管传靖

【内容提要】 全球新冠疫情冲击、大国战略竞争和地缘政治冲突导致价值链安全成为主要经济体关注的重要议题。全球不确定性的增强促使大国在价值链治理中更加关切抵抗风险的能力，进而增加了政策投入的力度，但是经济全球化内在的市场逻辑也带来了效率与安全的权衡难题。全球价值链本身具有的连接性与等级性特点，导致大变局时代诸多挑战不仅影响连接性层面的市场性联系和生产性联系，还会重塑等级性层面的制度性依托和嵌入性方式。结合这两个层面的风险，价值链安全治理的主要策略可以类型化为多元化、本地化、网络化和战略化，这些策略能够组合成引导型、调控型和塑造型治理路径。从现实政策变化角度看，2020年以来主要经济体依据价值链安全风险的变化实现了从引导型到塑造型治理路径的转变，美国具有强烈进攻性风格的价值链政策更是进一步促使全球价值链成为大国经济竞争的重要领域。面对大变局时代全球价值链的结构性变化带来的风险，新兴经济体需要加强政策协作，以强化全球价值链的公共产品属性，提高维护经济安全能力。

2022年初乌克兰冲突反映的大国地缘政治对抗揭示了一个残酷的现实图景，即美国为了战略利益而使用高烈度经济权术可以达到如此不计经济成本的程度，美国针对俄罗斯的全方位金融制裁和大规模的经济脱钩超出了很多分析者的预期，这些经济围堵措施导致跨国资本在短期内大量逃离俄罗斯，松动了俄罗斯经济与国际经济的联系。回顾大变局时代大国经济竞争，包括中美贸易摩擦和全球新冠疫情时期国际贸易秩序的变化，可以清晰地发现全球价值链（GVC）研究所构建的跨国企业为中心的理论路径正在遭遇现实冲击，国家权力成为塑造价值链的关键性力量。①Neil M. Coe and Henry Wai-chung Yeung, “Global Production Networks: Mapping Recent Conceptual Developments,” Journal of Economic Geography, Vol.19, No.4, 2019, p.783; Liena Kano, Eric W.K. Tsang and Henry Wai-chung Yeung, “Global Value Chains: A Review of the Multi-disciplinary Literature,”Journal of International Business Studies, Vol.51, No.4, 2020, p.608.这种价值链从市场力量主导到国家权力主导的逻辑转换，正是大变局时代在国际经济关系的现实映照。

实际上，GVC 作为一种跨国生产模式，是市场力量在主权国家体系之上逐渐获得更多主动权的结果，同样也是主要大国推动和塑造的产物，②Neil M. Coe, Peter Dicken and Martin Hess, “Global Production Networks: Realizing the Potential,”Journal of Economic Geography, Vol. 8, No.3, 2008, p.281.GVC 嵌入主权国家体系的特性并未因跨国企业的扩张和活跃而改变。以此为基础，主权国家在GVC 中发挥着多重作用，国家权力介入价值链治理的一般方式就包括降低要素跨国流动成本，为跨国生产活动制定国际规则，以及参与国际利润分配竞争。③Frederick W. Mayer and Nicola Phillips, “Outsourcing Governance: States and the Politics of a ‘Global Value Chain World’,” New Political Economy, Vol.22, No.2, 2017, p.136; Rory Horner, “Beyond Facilitator? State Roles in Global Value Chains and Global Production Networks,” Geography Compass, Vol.11, No.2, 2017, p.6.但是，随着GVC 成为大国战略对抗中一个重要经济权术工具，占据关键价值链控制权的大国利用脆弱性依存关系对目标国家实施经济打击已经成为一种常态。④任琳、孙振民：《经济安全化与霸权的网络性权力》，《世界经济与政治》2021年第6 期，第83—109 页。从中美贸易摩擦到美国对俄罗斯的经济制裁，价值链导向的经济权术使用愈加频繁，这就需要改变以跨国企业为中心的GVC 分析视角，重新认识全球价值链中国家权力的作用，分析国家在价值链安全治理中的目标设定与利益权衡。

一、大变局时代全球价值链安全治理：现实变化与研究进展

随着大国战略竞争的加剧，主要大国围绕价值链治理的思路也在发生转变，经济安全成为更加优先的目标。同时，GVC 模式本身的特性和惯性也制约着主权国家价值链安全治理政策的效果，生产效率和价值链弹性之间的张力成为一个急需回应的难题。①苏庆义：《全球供应链安全与效率关系分析》，《国际政治科学》2021年第6 期，第3 页。围绕这一线索，相关既有研究可以从价值链安全治理的目标设定、策略选择和制约因素的角度进行评述。

