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拜登基建计划与美国长期竞争力

2022-11-04陈文鑫

现代国际关系 2022年3期
关键词:登基拜登基础设施

陈文鑫

[内容提要]美国总统拜登签署《基础设施投资与就业法》,拉开了美国新一轮大规模基建的序幕。拜登团队称其是对美国基础设施和竞争力的一项“一代人一遇的投资”,事关美国能否赢得21 世纪的竞争。拜登基建计划包含国内基建和全球基建两部分,企图通过统筹长短目标、软硬基建、内外布局来提升国家竞争力,重塑美国霸权根基。拜登雄心勃勃的基建计划与现实之间还存在比较大的差距,而政治障碍是拜登基建计划推进过程中最大的绊脚石。

2021 年11 月 15 日,美国总统拜登正式签署《基础设施投资与就业法》(公法117—58号),拉开了美国新一轮大规模基建的序幕。这份被称作“两党基建协议”的法案历经近8 个月才艰难达成。拜登团队称其是对美国基础设施和竞争力的一项“一代人一遇的投资”,事关美国竞争力提升,事关美国能否赢得21 世纪竞争。在白宫南草坪举行的法案签字仪式上,拜登激动地说:“我真的相信,50 年后历史学家会在回顾这一刻时说,‘那是美国开始赢得21世纪竞争的时刻’。”拜登基建计划能否如其所愿帮助美国赢得21 世纪竞争?本文拟从拜登基建计划的构想、特点、进展、影响等方面进行评估。

基建是“拜登经济学”的重要支柱。面对世纪疫情和大萧条以来最严重的经济危机,拜登秉持“大政府”理念,试图通过经济纾困、基建投资、产业链重塑、税收改革、绿色发展等途径,兼顾短期经济复苏和长期竞争力提升,带领美国走出困境,为“重振世界领导地位”夯实根基。为此,拜登祭出“重建更美好未来”(Build Back Better)内政蓝图,提出美国救济计划、美国就业计划和美国家庭计划三大计划。美国救助计划着眼当前,计划投入1.9 万亿美元,为受新冠肺炎疫情影响的美国家庭和社区提供直接救助,以抗击疫情、拯救经济。美国就业计划和美国家庭计划则更着眼长远,重在投资未来,拜登的国内基建计划就包含在这两个计划之中。

2021 年3 月31 日,拜登在宾夕法尼亚州匹兹堡正式宣布总支出2.25 万亿美元的美国就业计划。白宫宣称,该计划将以“自建造州际高速公路和赢得太空竞赛以来从未有过的方式”投资美国,在8年内每年投入GDP 的1%来升级美国基础设施、振兴制造业、投资基础研究和科学、支撑供应链、巩固护理基础设施。该计划主要包含四类基础设施投资:一是交通基础设施,包括公路、桥梁、铁路、港口、机场和公交系统等。拜登政府计划投入6210 亿美元用于维修公路和桥梁、190 亿美元用于升级公交系统、250 亿美元用于机场建设、800 亿美元用于铁路建设、170 亿美元用于沿海港口和内陆水道建设、1740 亿美元用于支持电动车和电动车充电站的发展。二是公用事业基础设施,包括水、电、网等。拜登政府计划投入1110 亿美元用于清洁水项目、1000亿美元用于电力基础设施建设、1000 亿美元用于宽带和数字基础设施建设。三是护理基础设施。拜登政府计划投入4000 亿美元用于扩大老年人和残疾人享受负担得起的优质居家护理或社区护理的机会、250 亿美元用于升级和增建儿童护理中心。四是制造业、供应链和创新方面的投资。拜登政府计划投入3000 亿美元用于提升美国制造业竞争力和供应链弹性、1800 亿美元用于科技研发。对绿色基建的重视贯穿在上述各类投资之中,相关研究显示,美国就业计划中大约56%的支出与气变议题有关。此外,除了白宫明列的各项支出计划外,还有未明列的各项清洁能源税收抵免,预计抵免总额将达4000 亿美元。因此,拜登政府的美国就业计划总计将在8年内投入2.65万亿美元。

