杨 依，刘晓娜

市政公园基础设施建设PPP模式风险识别及分担博弈——以河北省第三届（邢台）园林博览会园博园为例

杨 依1，刘晓娜2

（1.河北经贸大学，河北 石家庄 050000；2.邢台市信都区财政局，河北 邢台 054000）

针对PPP项目合作周期长、不可预见因素多、需要分析识别其全生命周期内潜在的主要风险因素做好防控与管理的特点，基于PPP项目融资风险分配基本原则，以河北省第三届园林博览会邢台园博园PPP项目为实例，重点分析了其风险因素，并据此结果提出了项目前期、建设期、运营期各类风险的防范对策。

PPP项目；风险因素；防范对策；园博园

城市市政公园基础设施建设项目在其全生命周期内始终存在着潜在风险，这种风险贯穿在融资、建设、运营及维护、回报等各阶段，需要有效识别并及时防范。引入PPP模式，分清各自的权责与风险分担，有利于形成市政项目市场化运作的可行路径，为此类项目建设与发展积累经验。

一、PPP运作模式与邢台园博园PPP项目概况

（一）公共基础设施建设的PPP运作模式

PPP是Public-Private Partnership的缩写，是政府和社会资本在公共基础设施项目中的一种伙伴合作关系。项目运作常通过决策树从政府扶持政策、项目预期收益、风险分配控制、投资资金来源、改扩建需求以及期满是否移交等几个方面评判可行性，从而选出最优的方式和路径（如图1所示）。

图1 PPP项目运作模式选择流程图

（二）邢台园博园PPP项目概况

邢台作为河北省第三届园林博览会举办地，立足于邢台市作为国家园林城市和京津冀南部的生态环境支撑区的定位，依托“五朝古都，十朝雄郡”的历史积淀，将公园城市理念与生态修复和文化传承相融合，把邢东采煤沉陷区作为园博园会址，将园博园项目建设与采煤沉陷区综合整治统筹规划，显示出在环境治理和生态修复方面的决心和力度。

邢台园博园项目由邢台市东裕旅游开发有限公司（Public）联合中选的社会资本方（Private）组建PPP项目公司，整体采用建设-运营-移交（即BOT）方式，样板段采用委托运营（即O&M）方式，完成园博园投融资和建设、指定资产在PPP合同期内的运营维护以及合同期末的移交，是市政公园PPP运作模式的一个生动实践案例（如图2所示）。

图2 邢台园博园PPP项目运作管理模式

二、市政公园PPP项目风险因素识别

市政公园PPP项目因其合作周期长、不可预见因素多，需要对其全生命周期的潜在重大风险进行分析判别，揭示风险来源并识别风险程度，进而提出风险规避措施以减少风险损失。

（一）构建风险指标体系

PPP项目的风险一般可分为政府行为、政策、财务、建设、运营、收入、其他等七大类。为有效识别各类风险，根据城市市政公园基础设施建设PPP项目全生命周期的特点，结合邢台园博园项目案例及有关文献分析，可将潜在的主要风险因素分为目标层、准则层、指标层，构建风险指标体系（见表1）。

表1 市政公园PPP项目风险指标体系

（二）确立风险指标权重

首先，运用层次分析法构建两两判断矩阵，确定各层次元素的相对重要性。采用1-9标度及其倒数的标度法来判断元素值（见表2）

表2 评价指标的标准分值表

然后，通过比对，构建判断矩阵B如下：

构建项目前期风险中指标层的两两判断矩阵如下：

构建项目建设期风险中指标层的两两判断矩阵如下：

构建项目运营期风险中指标层的两两判断矩阵：

最后，计算分析得出的各个指标权重的得分值，建立风险权重表（见表3）。

表3 基于层次分析法计算的PPP项目风险指标权重

三、市政公园PPP项目主体的风险分担博弈

（一）风险分配原则

市政公园PPP项目风险分配应遵循以下三个原则：（1）最优风险分配原则，即在法律约束和公共利益的考量下，应从最小成本和最有效管理的角度分配风险，承担风险的一方有权决定处理风险和将风险最小化的策略和办法；（2）风险收益等价原则，即对社会资本方要在考虑其承担着风险管理成本和风险损失的同时，保证其获得与风险相称的回报；（3）风险可控原则，即风险损失上限应根据项目参与方的资金实力、技术能力、管理能力等因素设定，任何一方所承担的风险都不能超过其承受能力，从而保证双方长期持续稳定的合作。