（一）全球不确定性增强与价值链安全治理的目标设定

国际权力格局的变动刺激了美国霸权护持战略转向激进化，其直接表现就是特朗普政府采取的侵略性贸易政策。2018年起美国的非理性关税战直接破坏了多边贸易体系的规则框架，大幅度增加了国际贸易的成本。②Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes and Victor Ferguson, “Toward a Geoeconomic Order in International Trade and Investment,” Journal of International Economic Law, Vol.22, No.4, 2019, p.672.再加上美国是GVC 网络的重要节点，大规模关税战扰乱了全球生产分工体系，导致跨国企业开始重新布局以适应不确定的国际营商环境，通过关键生产环节回流、增加供应商多元性或者扩大营商环境相对稳定地区的生产能力等方式增加供应链弹性。③Gary Gereffi, Hyun-Chin Lim and Joonkoo Lee, “Trade Policies, Firm Strategies, and Adaptive Reconfigurations of Global Value Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.4, No.4, 2021,pp.506-522.面对这些压力，主要大国也开始反思GVC 模式造就的脆弱性依存风险对国家经济安全的影响。这种大国战略竞争带来的全球不确定性，再加上美国和欧盟反全球化浪潮，最终导致GVC 的总体参与度不断降低。④Sébastien Miroudot and Hakan Nordström, “Made in the World? Global Value Chains in the Midst of Rising Protectionism,” Review of Industrial Organization, Vol.57, No.2, 2020, pp.195-222.

2020年全球新冠疫情蔓延更是直接冲击了以跨国生产协作为特性的GVC 模式，疫情冲击和疫情防控导致需求端的一些发达经济体面临关键产品短缺的风险，位于供给端的一些发展中经济体也因为无法获得需要进口的关键零部件而出现生产难题。⑤Dabo Guan, Daoping Wang and Stephane Hallegatte, et al., “Global Supply-chain Effects of COVID-19 Control Measures,” Nature Human Behaviour, Vol.4, No.6, 2020, pp.577-587.价值链的脆弱性在新冠疫情加剧的不确定环境之中被不断强化，这种冲击不仅影响正常的生产活动，其外溢效应还影响到社会秩序。新冠疫情导致价值链治理思路出现了一个重要的转变，即跨国专业化分工有助于提高效率，但是在面临外部冲击之时，如果政府难以在短时期激活或重新配置国内产能，那么供应链断裂会直接影响经济安全。①Gary Gereffi, “What Does the COVID-19 Pandemic Teach Us about Global Value Chains? The Case of Medical Supplies,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.3, 2020, p.295.因此，主要经济体开始将增强价值链弹性作为重要的目标，并根据这一目标设定调整相关的政策。

（二）价值链安全风险加剧与国家介入的策略选择

面对新冠疫情和地缘政治危机的冲击，一国可应急采取的政策工具主要包括两个方面，第一是调整贸易政策，包括对急需商品减免关税，并限制部分稀缺或急缺商品、资源的出口，以优先满足国内生产或消费需要。②Louise Curran, Jappe Eckhardt and Jaemin Lee, “The Trade Policy Response to COVID-19 and Its Implications for International Business,” Critical Perspectives on International Business, Vol.17, No.2, 2021,pp.252-320.第二是保证供应链稳定，包括政府扶持国内受冲击的企业，利用政府采购、定向的财税支持或优惠贷款等方式激活或扩大关键零部件的生产能力。③Igor Linkov, Benjamin D. Trump and Maureen Golan, et al., “Enhancing Resilience in Post-COVID Societies: By Design or By Intervention?” Environmental Science & Technology, Vol.55, No.8, 2021, p.4203;Bernard Hoekman, Anirudh Shingal and Varun Eknath, et al., “COVID-19, Public Procurement Regimes and Trade Policy,” The World Economy, Vol.45, No.2, 2022, pp.409-429.政府的这些干预政策，在激活国内产能以外，一个主要的作用是影响跨国企业的投资决策，这就关乎到主权国家如何调控跨国企业所代表的市场力量。

与主权国家相比，以利润最大化为目标的跨国企业在应对自然冲击之时，增强供应链弹性的方式更加灵活多样，不仅可以通过回流、供应商多元化和转移投资目的地等方式调整跨国生产布局，还可以通过企业之间的协作增加抗风险能力，包括加强信息共享和政策沟通，或者组建供应链联盟等方式。④Kirstin Scholten and Sanne Schilder, “The Role of Collaboration in Supply Chain Resilience,” Supply Chain Management, Vol.20 No.4, 2015, pp.471-484; Alain Verbeke, “Will the COVID-19 Pandemic Really Change the Governance of Global Value Chains?” British Journal of Management, Vol.31, No.3, 2020, p.445.在调整生产布局和优化供应链治理两类政策选项中，调整生产布局的成本更高。因此，主权国家基于战略考虑去塑造跨国企业的偏好，而跨国企业的生产布局决策受到市场力量和战略风险预期的双重影响，⑤Sébastien Miroudot, “Reshaping the Policy Debate on the Implications of COVID-19 for Global Supply Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.4, 2020, p.438.这就导致主权国家的价值链安全治理会存在一定的限度。

