导致全球市场小麦价格上涨55%，创出近14 年以来的价格新高。从国内来看，我国是粮食消费大国，国内产出不足以完全满足人们对粮食的需求，存在结构性短缺的问题。根据国家统计局数据显示，我国2020 年、2021 年粮食进口量分别达到1.4 亿吨、1.6 亿吨，同比上涨28%和18%。内外部环境对维护粮食安全提出了新的挑战，近年以来，中央及各省份均不断加强粮食储备管理，共同保障国家粮食安全。

二、完善粮食储备管理与粮食安全的重要意义

粮食储备从经济学的角度可以理解为一项公共产品，具有公共产品非排他性和非竞争性的特征，也就是说没有人能阻止这项公共产品同时被其他人消费，任何人的消费也不会减少其他人对这项公共产品的消费。公共产品的两个特性就导致了容易出现 “搭便车” 现象，每个人都希望由别人提供公共产品而自己不愿意提供，从而导致公共用品的供给减少。粮食储备的公共产品属性导致了它只能成为政府的一项公共职能，通过政府的财政、税收政策来维持这项公共产品的供给。

1974 年，联合国粮农组织首次提出粮食安全的概念，任何人在任何时刻都能获得足够的食物以保障生命健康。2001 年，对粮食安全重新进行了定义，是指所有人都能通过社会、经济等途径来获得充足、安全并富有营养的食物，以满足其积极健康生活的膳食需要及食物偏好。粮食生产作为一项经济活动，在市场上存在供应与需求，供需的变化也就会引起价格波动。为了维护粮食价格的稳定，保障人民粮食安全，这就需要粮食储备来进行调节。世界各国均十分重视粮食储备问题，我国亦是如此，古代的 “常平仓” 制度就是一个例子。

因此，政府粮食储备作为保障国家粮食安全的重要物质基础，是不断增强粮食宏观调控能力、大幅提升粮食仓储物流能力、提升粮食流通监管水平和治理能力、推动粮食产业强国建设的重要“压舱石”。只有保障粮食供给充足、价格稳定，才能保障社会安定乃至经济高质量发展。因此建立完善的粮食储备体系至关重要。

三、国内外粮食储备体制现状

粮食储备关系到一个国家的社会稳定和政治安全，因此对各国政府来说意义重大，建立适合本国发展的粮食储备体制对于国家来说至关重要。各国的粮食储备体制根据各国国情的不同而存在差异，因此在探讨构建完善的粮食储备体制问题时，必须要了解国内外不同类型的粮食储备体系，从而总结各种储备体制的优劣，最终找到适合我国的粮食储备体系。结合国外主要粮食进出口国家的情况来看，粮食储备体系可以分为以政府储备为主和以社会储备为主两种。以社会储备为主的代表国家有美国以及法国、德国等欧盟国家。美国是以社会储备中的农场储备为主，农民拥有或控制的农场储备占到总仓储近60%。重视社会储备减少了美国粮食储备的运行成本，为政府节省了开支。美国粮食市场的稳定主要是通过国内三大粮食期货市场来进行调节。同时设定专门的粮食储备执行机构，使用政策性信贷杠杆等政策手段间接调控市场，政府储备粮主要采用委托代储的方式，政府不直接参与储备粮和仓储设施的经营。此外，制定《美国仓储法》和《粮食仓储条例》等法律法规实现对仓储业质量、流程等具体操作的有效监督。

法国、德国等欧盟国家也是以社会储备为主，政府储备规模逐渐减少。粮食储备采取国家采购的方式，粮管局作为政府的粮食储备管理机构，在市场上收购农业合作社的粮食。粮食仓储设施采取向商业机构租用的方式，也可以委托私人企业进行储备。通过给予储备费用和利息补贴的方式降低政府储备的成本。此外俄罗斯也是以社会储备为主体。以政府储备为主的代表国家主要有澳大利亚、日本、印度以及我国等。

澳大利亚的粮食储备是由隶属于政府的小麦局负责储备粮的具体经营活动，有专门的粮食储运公司负责仓储和运输，只负责粮食的收购、检验、运输、存储，不参与粮食经营。澳大利亚构建了粮食储备的HACCP 体系（危害分析和关键控制点），涵盖粮食从生产到运输的每个环节，保障每个环节的质量和终端食品的安全。日本设立专项储备，由政府和民间共同负责，政府为主，民间储备由政府进行补贴。此外，印度也是以政府储备为主，因此政府也承担了高额的粮食补贴费用。

我国的粮食储备格局包括国家粮食专项储备、地方粮食储备和社会粮食储备。主要是以政府储备为主，政府储备分为中央储备和地方储备，地方储备又可以分为省市县多级储备。我国作为人口大国，粮食短缺及粮食价格的异常波动极易造成社会风险，因此国内近几年不断探索，逐渐形成了相对完善的粮食储备体系。