（二）风险分配流程

在PPP项目风险分配过程中，由于各方对风险的认识程度、控制能力、风险偏好不同，因此风险分担的结果往往需要通过沟通协商和多次谈判才能让各方满意。根据PPP项目操作经验，结合学术界对风险分配机制的研究，可将风险分配划分为三个阶段，如图3所示：

图3 风险分配流程示意图

第一阶段主要是政府和社会资本之间自行承担风险的分配。以邢台园博园PPP项目为例，它由邢东新区管委会发起，在整体判别项目潜在风险因素的基础上，政府方面对风险进行初步分析评估，将受双方控制的风险作为自担风险进行初级分配，一部分政府自留，其余部分协商分配给社会资本方；若社会资本方愿意承担则相关风险转移，若不愿意承担则由双方谈判协商，谈判一致则接受风险的一方承担，未达成一致则作为共担风险留到第二阶段进行分配。

第二阶段主要是政府与社会资本方对共同承担风险的分配。此阶段谈判协商的具体流程如下：首先，考虑双方风险偏好度，协商确定政府和社会资本在共担风险中应分别承担的比例；其次，社会资本方根据承担风险比例，考虑是否向政府提出与风险因素价值相当的补偿要求，如担保、补贴或其他经营权等；最后，政府方面根据自身所担风险的比例和社会资本方所提补偿的要求作出决定，若不接受则启动重新谈判，直至双方达成一致。

第三阶段是风险跟踪和重新分配。考虑到PPP项目的复杂性和长期性，政府和社会资本都要对项目风险进行跟踪，监测项目建设和运营阶段是否存在新的风险。相关协议应设置风险调整条款，若出现新的风险，应重新启动风险分配机制以重新分配风险。

（三）风险分配框架

项目核心风险分配框架如下：项目公司为融资、建设、运营等商业风险的承担主体；政府为设计、政府的政策变更及政府行为风险的承担主体；政府和项目公司合理分配不可抗力风险等共担风险。

四、市政公园PPP项目的风险防范措施

（一）项目前期风险的防范

1.防范政府行为风险的措施

（1）防范政府决策失误。由于政府方决策失误导致出现项目建设成本提升、运营难度加大等情况时，建议由政府方通过考核豁免、补偿等方式承担。

（2）防范项目审批延误。项目审批滞后导致的潜在风险主要由政府方承担，通过考核豁免、补偿等机制承担，但项目涉及上级部门审批导致审批滞后的，预留政府与项目公司/社会资本的协商解决机制。

（3）防范政府干预。建议在PPP合同中明确约定政府方责任与义务，明确政府方无正当理由不得干预项目公司日常管理，但应为政府方对项目公司的合理监管预留途径。

（4）防范政府信用风险。在PPP合同中约定违约赔偿机制、提前中止/终止机制等，遇有政府不履行合同约定内容时，社会资本方/项目公司可要求政府方赔偿，或提出提前中止意向。

（5）防范征用/公有化。在PPP合同中约定赔偿机制、提前中止/终止机制等，当项目资产、设施被征用时，政府方应给予社会资本方/项目公司必要的经济补偿。

2.防范政策风险的措施

（1）防范税收调整造成的风险。国家、省级税收政策调整导致税费成本变化时，风险由双方共担，可适时启动调价机制；由邢台市本级政府提出的税费调整，风险由政府方承担，若导致项目公司成本增加时，增加部分可约定由政府方补助，或政府与社会资本方/项目公司另行协商解决。

（2）防范法律变更引起的风险。项目实施机构应制定应急预案，在合作期内如遇国家法律、法规及相关政策发生重大变化，对项目合同的履行造成实质性影响，项目公司应积极与项目实施机构协商，启动应急预案，采取合理措施避免各方的损失扩大。

（3）防范法律及监管体系不完善造成的风险。在PPP合同中预留必要的调整衔接机制，当出现由于法律、监管体系不完善导致项目执行困难时，政府与社会资本方/项目公司可通过友好协商、签订补充协议方式等，对原合同中不适用条款进行调整、补充。

3.防范融资风险的措施

针对此种风险，政府方可以对项目公司的融资资金都做细化要求，项目公司/中选社会资本可以明确政府部门需提供的融资协助事项，同时应优化项目本身方案，积极寻找融资方介入本项目，探索多种市场化融资方式，如发行企业债券、中期票据、项目收益债券等。在约定产品价格时应考虑预期利率和通胀的波动对成本的影响，工程实施过程中分步投入的资金可分步融入，从而降低融资成本。