（三）经济全球化的重构与大国价值链安全治理的效果

当然，制约主权国家价值链安全治理策略效果的因素存在于多个维度，相关研究围绕这一议题形成了两种分析视角。第一个视角认为，GVC 有其内在的市场逻辑和韧性，GVC 的生产地理分布遵循市场力量，已经在特定地区形成产业聚集和生态。同时，GVC 本身是一个生产技术的跨国复合体，一个国家难以囊括所以的技术环节。①Mark P. Dallas, Rory Horner and Lantian Li, “The Mutual Constraints of States and Global Value Chains during COVID-19: The Case of Personal Protective Equipment,” World Development, Vol.139, 2021,p.105324.因此，即便国家采取强力的政策手段来打破价值链内在的市场和技术逻辑，也会面临效率和弹性之间权衡的难题，国家需要推出有吸引力的投资或税收等政策以刺激跨国企业改变生产布局，但是跨国企业不仅关注生产成本，还关注国际市场和技术生态，这就导致国家与跨国企业之间围绕价值链布局会存在一个复杂的讨价还价过程。②Daniel W. Drezner, “The Song Remains the Same: International Relations after COVID-19,”International Organization, Vol.74, S1, 2020, p.29.特别是，如果国家以产业政策推动的生产回流和本地化，并非基于比较优势原则而是基于经济安全导向，这就导致本地化生产面临着较高的相对成本，这种成本约束将直接影响国家价值链安全治理政策的持续性。③Christine Arriola, Sophie Guilloux-Nefussi and Seung-Hee Koh, et al., “Efficiency and Risks in Global Value Chains in the Context of COVID-19,” OECD Economics Department Working Papers No.1637, 2020, p.23; Ines Kersan-Škabić, “The COVID-19 Pandemic and the Internationalization of Production:A Review of the Literature,” Development Policy Review, Vol.40, No.2, 2022, p.12560.

第二种视角认为，全球新冠疫情流行和大国战略竞争已经改变了GVC的基础环境，民粹主义和保护主义在不断扩散，主要大国对经济主权和安全的关切和相关政策已经在重塑经济全球化的结构。④David Levy, “COVID-19 and Global Governance,” Journal of Management Studies, Vol.58, No.2,2020, pp.562-566.GVC 面临的主要挑战并不在于短期的供应链断裂，也不在于第四次工业革命和生产智能化带来的压力，而主要在于制度性层面，特别是大国之间的战略关系。⑤Pol Antràs, “De-Globalisation? Global Value Chains in the Post-COVID-19 Age,” NBER Working Paper 28115, 2020.在这种环境之下，“效率—安全”权衡问题对大国价值链安全治理的约束将会降低，为了保障经济安全，大国会将具有脆弱性依存的零部件本土化作为战略利益，进而展开激烈的产业政策竞争，并利用供应链优势实施经济强制以推动战略目标。①Linda Weiss, “Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft,” World Trade Review, Vol.20, No.2, 2021, pp.152-168.

二、生产特性与权力塑造：全球价值链安全治理路径选择的逻辑

第四次工业革命、国际权力格局变动和全球新冠疫情冲击并塑造着以开放性和协作性为特点的GVC 分工模式。主权国家的价值链安全治理主要受到GVC 的生产特性和风险来源双重因素的制约，大国基于对风险的识别和偏好的设定，形成了不同的治理路径。

（一）价值链的安全风险与国家权力的作用

作为一种商品跨国协作生产的专业化分工模式，生产活动的跨国连接性是GVC的基础性条件。同时，由于被跨国生产联系起来的不同生产环节的资本和技术密集度存在梯度，价值链上的权力和利润分配具有高度的等级性。②Gary Gereffi, John Humphrey and Timothy Sturgeon, “The Governance of Global Value Chains,”Review of International Political Economy, Vol.12, No.1, 2005, p.87.连接性和等级性是价值链安全风险产生的基础，也是国家权力介入的切入点。由于GVC 模式嵌入到主权国家体系，跨国生产协作不可避免地受到国际政治关系的塑造，连接性和等级性就成为了大国密切关注的利益。

