汪玲玲 陈治睿

(安徽省自然资源信息中心,安徽 合肥 230088)

0 引言

2020年实施的新《土地管理法》明确了属于公共利益可以征收土地实施成片开发建设的具体情形,同时还规定成片开发应当符合自然资源主管部门规定的标准[1]。2020年11月,自然资源部印发《土地征收成片开发标准(试行)》(以下简称《标准》),明确要求县级以上地方人民政府依据国土空间规划编制土地征收成片开发方案报省级人民政府批准[2]。《标准》明确开发方案应当包括:成片开发的位置、面积、范围等基本情况,成片开发的必要性,开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例,土地利用效益评估等内容。此外,《标准》还对不得批准土地征收成片开发方案的情形进行了规定,如涉及占用永久基本农田等。

结合土地征收成片开发方案包含的内容来看,成片开发的位置、面积、范围是否符合国土空间规划,开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例是否符合要求,开发范围是否涉及占用永久基本农田等是自然资源主管部门在审批时需要进行审查的主要内容[3-4]。

当前对于土地征收成片开发方案审批系统的成熟案例介绍相对较少[5],鉴于土地征收成片开发方案内容及审查逻辑的复杂性,土地征收成片开发方案的审查内容与形式与以往建设用地审批不同,本文从两者的差异性出发,分析两者在报批空间数据、数据质量控制、审查逻辑等方面的优势与不足,从报批空间数据质量管控、自动化分析、智能化审查等方面出发,结合实际需求,设计了采用报送矢量图形数据进行审查的业务模式并进行了系统实现。

1 业务差异性分析

1.1 建设用地审批

通常,建设用地审批系统上传的项目范围数据是用地勘测定界报告中的界址点坐标文件,建设用地审批报盘中报批项目范围空间信息以界址点坐标(.txt格式)形式上传至系统中[6],通过检测界址点坐标文件的内容是否按照固定的格式存储地块与项目的基本信息对数据质量进行控制。为实现智能化审查功能,需要用地理信息系统(geographic information system,GIS)空间数据引擎将界址点坐标数据转换成矢量图形后再进行空间分析。

1.2 土地征收成片开发方案审批

土地征收成片开发不仅需要注重节约集约用地,还要注意生态环境的保护,并合理处理开发与保护的关系[7]。土地征收成片开发方案审批时需要有空间布局的考量,成片开发必须在国土空间规划确定的城镇开发边界范围内的集中建设区[8],若市、县及镇的国土空间规划还未获得批准,为不影响报件,成片开发须位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内或者位于城市、镇总体规划中确定的城镇建设用地范围内[9]。因此,审批系统必须支持上传项目的范围数据。土地征收成片开发方案审批报盘中报批项目范围空间信息以图形(.shp格式)形式上传至系统中,可直接利用ArcGIS技术进行数据质量检查与空间分析。

1.3 差异性比较

(1)属性信息。建设用地审批系统上传的界址点坐标文件是按照原国土资源部信息中心定义[10],有相对固定统一的格式,用字符串的形式描述了数据坐标系、投影类型、精度等属性信息以及地块坐标[11],方便用户直观地查看具体的坐标值。土地征收成片开发方案审批需要查看项目的详细属性信息,在成片开发方案业务审批时有一些数字化的硬性指标要求,例如,集中建设区范围内的基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的比例一般不低于40%[12-13]。因此,自然资源主管部门要求制作的成片开发方案数据包需包含规划分区、规划用途代码、基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积等字段,属性信息的丰富度远远高于界址点坐标文件的属性内容。如果土地征收成片开发方案智能审查系统使用界址点坐标文件(.txt)作为项目数据上传,因其属性信息少,还需线下将项目的图形数据(.shp)汇交至自然资源主管部门作为审批的底图,导致项目审批时间较长,而且存在线上上传的项目范围数据与线下汇交的项目范围数据不一致的风险。而Shp格式的矢量数据是当前最广泛的空间数据格式,与Arc/Info支持的其他数据类型相比,占据的磁盘空间少,绘图编辑速度较快[14],它以图形化的方式展示项目的位置概况,而且支持根据业务需求定制属性字段,可更好地满足业务审查需要。