4.防范设计风险的措施

本项目设计工作由政府方完成，当由于设计不当导致建设成本提升、运营难度加大时，其风险由政府方通过考核豁免、补偿等方式承担。建议提升工程设计文件审批的时效性和有效性，严格把关设计方案。

（二）项目建设期风险的防范

1.防范土地获取风险的措施

政府方负责向社会资本方提供“无法律障碍”的场地，无限制的土地使用权，由于征拆补偿引发的风险政府方应提供附加现场保障/协助等，确保项目正常建设、运营。当发生由于土地获取原因导致工期延误等情况时，建议政府方通过考核豁免等方式承担。

2.防范质量、安全等风险的措施

政府方通过提取履约担保方式约束项目公司，项目公司需投入必要成本保证施工质量及安全措施，可通过购买人身安全、资产保险等方式来转移可能的危害。项目公司要做好解决工程缺陷预案，可在工程费用之外预留维修保证金或质量保证金。同时，政府或项目公司还要对整个工程进度特别是对关系整体质量的控制工程进行常态化的过程管理和监督。

3.防范环保风险的措施

政府方通过提取履约担保方式约束项目公司，项目公司需投入必要的环保成本确保项目建设符合当地环境标准。

4.防范完工风险的措施

政府方通过提取履约担保方式约束项目公司，项目公司应通过选择有经验的或可靠的承包商、采取专业分包方案、设置竣工担保或违约金等方式加以防范，合理安排工期和阶段性质检，编制施工组织计划并严格执行来保障项目进度和质量。

（三）项目运营期风险的防范

1.防范运营风险的措施

项目实施机构通过公开招标的方式依法选择具有丰富运营经验和较高管理水平的社会资本，并定期对项目服务进行绩效评价，根据绩效考核结果付费。实施机构及政府相关部门应加大对项目运营初期的风险把控，同时明确项目公司负责运营的全部成本，在项目合同中列入政府直接介入条款，一旦有重大经营风险或者财务风险对债权人利益产生威胁或侵害时，项目公司的经营管理权与股东权利可由政府代为行使，并且按照政府要求改善管理、增加投入。对项目公司而言，应积极借鉴国内外先进的运营管理经验，引进高端运营管理人才，提高其经营管理能力，降低运营成本。项目公司应加强资产监控力度，防止资产流失。

对于运营维护材料价格上涨风险，项目公司可以通过实行供应链成本管理，把成本管理前移到供方，推动供方加强成本管理，同时建立完善的成本管理体系；也可考虑寻求新的供应渠道、制定消耗定额等措施防范物价风险。

2.防范收益风险的措施

在PPP合同中约定，合作期内政府方在邢台市范围内不新建、改扩建类似项目，对本项目设置最低需求量和超额收益分享机制，明确调价机制、方式、计算公式等，对于可行性缺口补助部分约定支付时间和延期付费责任等。

五、结语

市政公园项目采用PPP运作模式，是以拓宽供给渠道、减轻政府财政负担为宗旨进行项目风险分配优化，从而更好地发挥市场机制，提高运营水平。邢台园博园PPP项目的成功，促进了政府职能的转变，实现了打造文化旅游新地标的目标，其风险识别与分担案例为市政公园基础设施建设提供了有益的借鉴。

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The PPP Model Risk Identification and Prevention of Urban Municipal Park Infrastructure Construction—Base on Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Exposition

YANG Yi1，LIU Xiao-na2

(1.Hebei University of Economics and Business,Shijiazhuang 050000,China；2.Xindu Finance Bureau of Xingtai, Xingtai 054000,China)

The PPP projects have a long cooperation cycle and many unpredictable factors. Analyses need to be done to identify the full-life cycle of potential major risk factors and conduct prevention and control and management. Based on financing risk distribution principles of PPP projects, this paper takes Xingtai Garden Expo Park of the Third Hebei Garden Expo as an example, to analyze the risk factors and concludes the countermeasures to prevent various risks in the early stage, construction period and operation period.

PPP project, risk factors, preventive measures, Garden Expo park

F283

A

1008—6129（2022）04—0081—07

2022—06—27

杨依（1995—），女，河北邢台人，河北经贸大学2021级在读研究生。