2021 年4 月28 日,拜登在国会参众两院联席会议的首次演讲中又宣布推出美国家庭计划。拜登基建计划的“软基建”或称“人力基础设施”部分蕴含其中。该计划包括1万亿美元的投资和8000亿美元的税收抵免,总共将在10年内投入1.8万亿美元,用于为美国儿童和家庭提供关键援助,从而提高劳动参与率和未来经济竞争力。投资主要包括两方面:一是教育,计划总共投入5110亿美元,用于向所有3~4岁儿童提供普及的免费学前教育,提供2年的免费社区大学教育及教师培训等。二是为儿童和家庭提供直接支持,计划投入4950 亿美元,用于提供高质量和负担得起的托儿服务,设立国家全面带薪家庭休假和医疗休假计划,改善儿童营养安全等。

为解决资金来源问题,拜登政府在推出上述两个计划时均附带推出税收计划,拟扭转特朗普政府的2017 年税法,把对高收入群体、大型企业和跨国公司增税作为资金开源的重要一环。其中,美国就业计划主要靠提高企业税,美国家庭计划则主要靠征收富人税。企业税方面,拜登政府提出的“美国制造”税收计划拟将企业所得税从21%提高到28%,将跨国公司的全球最低税率从特朗普时期的10.5%提高至21%,同时改变原来按全球总利润计算税收的办法,采用逐国计算,并取消对美国公司海外投资前10%收益不纳税的规定,新增对大型企业利润征税15%的做法等。拜登政府预计,该税收计划将在未来15 年内为美国联邦政府增加约2 万亿美元收入。富人税方面,拜登政府拟将前1%富人的最高所得税税率从37%恢复到39.6%,将年收入超过100 万美元的纳税人的资本利得税税率从20%提高到39.6%。此项税改预计10 年内将为联邦政府增加约1.5万亿美元收入。

在推出国内基建计划之后,拜登政府继而提出“重建更美好世界”(B3W)全球基建计划,试图以国内“重建更美好未来”和国外“重建更美好世界”双轮驱动,全面提升美国竞争力。2021年6月,在英国康沃尔召开的七国集团峰会上,美国以“对华战略竞争”为号召,联合G7 伙伴国推出“重建更美好世界”构想。该构想突出两大特点。一是调动私营资本。B3W 旨在通过加强盟友伙伴国间开发性金融机构的协调,加大催化性投资,调动私营资本投资全球基建,在2035年前填补中低收入国家基建投资所需的40万亿美元资金缺口,为中国“一带一路”提供替代方案。二是以所谓的“人力基础设施”建设为重点。B3W 标榜建立一种价值观驱动、高标准和透明的基础设施伙伴关系,聚焦于气候变化、健康和卫生安全、数字技术、性别平等四个领域。相较于有形的基础设施建设,B3W 更注重无形的规则、标准等方面的建设。

拜登将建设“现代化”“可持续”的基础设施作为提升美国经济韧性和可持续性的头等大事来抓。早在2020年竞选总统期间,拜登便提出要对美国的基础设施和未来进行“变革式投资”,以提升美国中产阶级在全球经济中竞争和获胜的能力,使美国实现温室气体净零排放,并确保全美各地的城市、城镇和农村地区分享这种增长。综观其基建计划,具有如下特点:

从思想根源看,拜登基建计划源于“新政式”的大政府理念。作为一位不折不扣的“危机总统”,拜登自认为“美国历史上罕有比现在更具挑战或更加困难的时期”。甫一上任,他便在白宫椭圆形办公室的壁炉上方最中心位置悬挂富兰克林·罗斯福的画像,试图对标罗斯福,打造“新政式”的历史遗产,做一位“变革式”而非“过渡性”总统。众所周知,罗斯福新政从根本上改变了美国联邦政府的角色,确立了联邦政府在提供国家基础设施和社会福利方面的作用,是大政府理念的典型代表。20世纪60年代另一位民主党总统林登·约翰逊的“伟大社会”计划,是大政府理念的再一次实践。但从里根时代开始,小政府、低税收、紧预算、松监管等就成为美国的基本政治路线。即便力推信息高速公路建设的克林顿和力推医保改革与救市计划的奥巴马等民主党前任,也不得不向该路线低头。克林顿在其1996 年的国情咨文中有句名言——“大政府时代已经结束”,直接为“大政府时代”唱了挽歌。作为一个自尼克松时代就在美国政界摸爬滚打、既当过参议员又任过副总统的政坛耆老,拜登坚信“当前是美国史上另一个呼唤政府干预的时刻”。他直言不讳地批评里根的“涓滴经济学”(trickle-down economics),强调那种认为“给富人优待,然后财富会由上涓滴而下,最终使各阶层受益”的理论无效,提出要“自下而上、由中而外”重建美国经济。与里根认为“政府本身就是问题”不同,拜登强调“政府是问题解决方案”,要向世人证明“政府依然有效,能够为人民服务”。为此,拜登主张建立一种“新范式”,达成“新交易”。其种种执政表现被视作“大政府时代的回归”。