(2)数据精度。与建设用地审批等业务数据相比,土地征收成片开发方案项目数据的地块具有大且连片的特征。通常界址点坐标文件的X、Y坐标值是保留四位有效小数,而矢量图形数据(.shp)虽然也是由拐点组成的面,但是在实际组卷时,界址点坐标文件多是利用转换工具将矢量图形数据(.shp)转换成界址点坐标文件,而且在转换的过程中需要选择保留小数的位数。因此,建设用地审批使用的界址点坐标精度低于土地征收成片开发方案审批使用的矢量图形数据。

(3)填报效率。审批系统需要考虑填报效率以及为基层减负的问题。建设用地审批系统上传的界址点坐标文件格式的数据与普遍使用的ArcGIS、MapGIS数据库难以兼容,业务分析也较为困难[10],在上传项目范围时需要使用工具将矢量图形数据(.shp)转换成界址点坐标文件上传至系统,而在空间分析时又需将界址点坐标文件转换成矢量图形数据(.shp)。但是,土地征收成片开发方案智能审查系统直接上传项目的矢量图形数据,组卷单位在组卷时无须进行数据格式转换,审批系统也可直接数据上图进行空间分析,这在一定程度上节约了人力、物力与时间成本。

结合土地征收成片开发方案审查工作的普遍性与特殊性,开发基于图形数据空间分析的土地征收成片开发方案智能审查系统能够使得审查更加高效。

2 系统设计

2.1 设计思路

土地征收成片开发方案审查属于地政审批类,在系统研发设计时,首先需要根据业务审查内容制定数据检查的规则,自然资源主管部门的设区市、省直管县(市)组卷单位再根据数据检查规则制作数据上传至系统,系统不仅需要对组卷单位上传的片区基本情况表等附件材料的齐全性进行检查,还需要对空间数据的图形是否存在拓扑错误、属性信息是否完备等进行检查,从而保证土地征收成片开发方案数据样式的一致性,方便统一入库与管理。对于数据质量检查通过的项目需要叠加国土空间总体规划等数据进行自动化的空间分析,并将分析结果以报表的形式展示出来,实现智能化的审查。

本文在系统设计时创新性的增加临时图层,既能保证审批过程中项目数据得以存储,而且能够检查后续组卷的项目与审批过程中的项目之间的空间位置关系,避免出现数据入库时才发现项目压占问题,导致项目退回而使得项目审批时间延长。土地征收成片开发方案智能审查系统涉及空间数据的设计框架见图1。

图1 系统设计框架

2.2 基础架构

土地征收成片开发方案审批业务是自然资源管理业务的重要组成部分,本文系统设计与开发时充分考虑整体性和一致性,系统产生的土地征收成片开发图形数据纳入国土空间规划“一张图”统一展现和应用。系统设计基础架构如图2所示。

8.吃豆 豆是指豆类食品。大豆含有40%蛋白质，包含人体必需的8种氨基酸，含18%脂肪酸，以不饱和脂肪酸为主，因此有很高的营养价值，且有延缓衰老，降血脂、预防癌症等作用。豆类食品如豆浆、豆皮、豆腐等不仅适合正在生长发育的青少年食用，还特别适合动脉硬化、高脂血症、冠心病、糖尿病的老年人食用。

图2 系统设计基础架构图

2.3 数据组织

因土地征收成片开发方案审核需要考虑项目的空间位置等要素,则需要在系统中上传土地征收成片开发方案图层,该图层需要包含的属性信息有:行政区代码、片区编号、项目编号、项目名称、规划分区、规划用途代码、主要规划用途、地块面积和基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积等,新上传的土地征收成片开发方案数据仅为临时图层存储,待审核通过后,更新至正式数据库。而Shp格式的国土空间总体规划、生态保护红线、永久基本农田等数据是通过接口调用省级国土空间基础信息平台上的地图服务[15],无须在系统中上传。

2.4 功能设计

开发土地征收成片开发方案智能审查系统的功能时需要考虑数据采集、规则库建立、质量检查、空间分析、智能判别、归档上图。

(1)数据采集。用于上传土地征收成片开发方案中涉及的空间和非空间信息,采集的方式包括信息录入、空间矢量数据上传、附件资料上传等。

(2)规则库建立。为缩短审批时长,针对数据的数学基础标准性、图形拓扑正确性、空间规划符合性、属性信息完整性等建立了一套规则,用于规范土地征收成片开发方案的数据,方便数据的管理与使用。