其一，从连接性角度看，安全风险主要来自于两个层面，一个层面包括“微笑曲线”的两侧，生产性联系和市场性联系，依次包括研发设计、生产组装、分销和售后服务等。③Liena Kano, Eric W. K. Tsang and Henry Wai-chung Yeung, “Global Value Chains: A Review of the Multi-Disciplinary Literature,” Journal of International Business Studies, Vol.51, No.4, 2020, p.579.另一个层面是GVC 嵌入主权国家体系的产物，即跨国生产活动所依托的制度性联系，包括多边、地区和双边的贸易与投资协定，这些制度性安排可以通过降低主权国家体系给跨国生产带来的制度成本，缓解政策不确定性的影响以及提供争端解决方案等方式，为GVC 的稳定和发展提供制度保障。④Adrian Smith, “The State, Institutional Frameworks and the Dynamics of Capital in Global Production Networks,” Progress in Human Geography, Vol.39, No.3, 2015, p.293.其二，从等级性角度看，GVC模式本身就是跨国资本按照比较优势跨国布局的产物，自然地存在利润分配的等级，实际上GVC 模式是“中心—边缘”不平等交换体系的一种新形态。①Gary Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development,” in Neil J.Smelser and Richard Swedberg, eds., The Handbook of Economic Sociology, Princeton: Princeton University Press, 2010, p.161.国家之间分工优势竞争也相应地表现为垄断关键技术或者掌控生产标准、品牌与市场渠道等方面，其方式则为主权国家通过国际规则、产业政策、保护主义甚至进攻性长臂管辖等方式影响跨国企业的生产与经营。②Dennis Davis, Raphael Kaplinsky and Mike Morris, “Rents, Power and Governance in Global Value Chains,” Journal of World-Systems Research, Vol.24, No.1, 2018, p.54.

（二）价值链安全治理的主要策略

以上分析表明，价值链安全治理存在两类风险，即国际经济层面的市场性联系或生产性联系波动的风险，国际关系层面的为价值链所依托的制度基础或战略框架变动所导致的风险。在GVC 模式受到冲击之时，主权国家的紧急介入主要关注连接性维度的问题，而GVC 的嵌入性也决定了等级性维度的问题同样是国家权力介入的重要目标。那么，结合GVC 的双重特性和两个层面的风险，国家GVC 全治理的策略可以类型化为多元化、本地化、网络化和战略化（表1）。

表1 价值链安全治理的主要策略

第一，多元化策略主要目的是应对市场性联系被干扰而出现的价格变化、重要零部件或商品进口受阻等风险。它一般表现为主权国家采取市场准入、税收或研发支持等政策，推动本国重要企业调整跨国生产的地理布局或者增强供应商的多元性，增加关键零部件或资源的来源的多样性，以应对供应链波动及其外溢效应对生产和社会秩序带来的冲击。该策略可以缓解本国产业对国际市场的敏感性依存，从而有助于稳定市场预期和国内经济秩序。

第二，本地化主要应对生产性联系被大国战略竞争、地缘政治风险等冲击带来的风险，其目的是将需要进口的关键零部件转向本地生产以避免外部冲击造成的供应链断裂破坏内部正常生产秩序，或者由于关键零部件对外脆弱性依存导致在大国战略竞争中陷入被动。关键零部件的本地化需要政府采取强有力的产业政策培育本地产能，缩减外部进口并增强技术研发能力以促进自主生产，或者改变跨国企业的偏好以将重要生产环节从外部转移至内部，实现关键技术和生产能力的回流。③Kai Foerstl, Jon F. Kirchoff and Lydia Bals, “Reshoring and Insourcing: Drivers and Future Research Directions,” International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, Vol. 46 No. 5, 2016, pp. 492-515.

第三，网络化则是国家权力直接介入价值链治理，通过经济外交手段构建国际供应链合作网络，强化供应链联系的政治基础，或者通过贸易或投资协定的方式强化制度性联系，从而维护生产性和市场性联系。①Gianluca Orefice and Nadia Rocha, “Deep Integration and Production Networks: An Empirical Analysis,” The World Economy, Vol.37, No.1, 2014, p.107.这种网络化策略本质是通过经济外交增强GVC 所依托制度体系的韧性，网络化的制度性联系不仅有助于维护供应链安全，更重要的是供应链合作网络或贸易与投资协定网络能够强化一国对外经济连接渠道，从而塑造一个稳定的外部制度环境，以维护其在GVC 的参与度或网络中心度。

第四，战略化策略意味着价值链安全治理由市场逻辑转向战略逻辑，它主要用来维护一国嵌入GVC 的方式，包括参与度和中心度，特别是关键产业在GVC 中的分工地位或影响力。参与度面临的风险包括市场挤出、断供或特定供应链集团与规则集团的排挤，中心度面临的挑战主要表现为竞争对手的关键产业升级带来的市场竞争和利润挤压。应对这些风险需要主权国家能够有效调控市场力量，并且需要较高的政策成本。

因而，在这种场景之中，价值链面临的风险可能会被转换为经济安全或战略利益相关的威胁，甚至被转化为国家安全的威胁，从而借助安全化进行政策的论证、动员和实施。②管传靖：《安全化操作与美国全球供应链政策的战略性调适》，《国际安全研究》2022年第1 期，第82 页。该策略的主要方式包括对内使用精准和高强度产业政策以定向扶持关键产业，对外利用关税、技术合作、经济援助甚至安全联系等方式开展供应链外交。在现实中，战略化可能会演变为武器化，即一国将价值链带来优势转化为经济武器来对外实施经济强制。①肖河、潘蓉：《大国经济竞争策略的选择机制》，《国际政治科学》2021年第6 期，第17 页。此种场景之中，GVC 安全治理的目标已经不再是单纯的维护参与度或中心度，而是借助已有的分工地位优势制约竞争者或实现其他战略目标，这种情景就超越了GVC 安全治理的范畴，而是转化为一种经济权术。②Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019, p.77.