从现实基础看,拜登基建计划瞄准美国基础设施落后和投资不足的痛点。一段时期以来,基础设施一直是美国两党共同关心的问题。奥巴马曾提出启动艾森豪威尔州际高速公路工程以来最宏大的基础设施投资计划,将修建高铁作为其任内一项重要任务,谋求打造“世界级的高铁客运系统”,“25年内让80%的美国人都能坐上高铁”。但在共和党控制众议院之后,却拒绝为高铁项目拨款。地产商出身的特朗普在竞选总统期间曾承诺投入1万亿美元,以建设首屈一指的基础设施,其上任后也数次宣布举办“基建周”,但成效寥寥。拜登及其团队认为,美国对基建的投资长期不足,导致基础设施老旧落后,与其大国地位极不相称。据美国官方相关统计,美国每5 英里的高速公路和主干道就有1 英里(共约17.3 万英里)“状况不佳”;全美有4.5 万座桥梁“存在结构性缺陷”;全球排名前25位的机场没有美国一席之地,美国客运铁路在可靠性、速度和覆盖范围等方面也都落后于世界其他地区;多达1000 万个美国家庭和40 万所学校和儿童保育中心缺乏安全饮用水;超过3000万美国人无法使用高速宽带;停电每年给美国经济造成高达700 亿美元损失。美国土木工程师学会(ASCE)2021 年报告将美国基础设施平均水平定为“C-”级,高于2017年的“D+”,是20 年来的最高等级。但该机构同时估计,21 世纪的第二个十年内,美国仍有近2.6 万亿美元的基础设施投资缺口;若得不到解决,到2039 年前美国将损失10万亿美元GDP。从国际比较看,根据世界经济论坛《全球竞争力报告》,2019 年美国在基础设施质量的广义衡量指标上仅排在全球第13位,落后于法国、德国、日本、西班牙、阿联酋和英国等国。拜登2020 年竞选总统时就表示,“美国的基础设施正在崩溃”,这种状况“不可接受”。

从政策设计看,拜登基建计划企图通过统筹长短目标、软硬基建、内外布局来提升国家竞争力,重塑美国霸权根基。具体而言,体现在三个方面:一是长短兼顾。拜登认为,在多重危机背景下,美国除了要着眼当前,对经济进行短期干预,还应着眼长远,通过投资基础设施来提升国家长期生产力和竞争力。短期看,基建可以刺激经济,创造就业,预计平均每年可带来150万个就业机会;长远看,基建可以“重振中产阶级”,为“强大、公平、富有韧性和竞争力的经济”重建基础。拜登在国会参众两院联席会议的首次演讲中指出:“纵观历史,公共投资和基建确实改变了美国。”二是软硬兼顾。在拜登及其团队看来,基建不仅包括硬基建,也包括软基建。硬基建主要针对物理基础设施,软基建主要针对人力基础设施。美国不仅要投资硬基建,也要投资软基建。所以,拜登基建计划里包含了儿童保育、免费学前教育、免费社区教育等社保民生方面的内容。三是内外兼顾。拜登基建计划不仅包括在国内“重建更美好未来”的系列主张,还包括在国外“重建更美好世界”的倡议构想。

总体而言,拜登基建计划在政策设计上与克林顿政府如出一辙。克林顿也认为,基建不应局限于传统的道路桥梁,还应投资于信息技术设施和人力基础设施。为此,克林顿政府除了投入大量资金重建美国道路桥梁等传统基础设施外,更重要的是实施国家信息基础设施战略(NII,俗称信息高速公路战略),继而又推出全球信息基础设施战略(GII),联合G7 国家共同创建全球信息基础设施。巧的是,拜登的“重建更美好世界”倡议也是联合G7 国家共同推出。在资金来源上,克林顿政府主张通过向富人、海外企业征税及刺激私营部门投资等手段来筹集,而这也是拜登国内基建计划所包含的配套税改计划的思路。不同的是,拜登国内基建计划还包含“购买美国货”条款,以确保“美国基建美国建”,依靠美国公司、美国工人、美国供应链来完成,体现了较强的保护主义特征。