四、现阶段我国储备粮管理机制存在的主要问题

（一）储备体制层级简单、储备成本较高

我国储备粮体系基本是以政府组建的承储企业为主，包括中央储备粮管理公司（中储粮）和地方政府建立的储备粮承储企业，包括省级和各地市级，私人企业和农民等社会储备占比极低。承储企业的资金来源主要包括通过农发行信贷资金、财政性补贴资金以及储备轮换中盈利三个方面。财政补贴收入中，中央储备由国家拨款，省级储备由省财政拨款，市、县（区）的地方储备粮分别由当地财政承担。地方财政自行承担粮食储备补贴也造成了地方对于粮食储备意愿不强，地方储备的职能发挥不到位。

（二）粮食储备管理效率较低

中央储备粮公司采用的垂直管理体系存在一些不足，容易造成权责不对称、监管不到位、贪污腐败等问题，管理层级太多容易造成信息不对称，难以对基层组织实现真正的监督管理。地方储备存在地方政府储备意愿不高、管理机制不同的情况。例如部门省属粮食储备公司经营上隶属地方国有资产管理机构考核，同时在政策上受粮食主管部门监管，储备粮管理涉及到国资监管、财政、粮食等多个部门，造成运行管理调控效率较低。同时地方储备层级分为省市县三级，层级设置过多容易造成粮食调节效率低、成本支出高。同时大部分地方粮食储备企业规模较小，管理落后、结构单一，企业运转效率低，盈利能力弱。

（三）政府储备的的功能作用发挥不到位

政府储备的目标包括维护国家粮食安全、稳定市场价格、稳定农民收入和获取收益。粮食储备作为粮食市场主要调控手段的作用发挥不充分，多级储备管理体系导致地方储备在粮食出入库的报批流程繁琐，很难在短时间内快速发挥调节市场价格的作用。同时储备粮难以发挥期货市场的作用，一般储备粮进入市场操作仅凭企业对市场价格和供应的情况进行自我判断，操作风险较大。另外，政府储备的轮换需要报相关政府部门批准，不能赚取季节差价。

五、以高效储备粮管理机制提升国家粮食安全把控能力的应对策略

（一）建立权责明晰的粮食储备层级体系

第一，合理划分中央储备、地方储备和民间储备的储备职责，各承担部分粮食储备责任，促进粮食储备系统高效运行。同时在粮食储备的地域布局上，结合粮食产销地域优势以及东西部差距，合理布局中央储备和地方储备的规模。第二，减少地方储备的储备层级，直接由省级储备整合市县级储备，通过资源整合建立扁平化的粮食储备体系，降低管理成本的同时提高管理效率。同时资源整合能够直接提升地方粮食储备企业的规模，提高运营效率和价值创造力。第三，通过大力扶持民间粮食企业，构建市场化竞争机制，提高我国粮食企业的国际竞争力。中央储备和地方储备可以试求探索委托代理的经营方式，例如保留粮食储备的经营权，将粮食收储、质检、物流等各环节委托民间企业进行代理，通过建立质量、风险管控体系保障储备粮食的质量。第四，借鉴各国经验中农户储备是粮食储备中的重要组成部分，建议鼓励农民增加农户储备，真正实现 “藏粮于民”，缓解突发事件导致的粮食危机，从根本上保障粮食安全。

（二）按照政府储备层级，对承储企业的政策性职能和经营性职能进行合理划分

为提高粮食储备体系的效率，对中央储备和地方储备的职能进行合理划分。例如剥离中储粮的经营性职能，专职做好粮食储备的宏观调控、轮换购销等政策性职能。地方粮食储备企业对政策性职能和经营性职能进行合理规划，由于地方储备企业很多受国资监管部门的考核，因此在保障地方储备的政策职能的同时还需要兼顾企业效益。地方储备企业可以进行粮食贸易、粮食加工等经营性行为，但是需要严格区分储备粮和贸易粮，禁止储备粮与贸易粮交叉。

（三）健全我国粮食储备法律制度

建立完善的中央储备和地方储备监管机制，建议将农业生产企业纳入粮食储备，这也符合国家农业经济发展的方向。目前我国中央储备大部分都委托到代储企业，代储企业也大多选择隶属地方政府的地方储备企业，主要原因就在于我国粮食储备监管没有健全的管控制度或体系，私营企业的管理职责是否能真正做到位存在不确定性，储备粮食的质量、储存安全缺乏法律依据。建议借鉴国外成熟国家的经验，针对粮食储备专门立法，通过建立完善的粮食储备法律法规，有效保障政府对于粮食储备的合理调控。

（四）加强粮食储备的配套设施建设

一是应用科技创新成果，通过构建节粮减损标准体系，减少粮食储存和流通中的损耗。二是加大科技创新投入，推进科技储粮。根据现代粮食仓储标准，合理布局储粮库点，建设结合业务管理、粮情检测、安防监控等为一体的智能化、自动化、信息化的高质量粮食仓储仓库。三是完善中政府储备的质量监管，提高质量监管精度，提高粮食储备效率，发挥储备粮的调控和应急功能。通过推广粮食储备品质检测技术行业标准，确保对粮食质量的有效监督，为推广社会储备提供技术支撑。