（三）价值链安全治理的主要路径

四种策略所对应的风险和目标存在差异，权力介入的强度也存在梯度，这是GVC安全风险多样性的体现。因此，国家在应对GVC 安全冲击之时，可能会同时采取以上四种策略，也可能从中选择部分策略进行组合使用。那么，对这些主要策略的使用强度以及策略类型的选取，就构成了不同的GVC 安全治理路径。按照目标和资源配合状况，不同策略的使用强度可以分为主导性、配合性和条件性三个等级。其中，主导性策略指政府的核心目标和政策工具都围绕该策略展开，并且政策资源也主要集中在该策略；配合性策略主要与主导性策略组合使用，其目的在于促进主导性策略的实现，或者应对主导性策略之外的次要风险；条件性策略则是依据主导性策略的效果进行有选择的使用，其并不一定在政策工具的组合选项之中，而是在有特定需要之时使用。因此，这就导致国家的价值链安全治理策略并不是简单地“多元化—本地化”的选择权衡问题，而是一个策略组合。按照四种策略组合方式，价值链安全治理路径主要包括引导型、调控型和塑造型。

第一，引导型路径主要关切国际经济层面的风险，其主导策略为多元化，并配合以本地化策略进行调节。其主要表现为国家在面对自然冲击或地缘政治危机等破坏性因素之时，引导关键供应链实现多元化，寻找可替代的第三方选择以避免脆弱性依存可能带来的风险。同时，对于一些难以通过增加供应者或来源地的零部件与资源，国家也会采取扶持政策推动本地化。该路径主要是为了避免供应链断裂而采取紧急干预行动，在外部冲击减弱或消失之时应急措施也会减弱。

第二，调控型路径兼顾国际经济层面和国际关系层面的风险，组合使用多元化和本地化策略以增强应对敏感性依存或脆弱性依存的能力，着力使用网络化策略，利用供应链合作网络、贸易协定或投资协定等方式强化对外的制度性联系。该路径的核心目的是增加经济抗风险能力，它要求政府需要有足够的调控能力以推动多元化和本地化，并且有着比较强的经济外交能力以推动贸易或投资规则谈判来拓展制度性联系，或者以推动国际产能合作的方式引导关键供应链的国际合作。

第三，塑造型路径则更进一步，国家的目的不仅是应对大变局的风险，还要求国家力量去介入价值链治理以塑造外部经济环境。该路径综合使用四种策略，以多元化和本地化作为基础，以网络化和战略化为主要塑造手段，即国家通过多元化和本地化提高对关键供应链断裂的应对能力，通过网络化去塑造自己能够影响或主导的供应链，以战略化策略将价值链安全作为对为经济政策的优先目标，并且据此设计产业政策或供应链外交政策。

因此，塑造型路径对一个国家的综合实力、外交能力与国际领导力都有着比较高的要求。一国采用塑造路径有两方面原因，其一是该国将GVC 地位视作战略利益，从而将GVC 地位竞争作为需要应对的安全威胁，为此利用在技术或资源上的优势重构已有的基于价值链的经济合作关系，供应链脱钩就是这种模式的极端状态。其二是该国面临着其他大国的经济胁迫，为了回击这种安全风险而选择重塑价值链，目的在于通过改变自身与GVC 的关系模式以降低脆弱性依存，从而提高反制外部胁迫的能力。从政策的影响看，以构建排他性供应链集团等手段实施经济胁迫会破坏GVC 的发展环境，以反制外部胁迫为目标的塑造型路径能打击经济霸权主义，对破坏性力量进行回击和制衡。

三、大国战略竞争、新冠疫情与全球价值链安全治理的政策发展

全球价值链形成于全球产业转移浪潮，并在冷战后经济全球化中得以深化，由于全球产业转移和跨国企业的扩张本身就具有地理空间的次序，随之出现了以西欧、北美和东亚为中心并相互联系的地区生产网络。①Richard Baldwin and Javier Lopez-Gonzalez, “Supply-Chain Trade: A Portrait of Global Patterns and Several Testable Hypotheses,” The World Economy, Vol.38, No.11, 2015, p.1718.中国、欧盟和美国是GVC 的关键节点，在2020年以来对价值链安全的关注和政策投入力度都不断增强。