拜登基建计划雄心勃勃,但在实施中囿于美国府会政治生态,频遭共和党对手和民主党同僚掣肘。

共和党人之所以反对拜登基建计划,主要有四方面原因。一是认为计划涉及面太广。拜登基建计划不仅包含传统基建,还包含社会福利、社会服务等“人力基建”(或曰“社会基建”)及应对气候变化的“绿色基建”。共和党人对投资传统基建尚可接受,但对投资“社会基建”和“绿色基建”则难以接受。参议院少数党领袖麦康奈尔批评拜登的所谓基建计划其实是一份“自由派的愿望清单”,基建只不过充当特洛伊木马,把极左的政治议程潜藏其中。二是认为计划成本太高。拜登的美国就业计划和美国家庭计划共拟投入超4万亿美元。在共和党人眼里,拜登的计划“过于昂贵”且“目标不够明确”。为此,共和党人接连提出总额仅为5680 亿美元和总额9280亿美元等几个基建投资计划,与拜登庞大的基建计划相比大为缩水。三是反对用提高企业税和征收富人税的方式来为计划提供资金。共和党人希望从1.9 万亿美元的美国救助计划中拿出一部分资金用于基建,并通过提高燃油税等方式来筹集资金。四是担心将基建的成果拱手让给拜登政府。基础设施重建在美国拥有较广泛的民意基础,两党均希望从中捞取政治好处,谁也不想轻易将这块政治蛋糕让给对方。根据芝加哥全球事务委员会2008年开始的一项调查,大多数美国人赞成扩大联邦预算,以改善公路、桥梁和机场等公共基础设施。其中2020 年的调查显示,69%的民主党人、66%的独立派人士和62%的共和党人支持扩大基建预算。其他相关的民调也有大致相同的发现。两党谁能解决好基建问题,将在政治上加分,并留下重要政治遗产。

拜登基建计划面临的党内阻力则主要来自民主党进步派和温和派。由于民主党在当前第117届国会仅占微弱优势,来自党内任何一方的反对均可能使计划流产。进步派在参议院以佛蒙特州联邦参议员、参议院预算委员会主席伯尼·桑德斯为代表,其虽属无党派独立议员,但参加民主党党团;在众议院以贾马尔·鲍曼、亚历山德里娅·奥卡西奥—科尔特斯、科里·布什、伊尔汗·奥马尔、阿亚娜·普莱斯利和拉希达·特莱布等人为代表。进步派重视“社会基建”和“绿色基建”,主张将这两种基建与传统基建一起推进,反对向共和党妥协让步,在基建议题上立场激进。温和派以西弗吉尼亚州联邦参议员乔·曼钦和亚利桑那州联邦参议员基尔斯滕·希尼玛为代表。温和派担心计划过于庞大导致赤字激增,反对拜登基建计划中“社会基建”和“绿色基建”的部分。

为争取跨党派支持,拜登团队与参议院共和党人就基建计划展开多轮谈判,但终未谈拢,故转而与参议院一个跨党派小组协商谈判。2021 年6 月10日,由两党各5 名参议员组成的跨党派小组提出一项不包括任何增税条款的基础设施投资法案框架,计划5 年内投入9740 亿美元或8 年内投入1.2 万亿美元,其中包括5790亿美元的新支出。总统顾问史蒂夫·里切蒂、白宫立法事务办公室主任路易莎·特雷尔、国家经济委员会主任布莱恩·迪斯代表白宫与该小组举行多轮谈判,于6 月23 日达成初步协议。该两党基础设施框架得到总统拜登和副总统哈里斯支持。在此基础上,白宫与该跨党派小组于7 月28日就基建支出的具体细节达成一致,并将两党基建协议提交参议院讨论。该协议在新增支出规模上由原先的5790 亿美元缩水至5500 亿美元,并集中在传统基建。与此同时,拜登于7 月14 日与参议院民主党人就总值3.5 万亿美元的预算案达成一致,该预算案重点为家庭和社会福利支出。如此一来,拜登国内基建计划就落在两个法案之中,美国就业计划中的传统基建部分通过两党基建协议(即“基础设施投资与就业法案”)来落实,而美国就业计划中有关气候变化和家庭护理的部分则与美国家庭计划中有关社会福利和社会服务的部分,一起被纳入预算案(即“重建更美好未来法案”)之中。

