李海旺 李丽华

一、跨行政区划司法制度改革的源起及现状

近些年来，在经济社会获得很大发展的同时，我国环境污染和生态破坏等问题日益凸显，生态环境保护形势严峻。环境问题往往具有地域范围广、跨行政区划等显著特征，加上环境污染防治面临着诸如地方主义干扰、需要全流域治理等特殊问题，我国长期实行的与行政区划一致的司法管辖制度面临着挑战。2013年，《民事诉讼法》正式确立了环境公益诉讼制度，并明确赋予检察机关原告资格。与行政区划一致的检察机关是否能适应环境公益诉讼制度和法律监督的特点，也面临着社会实践的检验。

2013年、2014年，党的十八届三中、四中全会先后通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“改革司法管理体制……探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》(以下简称《试点方案》)，提出在北京、上海两地进行跨行政区划改革试点。自此，我国与行政区划适当分离的司法制度改革大幕徐徐拉开。目前，我国环境公益诉讼领域的跨行政区划司法改革取得了阶段性成果，试点区域完成了一些组织建构，法院系统成立了环境资源审判庭、环境资源巡回法庭等，检察机关系统也有一定的创新，例如成立了北京市人民检察院第四分院、上海市人民检察院第三分院等。

二、构建跨行政区划检察机关的理论可行性

(一)我国司法管辖区域和行政区划适当分离的历史渊源

我国古代的国家机关设置就存在着司法管辖区域和行政区划适当分离的历史渊源。以唐、宋、元时期为例，唐朝在安史之乱前实行“道”制作为地方监察区的划分，每“道”负责若干不同行政区划的监察事项，如江南道就负责监察常、苏、湖、杭等数十州府的官员，相当于如今的浙、闽、赣、湘和苏、皖、川、黔等广大地域；宋朝实行“路”制，其性质与唐代的“道”制相似；元朝设立御史台作为其最高监察机构，同时设立两个行御史台作为御史台的派出机构，这两个行御史台各领全国一半行政区域，一个是监察东南诸省的江南诸道行御史台，一个是监察陕、甘、滇、蜀地区的陕西诸道行御史台。

(二)基于自然地理和生态环境的自然空间与人文空间的结合

我国是世界上自然生态系统和地理分布最具有多样性的国家之一，有着明显的地理三级阶梯和独特的气候格局，各类自然生态星罗棋布。在我国传统的跨行政区划机构设置中，通常是以地理概念作为划分基础。对于中央之下、省级区划之上的地理概念，基于相似的语言文化、风土人情等，我国一般分为西北、西南、东北、华北、华中、华南、华东这七大地理区域。与之相适应，生态环境部设立了除华中外的共六个环保区域督察局，包括华北、华东、华南、西北、西南、东北督察局。但这种划分方法并未充分综合考虑自然生态和地貌地物的相对统一性、地域自然环境的差异以及发源、流域、影响等概念和延伸地理区域。

以青藏高原地区为例，因其海拔和地理位置特殊，整个地区的地理、生态和人文都具有显著的一致性，将其作为独特完整的地理单元和统一的地理自然生态区域应是毋庸置疑。但如果直接按照传统七大地理区域的划分方法，青藏高原地区将会被人为分属为西南的云贵川藏、西北的甘青等区划，对自然生态的割裂显而易见，并不利于该区域生态环境的保护。因此，在确定跨行政区划检察机关的时候，不应直接照搬七大地理区域，而应围绕跨行政区划检察机关的设立初衷，基于生态环境的特点，着眼自然生态和地貌地物的相对统一性。有学者认为，自然区域划分应当结合地域之间自然环境的关联，特别是可以把水系的格局作为自然区划的重要因素来考虑，这种思路也可以为我们所借鉴。

三、跨行政区划检察机关的法律地位

(一)关于跨行政区划检察机关法律地位的争议

跨行政区划检察院的法律地位，是指跨行政区划检察院在整个检察机关组织体系中的位置，即与最高人民检察院和省市县(区)三级人民检察院的横向纵向关系。我国《宪法》自1982年以来就确定了最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察机关体系。《人民检察院组织法》第十条、第十二条均表述了类似的内容。因此，我国的检察机关组织体系目前只有最高人民检察院、地方检察院和专门检察院三种基本类型。这导致了跨行政区划检察院的法律地位一直存在比较激烈的争论，主要有如下三种代表性的观点：第一，认为跨行政区划检察院是独立类型的检察院。这种观点认为，跨行政区划检察院本来就是为了摆脱地方干扰而提出的，且其管辖的案件具有多样性，因而既不是地方检察院也不是专门检察院。第二，认为跨行政区划检察院应当定位为专门检察院。这种观点主要从法律修订的角度出发考虑，认为将跨行政区划检察院定位为专门检察院的修法成本最小。第三，认为跨行政区划检察院应当定位为派出检察院。因为，《人民检察院组织法》第十六条明确省级和设区的市级检察院可以设立派出检察院，目前已设立的北京市人民检察院第四分院、上海市人民检察院第三分院即基于这一制度基础。