（一）大变局风险与中国稳健性价值链安全治理的发展

2018年美国特朗普政府挑起大规模的对华贸易冲突，这是大变局时代美国霸权焦虑和霸权护持战略极端化的一个重要表现。②任平：《美国挑起贸易战的实质是什么》，《人民日报》2018年8月10日，第5 版。特朗普政府不仅用高关税壁垒割裂全球供应链，更不顾国际经济基本现实而频繁使用“断供”进行经济胁迫，这些都对国际经济秩序造成了巨大的破坏。①国务院新闻办公室：《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》，《人民日报》2018年9月25日，第10 版。面对这种以高性能芯片为代表的关键零部件对外脆弱性依存所带来的战略风险，中国加大对集成电路等高新技术产业的政策支持力度，以突破供应链上“卡脖子”难题。②《改善科技创新生态，激发创新创造活力》，《人民日报》2020年9月14日，第1 版；《强链补链，做强制造业》，《人民日报》2021年3月21日，第2 版。

2020年初新冠疫情在短时间内对供应链造成了巨大的冲击，2020年2月中央统筹疫情防控与经济社会发展的会议上明确提出要保障对外贸易产业链的畅通，并进一步优化营商环境以稳定外商投资信心。2020年4月面对疫情防控常态化的新条件，中央将“保产业链供应链稳定”作为一项重点议题来推动。③倪红福：《培育新形势下参与国际合作竞争新优势》，《人民日报》2020年7月14日，第9 版。2020年中央经济工作会议提出要“增强产业链供应链自主可控能力”，针对产业薄弱的环节进行集中技术攻关，以解决一批“卡脖子”难题，并推动产业基础再造工程。2021年中央经济工作会议强调要保障产业链稳定，推动制度型开放，吸引更多跨国公司的投资。④许召元：《产业链供应链：坚持自主可控、确保安全稳定》，《经济日报》2021年2月18日，第10 版。

可见，中国的价值链安全治理政策随着中美贸易摩擦和新冠疫情的变化而不断发展，采取了多元化和提升关键供应链本地生产能力的策略组合，兼顾关键零部件的自主可控和优化营商环境以稳定外资，从而保证参与GVC 的水平。同时，中国还注重强化对外制度性联系，加大地区贸易协定谈判的力度。2020年11月《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）签署，该协定不仅是一个巨型地区贸易协定，还包含了电子商务、竞争政策和政府采购等高标准贸易规则，能够对地区供应链的发展形成巨大的推动力，有助于中国稳定供应链，也为中国进一步融入地区经济一体化提供了一个重要的平台。⑤《RCEP 签署：自由贸易之胜，地区繁荣之机》，《光明日报》2020年11月17日，第12 版。2021年9月，中国申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），表明了中国进一步深化改革和扩大开放的决心。⑥胡志勇：《中国加入CPTPP 的时代意义》，《光明日报》2021年10月19日，第16 版。中国通过维护多边贸易体系，参与地区经济合作和构建面向全球的高标准贸易协定网络，在世界贸易组织（WTO）、地区经济合作和双边层次强化与国际经济的制度性联系，①刘彬、陈伟光：《制度型开放：中国参与全球经济治理的制度路径》，《国际论坛》2022年第1 期，第62—77。这种开放性网络化的策略不仅有助于维护GVC 的参与度，还可以借助这些渠道塑造有利的国际经济环境。

中国不仅增强自身价值链安全治理的力度以维护经济安全，还主张国际社会应该坚持GVC 的公共产品属性，将供应链合作作为后疫情时代全球经济复苏的一个关键路径，抵制将供应链政治化和武器化。②《确保全球产业链供应链开放稳定安全》，《人民日报》2020年4月1日，第2 版；《为稳定全球产业链供应链作出重要贡献》，《人民日报》2022年3月5日，第5 版。这种策略组合的变化表明，中国的价值链安全治理路径随着现实挑战的变化逐步从引导型转向塑造型，成为维护GVC 开放和稳定的重要力量，并形成了一种以合作性、建设性和弹性为目标的稳健性价值链安全治理风格。

（二）多重安全冲击与欧盟混合性价值链安全治理模式

欧盟近些年面临着多重危机的冲击，其对外战略转向务实，并强调战略自主。③王明进：《多重危机冲击下欧盟对外政策的调整》，《国际论坛》2018年第6 期，第30 页。这种大战略的风格变化，自然会映射到其价值链政策之中。同时，欧盟是GVC 中特殊的力量，其本身的经济一体化模式就构造了一个独特的地区生产网络。欧盟还在全球范围内推动双边贸易和投资协定谈判，通过这些网络化的制度性联系，欧盟加强了其在关键产业价值链的影响力。为了维系这种影响力，欧盟借助其一体化的市场优势对外输出规则，即利用市场性权力推动规范性权力。④Arlo Poletti and Daniela Sicurelli, The Political Economy of Normative Trade Power Europe,Palgrave Macmillan, 2018, pp.15-45.虽然欧盟的贸易政策决策权力在现有的欧盟制度框架内相对集中，但是欧盟在价值链治理中也有薄弱之处，欧盟委员会不仅需要面临欧盟机构之间的制衡难题，还要协调成员国政府之间冲突，回应跨国公司和各种利益集团的诉求。⑤Andreas Dür and Manfred Elsig, “Principals, Agents, and the European Union’s Foreign Economic Policies,” Journal of European Public Policy, Vol.18, No.3, 2011, pp.323-338.这种复杂的利益妥协过程决定了欧盟在价值链治理中政策选择具有混合性特点，这一点在面对新冠疫情和地缘政治冲击之时表现得就更为突出。