经过一系列波折,“基础设施投资与就业法案”完成国会立法程序,得到除6 名民主党众议员外的全体民主党国会议员及19 名共和党参议员和13 名共和党众议员的支持,于2021 年11 月15 日由拜登签署成为法律;“重建更美好未来法案”的总支出由3.5 万亿美元缩水为1.85 万亿美元,法案于11 月19日在众议院以微弱多数获得通过,但在参议院则遭遇全体共和党人反对。在两党各占50席的格局下,西弗吉尼亚州民主党参议员曼钦出于对赤字和通胀的担忧及政治上的考虑,在关键时刻撤回对法案的支持,致使该法案的通过功亏一篑。也就是说,截至目前拜登雄心勃勃的基建计划仅有美国就业计划中一部分传统基建项目得到立法支持。根据已通过的立法,未来5年,美国将新增5500亿美元用于公路、桥梁、铁路、港口、机场和公交系统等交通基础设施以及清洁饮用水、高速宽带、电力基础设施等公用事业基础设施建设;外加国会已批准的基建支出,构成大约1.2万亿美元的基建盘子。全球基建方面,拜登政府在拉美、非洲、中东欧、中东、亚太等地区积极寻找投资项目。2021 年9 月,美国负责国际经济事务的副国家安全顾问达利普·辛格率团访问哥伦比亚、厄瓜多尔和巴拿马,开启B3W 倡议“倾听之旅”;11月又率团访问加纳和塞内加尔,据称确定了至少10 个有希望投资的项目。美国原计划于2022年1 月在全球投资5 至10 个大型基础设施项目,但截至目前,尚未见美方公布相关的投资项目。而作为拜登B3W 倡议重要投融资机构的国际开发金融公司(DFC),2021 年第4 季度批准了 21 项新投资,金额超过11亿美元,投向非洲、拉美、东南亚以及印度等地,其中有一部分资金投入基建。

2022 年2 月23 日,在《基础设施投资与就业法》签署100 天之际,白宫发布一份拜登政府落实基建投资的事实清单,包括设立基础设施实施特别工作组,颁布《两党基础设施法指南》第一版,公布总额约1000亿美元的各类基建项目,涵盖交通、气候、能源、环境、高速宽带等。3 月1 日,拜登在国会发表首次国情咨文演讲时强调,将开始修复总长超过6.5万英里的公路和1500座年久失修的桥梁,约占全美“状况不佳”公路总长的38%和“存在结构性缺陷”桥梁的3%。

综上可见,目前的相关进展与拜登雄心勃勃的基建计划相比,还相当有限。拜登要实现其基建梦,还有很长的路要走。

拜登基建计划能取得多大成就、对美国长期竞争力能产生多大影响,取决于其后续的落实推进情况。美国历史上有数次影响深远的大规模基建,如19 世纪 30 年代兴起的铁路修建热潮、20 世纪 30 年代罗斯福新政时期的公共工程建设、50年代艾森豪威尔政府时期的州际高速公路计划、90 年代克林顿政府的信息高速公路计划等,都给美国的经济结构、社会结构、技术创新乃至社会生活方式等带来深刻的影响,大大提升了美国的国家竞争力。当然也不乏一些失败的案例,比如奥巴马政府时期曾提出启动艾森豪威尔州际高速公路工程以来最宏大的基础设施投资计划,国会批准《美国复兴与再投资法》(ARRA),计划为高铁建设投资100亿美元。但在共和党控制众议院之后,却拒绝为高铁项目拨款,已经准备修建高铁的几个州纷纷取消高铁计划并退回联邦政府的拨款,奥巴马的高铁蓝图成为泡影。

拜登基建计划会青史留名,如其所愿帮助美国“赢得21 世纪竞争”,还是雷声大雨点小,在党派斗争的阴云之下化为泡影,现在下判断还为时尚早。截至目前,已获国会批准的拜登国内基建的盘子约1.2 万亿美元,被视作缩水版的计划。但事实上,拜登在2020 年大选时曾承诺10 年内投入1.3 万亿美元,对美国的基础设施和未来进行变革性投资。目前立法达成的预算规模与拜登竞选承诺大体相符,因此拜登政府在美国就业计划和美国家庭计划中提出超4 万亿美元的预算也不妨视作一种谈判策略。