(3)质量检查。用于对上传的成片开发范围矢量数据进行拓扑检查,对空间数据的正确性、有效性进行质量控制。

(4)空间分析。用于上传的成片开发范围矢量数据与国土空间总体规划等数据进行叠加分析。

(6)归档上图。用于存储审批过程以及审批完成的成片开发范围矢量数据。

3 系统实现

系统业务流程和表单设计基于BPM业务流程设计平台进行定制,空间数据分析功能调用国土空间基础信息平台中的图形分析接口,所需的空间数据底图来自国土空间规划“一张图”。

3.1 数据采集

土地征收成片开发智能审查系统通过让组卷单位录入区域现状表、区域规划表等内容,以获取申报项目的基本信息情况。通过上传项目的矢量图形数据来获取项目的空间范围信息。通过上传附件材料可获取有关项目的其他资料。

3.2 规则库建立

通过建立土地征收成片开发方案数据的规则库,明确字段名称、类型、长度及小数位数等内容。为满足成片开发方案审查要求,建立的规则库须涵盖行政区名称、片区编号、项目编号、规划分区、地块面积等有关片块、项目、规划等信息。利用规则库形成格式统一的数据是实现自动化检查数据质量与智能化显示空间分析结果的基础。

3.3 质量检查

依据数据上传的格式与内容要求,对系统上传的项目数据(.shp)进行内容识别、检查并做出相应的提示。首先,从图形上主要检查土地征收成片开发方案数据自身是否存在拓扑错误。然后,对于图形检查通过的项目,检查属性信息是否符合数据上传的规则。

3.4 空间分析

选取叠加分析的图层与顺序分别影响着审批的结果与办件的效率。为最大限度地优化流程,缩短审批时间,土地征收成片开发方案智能审查系统需要和以下图层进行智能拓扑叠加。

(1)本次上传的土地征收成片开发方案数据分别与已组卷报批的项目(临时图层及自然资源数据库中的土地征收成片开发方案数据)进行叠加分析。

(2)本次上传的土地征收成片开发方案数据分别与国土空间总体规划、控制性详细规划数据进行叠加分析。

(3)本次上传的土地征收成片开发方案数据分别与生态保护红线、永久基本农田等数据进行叠加分析。

3.5 智能判别

为方便审查,以报表(.pdf)的形式展示智能判别的结果:附件材料的齐全性、空间分析的具体结果。其中,空间分析的结果主要包括:组卷的项目占国土空间总体规划、控制性详细规划、开发区、生态保护红线、永久基本农田的具体面积；填报的土地征收成片开发方案的项目面积,基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地面积与占比等信息。

3.6 归档上图

逐级审批通过的土地征收成片开发方案项目,其矢量数据以接口的形式动态更新至自然资源数据库,纳入国土空间规划“一张图”管理。

4 应用实例

本文以省级统建的土地征收成片开发方案智能审查系统为例,设区市、省直管县(市)负责组卷、审查、补证,省级自然资源主管部门政务窗口接件并初审,省级自然资源主管部门主管业务处室审查项目智能判别的结果。通过省、市、县共用的方式,实现了统一标准、统一数据库、统一底图、统一平台、统一数据更新方式,取得了良好的应用成效。基于项目的矢量图形数据(.shp)进行土地征收成片开发方案智能审查,组卷单位在制作项目范围数据时无须再进行数据格式转换,仅在制作项目范围数据时便可缩短8 min左右,而且预检后可直接看到上图效果,方便审查者查看,从而提高了审批的质量与效率。

5 结束语

本文论述了建设用地审批与土地征收成片开发方案审批业务的差异性,分析得出开发基于矢量图形数据(.shp)的土地征收成片开发方案智能审查系统的重要性,详细介绍了系统的数据采集、规则库建立、质量检查、空间分析、智能判别、归档上图的功能设计与实现方式。通过实例证明基于该模式研发的系统不但可以管控空间数据质量,而且实现了图层自动化的分析,为智能化审批赋能。另外,本文研究的内容可为其他地区建设土地征收成片开发方案审批系统提供了思路。下一步,不但可以研究土地征收成片开发方案审批系统与建设用地等自然资源审批系统之间的系统、数据联动,助力土地的全流程化管理,而且可以根据业务需要,继续挖掘矢量图形数据(.shp)的长处,完善其他自然资源审批系统实现基于项目的图形数据进行审批的功能。