2020年新冠疫情在欧盟扩散之时一度引起混乱，防疫物资的短缺和抗击疫情政策的协调不足导致欧盟治理能力被质疑。2020年3月欧盟委员会发布了“欧盟新产业战略”，该战略主要强调欧盟产业已经高度融入GVC，单一市场使欧盟企业在GVC中更有竞争力，欧盟新的产业战略应该推动绿色和数字化转型，从而确保其全球竞争力。总体上看，该战略主要关注欧盟产业在价值链的等级性问题，对连接性问题关注不足。①European Commission, “A New Industrial Strategy for Europe,” March 10, 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/communication-eu-industrial-strategy-march-2020_en.pdf.2020年4月欧洲议会要求欧盟机构发挥有效的作用，结束疫情冲击带来的治理混乱，采取行动保障经济和社会的稳定。其中，欧洲议会特别强调成员应该支持欧盟委员会推动新的产业战略以增强供应链弹性，重新整合欧盟内部的供应链，并加强关键产品和零部件的本地化生产能力。②European Parliament, “EU Coordinated Action to Combat the COVID-19 Pandemic and Its Consequences,” April 17, 2020, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_EN.html.

为了应对新冠疫情带来的经济衰退和供应链危机，2020年5月欧盟委员会发布了针对疫情的经济修复战略。该战略认为，新冠疫情导致的供应链断裂已经冲击到欧盟的产业生态，提高关键供应链的自主性已经成为一个需要应对的挑战。为此，欧盟委员会基于“战略自主”提出了一个新的价值链治理方案，要求保障重要原料供应的多元化，并通过大规模投资促进关键零部件的本地化生产。同时，利用这些新的产业政策促进欧盟产业的绿色化和数字化转型，以增强欧盟在重要和新兴价值链中的影响力。③European Commission, “Europe’s Moment: Repair and Prepare for the Next Generation,” May 27,2020, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0456&from=EN.2020年6月，欧盟委员会进一步更新了贸易政策议程，从供应商多元化、关键资源战略储备和本地化生产三个具体路径提高供应链安全，并且准备提高贸易和投资协定谈判，扩大欧盟标准的影响力，以确保欧盟企业的全球竞争力。④European Commission, “A Renewed Trade Policy for a Stronger Europe,” June 16, 2020, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/june/tradoc_158779.pdf.

受到2021 上半年全球芯片短缺的冲击，欧盟将芯片的自主生产能力作为一个关键的政策目标。2021年9月，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）提出了“欧盟芯片法案”的计划，要求强化欧盟成员和伙伴在芯片价值链上的协作，激活欧盟的半导体产业生态，从而保障芯片供应链的安全。⑤European Commission, “European Chips Act: Communication, Regulation, Joint Undertaking and Recommendation,” February 8, 2022, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/european-chips-actcommunication-regulation-joint-undertaking-and-recommendation.2022年2月，欧盟委员会提出了“数字主权”政策议程，将“芯片法案”作为欧盟增强半导体供应链弹性和确保全球科技领导力的关键工具，为了实现这一目标，不仅要设立专门的投资基金对半导体产业进行大规模的资金扶持，还要加强成员之间的政策合作，以及成员和欧盟机构之间的协调，建设半导体产业供应链风险评估和应对的框架。①European Commission, “Digital Sovereignty: Commission Proposes Chips Act to Confront Semiconductor Shortages and Strengthen Europe’s Technological Leadership,” February 8, 2022, https://ec.europa.eu/commission /presscorner/detail/en/ip_22_729.

可见，多重安全冲击刺激欧盟的价值链安全治理从引导型快速转向塑造型路径，在多元化和本地化策略之外，欧盟特别注重网络化策略，并且利用GVC 治理政策实现一些战略目标，特别是欧盟进一步强化了与美国和日本的三边贸易政策对话机制，将国有企业和产业政策议题不断政治化。②European Commission, “EU-US Relations: Factsheet on Reforming the WTO,” June 15, 2021,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/june/tradoc_159643.pdf.总之，面对内部复杂利益权衡和外部多重安全冲击，欧盟的价值链治理形成多重目标并存的混合性风格。