拜登基建计划的前景和影响如何?除了比较预期投入和实际投入之外,还有必要从以下四个维度进行评估。

一是横向的维度,即从国际比较的角度来评估。在世界百年变局和大国竞争的背景下,各大国都将升级基础设施作为赢得未来竞争的重要途径。英国2020 年11 月出台《国家基础设施战略》,提出2021~2022年投入1000亿英镑用于基建,并成立国家基础设施银行拉动私人投资进入基建领域,帮助英国政府在今后5 年实现超过6000 亿英镑的投资。印度也于2021 年8 月出台一项规模达1.35 万亿美元的全国基础设施计划,莫迪政府希望通过这项名为“加蒂—沙克蒂计划”的基础设施计划,创造就业、扩大清洁能源使用、提振经济。中国作为基建强国,在“十四五”期间也将加大基建投入。据中国信息通信研究院测算,“十四五”时期中国新基建投资将达10.6 万亿元人民币,占全社会基础设施投资10%左右。根据该测算,中国“十四五”时期全社会基础设施投资规模将超过100万亿元人民币。横向比较,拜登政府目前通过的5年1.2万亿美元的基建计划,从投资规模上看并不突出。但通常,美国公共基础设施的资金中只有25%来自联邦政府。联邦政府主要以四种方式支持基础设施投资:1)直接投资于联邦拥有的基础设施;2)向非联邦实体,特别是州和地方政府提供赠款;3)提供税收优惠,鼓励非联邦实体投资基础设施;4)向非联邦实体提供贷款和其他类型的信贷援助。考虑到联邦政府在美国基础设施投资中作用有限,州和地方政府以及私营部门提供了大部分的基础设施投资,拜登基建计划对美国基建的投资拉动会更大些。

二是纵向的维度,即从历史比较的角度来评估。根据美国国会研究局的报告,自20 世纪60 年代以来,美国联邦、州和地方政府在非国防项目上的公共投资大体呈下降趋势,从占GDP 的4%以上降至2019 年的2.7%。其中,联邦政府在非国防项目上的直接投资占GDP的比例在20世纪30年代达到顶峰。之后由于二战爆发,联邦政府在非国防项目上的公共投资减少,直到20 世纪60 年代才又增长至另一高点,但此后数十年又逐渐下降,从1966年占GDP 的1.4%降至2019 年的0.7%左右。联邦政府对水系统、道路、桥梁等结构性基础设施的直接投资在20 世纪30 年代达到顶峰,一度超过GDP的1%,40年代末和60年代中期是两个阶段性顶点,联邦政府直接投资约占GDP 的0.4%,但自2000 年以来,该比例一直徘徊在0.1%左右。拜登5年1.2万亿美元的基建投资规模占2021 年GDP 的比例约为5%,平均每年约投入GDP 的1%。这也是拜登政府美国就业计划的初衷:“每年投入GDP的1%来升级美国基础设施”。从历史比较的角度看,该比例也是比较高的。

三是经济的维度,即从对经济的拉动作用来评估。如前所述,拜登基建计划无论从横向的国际比较还是从纵向的历史比较看,规模都可圈可点。但其对美国经济和竞争力有多大影响,这却是个颇有争议的问题。一方面,基建投资具有“乘数效应”。马里兰大学2014年的一项研究发现,在基础设施上每投资1美元,会带来多达3美元的GDP增长,且在经济衰退期基建投资对经济的拉动作用会更大。美国经济顾问委员会的研究则认为,在2008年金融危机最严重的时期,1 美元的基础设施投资会带来1.5 美元的GDP 增长;穆迪的估算是会带来1.6 美元的GDP 增长;而国会预算办公室的估算是会带来1美元到2.5 美元不等的GDP 增长。基础设施投资一般会通过刺激需求、创造就业等在短期内提高经济产出,从长期看则会通过提高总体生产力提高经济产出。另一方面,基建投资对经济的拉动作用还受多种因素影响。现有研究显示,融资类型(是否赤字融资)、经济周期(经济衰退或经济扩张期)等因素,会影响基建投资对经济的短期拉动作用。评估拜登基建计划,需要考虑美国联邦债务激增、通胀高企的背景。2020 年美国联邦债务在疫情冲击下猛增4.2万亿美元,总额达到21万亿美元,与GDP的比值突破100%,接近二战时106%的历史极值。拜登基建计划将增加政府财政负担,国会预算办公室预计,《基础设施投资和就业法》的实施将使美国2021~2031 年的财政赤字增加2560 亿美元。不少人担忧,不断增加的财政负担和创纪录的高额国债可能会使美国甚至全球经济陷入另一场经济危机。而在新冠肺炎疫情和俄乌冲突影响下,美国通胀率创40 年来新高。据美国劳工部2022 年3 月11日公布的《消费者价格指数报告》,美CPI 同比增长7.9%,创1982 年1 月以来最高。美国基建的成本本来就很高,知名媒体人法里德·扎卡里亚曾指出,美国基础设施项目的成本通常是欧洲的数倍;在纽约地铁系统中仅增加两英里的新轨道和三个车站最后就花费了45亿美元。高通胀将进一步抬高美国基建的成本,尤其是拜登政府强调“美国基建美国建”,要雇美国人、用“美国造”。原材料、人力等基建成本的提高,事实上降低了拜登基建投资的效力。

目前获国会授权的拜登基建计划主要集中于传统基建,并未体现出引领科技创新驱动的长期产业趋势,从长期看也难以推动美国经济走向持久繁荣。在美国历史上,基础设施和技术进步是驱动国家长期经济发展的两翼。第一次工业革命(18、19世纪)得到河流、道路、运河、邮政系统和汉密尔顿金融系统的支持;第二次工业革命(19 世纪中叶)与铁路、电报、电话、电力、天然气、地方银行及全国性和国际性的证券交易所密切相关;第三次工业革命(20 世纪中叶至今)在上述所有基础设施外加高速公路、互联网和州际银行的共同推动下发生。如果没有产业发展的带动,仅靠基础设施建设难以带来经济的持续增长。

四是政治的维度,即从党派角力的角度来评估。拜登基建计划能走多远,政治是决定性因素。先不论拜登正在力推的“重建更美好未来法案”能否克服政治障碍取得突破,就是目前国会已经批准的基建计划也存在变数,就像奥巴马政府时期共和党在控制众议院之后拒绝为高铁项目拨款一样。目前民主、共和两党在基建议题上还是高度分裂。国会的两党角力自不待言,民意也呈分化之势。“两党基建法案”通过后,美国广播公司新闻网(ABC News)和《华尔街日报》于2021 年11 月联合进行的一项民调发现,63%的受访者支持“联邦政府在道路、桥梁和其他基础设施上花费1万亿美元”。此前昆尼皮亚克10 月的民调和《今日美国》/萨福克大学8 月的民调均显示类似支持度,但也呈现明显的党派色彩。在前者的民调中,85%的民主党人和62%的无党派人士支持该法案,但只有38%的共和党人支持该法案,后者的民调也出现相似的结果。拜登基建计划的最大政治危险在于,一旦高债务高通胀的现状延续,政治对手的反对将趋于激烈,在2022 年中期选举背景下更是如此,而一旦共和党在中期选举中实现国会控制权反转,拜登基建计划前景堪忧。

结语

拜登在向公众推销其基建计划时,一次次提及中国,将中国作为竞争目标,并将基建作为赢得与中国竞争的重要战略手段。拜登企图复刻历史上的光辉时刻,以基础设施的升级换代引领美国走向新的发展阶段,夯实大国竞争的实力根基。从目前进展看,拜登雄心勃勃的基建计划与现实之间还存在比较大的差距,而政治障碍是拜登基建计划推进过程中最大的绊脚石。

拜登能否通过基建赢得与中国的竞争,美国公众并没有多大信心。芝加哥全球事务委员会2021年的调查显示,美国公众普遍关注来自中国的竞争,与两年前相比,他们对美国经济和军事实力的信心明显下降。美国人似乎并没有将国内基础设施的改善与美国的全球影响力联系起来。当被问及不同的政策及其对美国在世界各地影响力的重要性时,基础设施支出远远低于其他项目,在12 项中排在第10位,只有43%的人认为这些改善对美国的全球影响力非常重要。而在B3W 与中国“一带一路”竞争的问题上,不少美国有识之士也表示难言乐观。

但在世界百年变局和大国竞争的时代背景下,各大国都注重国内发展,争取在竞争中赢得主动、抢占先机。从运筹中美关系的角度出发,需要密切关注拜登基建计划的进展及其对美国长期竞争力的影响,同时也要关注美国及其盟友的B3W 倡议在无形的规则、标准等软基建方面给中国的“一带一路”带来的挑战。

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