（三）霸权焦虑与美国价值链安全治理政策的战略转向

美国的跨国企业在GVC 中长期占据优势，凭借资本、技术或品牌等资源影响着一些关键商品的生产，美国权力精英也把这种GVC 上的优势视作霸权实力的重要组成部分。③管传靖：《霸权异化与贸易政策的选择》，《世界经济与政治》2020年第2 期，第142—146 页。随着新兴经济体在一些重要价值链上分工地位的升级，美国更加关注GVC 的等级性议题，特朗普政府时期更是直接借助国家力量干预新兴大国企业的正常跨国经营活动。2021年拜登政府开始重视新冠疫情对供应链安全的影响，同时也延续了特朗普政府时期对GVC 等级性的重视，并且随着美国权力精英霸权焦虑的增强，其价值链安全治理政策逐渐走向激进。拜登政府在多元化和本地化的基础之上，加强网络化策略的力度，不仅延续了特朗普政府时期的美日欧三边贸易政策对话机制，还进一步利用七国集团（G7）、“四方安全对话”和“印太经济框架”等网络化策略实施供应链安全政策。并且，拜登政府进一步将供应链问题与霸权地位和经济安全结合，利用战略化策略进行政策动员和资源整合，推动刺激半导体产业的芯片法案，并组建半导体产业的供应链集团，从而形成了一种极具进攻性的政策风格。拜登政府这种价值链政策的战略转向，主要表现在其提出的新供应链政策和国会进行的有关供应链和新兴技术产业的立法活动。

拜登在2021年2月发布的关于评估美国供应链安全行政命令提出了两个关键的政策目标，其一是美国应该在面对自然冲击、地缘冲突与经济竞争等风险时确保供应链安全，其二是借助提高供应链弹性的机会重塑国内制造能力，以维护美国在技术领域的优势。为了实现这些目标，需要采取的主要策略包括供应链多元化，促进关键零部件的国内生产，以及与盟友展开供应链合作。①The White House, “Executive Order 14017 of February 24, 2021, America’s Supply Chains,” Federal Register, Vol.86, No.38, March 1, 2021, p.11853.拜登的这一供应链安全行政命令搭建了美国价值链安全治理的框架，即以多元化策略来应对供应链短期危机，以本地化策略来增强供应链弹性并重塑国内制造业，以排他性网络化策略组建供应链联盟。并且，以战略化策略动员国内资源和两党的支持，通过大规模的基础设施建设计划扶持国内制造业，通过半导体生产能力回流，关键资源的利用效率改进，以及新兴技术的产业政策等方式重新平衡政府和市场的关系。②The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.这种政府大规模的投资和干预，改变着美国经济与GVC 的关系，而且在美国政府投资和采购的刺激之下，一些关键零部件生产正在加速本地化。③The White House, “Fact Sheet: Securing a Made in America Supply Chain for Critical Minerals,”February 22, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/02/22/fact-sheetsecuring-a-made-in-america-supply-chain-for-critical-minerals.

随着拜登政府推动全面重构GVC，美国国会把价值链议题进一步战略化。2021年6月美国参议院通过了“2021年美国创新与竞争法案”，该法案综合了“无尽边疆法案”和“2021年战略竞争法案”等内容，以半导体、5G和数字技术等新兴和关键技术为重点，要求美国政府全方面加强对新技术产业的扶持以增强美国半导体产业供应链的弹性和竞争力。作为其重要组成部分的“无尽边疆法案”认为半导体供应链可以直接影响着美国的国家安全，政府的半导体产业支持计划不仅要激活国内产能，更要增强美国在半导体产业的全球技术优势。④The US Congress, “S.1260 - United States Innovation and Competition Act of 2021,” https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260.2022年2月美国众议院通过了“2022 美国竞争法案”，该法案更加关注美国在关键产业价值链上的技术优势，为芯片制造业拨款520 亿美元，为增强制造业和供应链弹性而拨款450 亿美元，要求加强关键零部件的本土生产能力，并加大对关键资源的储备。该法案以美国技术领先优势的衰退和大国战略竞争作为论证依据，体现出美国权力精英高度的霸权焦虑。基于这种霸权焦虑做设计的价值链安全治理方案，虽然关注连接性风险，但是更关注等级性问题，并且为了维护分工地位优势而不断把价值链安全治理与国家安全相联系，促成了美国价值链政策的进攻性风格。①The US Congress, “H.R.4521 - America Competes Act of 2022,” https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4521.

大变局时代的诸多挑战本就放大了全球价值链模式的脆弱性，欧盟和美国的价值链安全政策不仅刺激了关键产业价值链趋向重构，更直接冲击着新兴经济体特别是发展中国家的外部经济环境。随着大国竞争的冲击溢出到价值链领域，冷战后长期以市场导向为主的全球价值链模式被不确定的国际战略环境所扰动，其协作性被相对收益思维所冲击，其开放性则受到美国排他性供应链集团的侵蚀，经济全球化被割裂的风险在显现。面对这一大变局，新兴经济体需要转变参与全球价值链的政策思维，从市场性联系、生产性联系、制度性依托和嵌入性方式等角度制定价值链安全治理战略，积极开展供应链外交，实现从嵌入到塑造的转变，以增强维护经济安全能力。