(二)跨行政区划检察机关法律地位的明确

基于前文的分析，在现行立法框架下，跨行政区划检察机关作为新型、独立的检察院缺乏制度基础。同时，基于跨行政区划的检察院本身是为了摆脱司法地方化而设，且脱钩于行政区划，因而也不应该作为地方检察院。如此，只剩下专门检察院和派出检察院两种选择。从我国设立的军事检察院、铁路运输检察院、林区检察院等专门检察院来看，专门检察院管辖特定领域或特定主体案件，其司法管辖权的范围具有较大的局限性、专门性和专属管辖属性。基于环境公益诉讼视角下构建的跨行政区划检察组织体系，从构建成本的角度来说，并不意味着其只管辖环境资源类公益诉讼案件，而是以环境资源类案件为主体，包含多种公益诉讼案件类型，其管辖范围是综合性、多元性及具有一定弹性的。从这个意义上讲，跨行政区划检察院并非专门检察院。

鉴于此，把跨行政区划检察机关归类于派出检察院，是目前最符合宪法要求、最具实践价值的选择，既能确保检察组织体制和体系基本不变，符合司法区划和行政区划适当分离并未完全分离的改革要求，同时又极大地降低了《宪法》和《人民检察院组织法》的修法成本。可以考虑对《人民检察院组织法》第十六条的规定加以完善，将可以设立派出检察院的主体由原有的省级人民检察院和设区的市级人民检察院两类扩展至三类，即增加最高人民检察院，并将跨行政区划检察院属于派出检察院的地位予以明确即可。

四、跨行政区划检察机关的层级结构

(一)层级结构设想

跨行政区划检察机关组织体系如何设计，其层级结构是首先需要明确的问题。基于前文将跨行政区划检察院的法律定位归类于派出检察院的思路，考虑到派出院的层级分别为最高院、省级院和地市级院三类，现有的研究成果中将跨行政区划检察院分为跨省域、跨地市域和跨区县域三级。具体有三种结构类型：

第一，“一元”结构类型。即在跨区县域检察院、跨地市域检察院或跨省域检察院中选择一种设置。若只设置跨区县域检察院，考虑到区县层级较低，熟人社会的羁绊和地方主义干扰依然存在，难以达到设立跨行政区划检察院的初衷；若只设置跨地市域检察院，从北京人民检察院第四分院、上海人民检察院第三分院的试点改革情况来看，尽管办理各类公益诉讼案件的机制越来越成熟，但其无法处理跨省域案件的弊端十分明显；若只设置跨省域检察院，则所产生的所有上诉、抗诉案件将全部由最高人民检察院办理，这无疑增加了最高检的办案压力，也影响其宏观职能的发挥。

第二，“二元”结构类型。即在跨省域、跨地市域、跨区县域检察院中间选择两种组合设置，具体有三种排列组合方式：跨省域加上跨地市域检察院、跨省域加跨区县域检察院或者跨地市域加跨区县域检察院，这样的组合要么需要增加大量国家机构和公务员编制，与中央精简控编的精神不符，要么是无法解决跨省域的案件处理。

第三，“三元”结构类型。即建立跨省市县三层级的跨行政区划检察组织体系。也就是跨省域检察院分别管辖几个省级行政区，跨地市域检察院分别管辖省域内几个地市级行政区，跨区县域检察院分别管辖省域内几个县区级行政区，这样的层级结构看起来有上有下、比较完整，但同样存在前文论证中提及的机构编制精简、市域内省域内地方干扰难以避免等问题，而且存在在现有检察系统体制外再重新建立一个庞大的跨行政区划检察组织体系的疑虑。

(二)以铁路运输检察机关为依托

考虑到我国审判领域两审终审制的审级制度，三个层级的跨行政区划检察机关组织体系应是必要，这样便于环境资源等公益诉讼案件从一审到二审，全程都在跨行政区划检察体系中流转、办理，同时也可以做到跨行政区划检察院管辖全覆盖、案件不能回流地方。鉴于跨区县域检察院层级较低，无法完成制度的设计初衷，可以考虑设置全国性的跨行政区划检察院，形成全国性的跨行政区划检察院、跨省域检察院和跨地市域检察院三层级体系。

从人员、编制、机构等改革成本考虑出发，立足现有条件，改造现存的专业检察院最为合理。铁路运输检察院具有先天的跨行政区划优势，每个铁检分院和铁检基层院的管辖范围都涉及多省或者多个地市。因此，可以依托现有的铁路运输检察机关体系，将其改造为跨行政区划检察院，具有很强的操作性和可行性。可以考虑将铁路运输检察分院改为跨省域检察院，铁路运输基层院改为跨地市域检察院，全国性的跨行政区划检察院再另行设立。除了铁路运输检察院，现在各省市还有部分监所、农场、林区等检察院，在铁路运输检察院不够的情况下，也可以考虑对其进行改造。

五、跨行政区划检察机关与其他相关机关的制度衔接

(一)与现行检察机关管理体制的衔接

根据《宪法》《人民检察院组织法》，最高人民检察院领导地方检察院和专门检察院，上级检察院对下级检察院是领导与被领导的关系。全国性的跨行政区划检察院应当是跨行政区划检察机关的最高管理机关，领导跨省域、跨地市域检察院，跨省域检察院领导跨地市域检察院。同时，由于上述三级院都是作为派出机构，则全国性的跨行政区划检察院和跨省域检察院是最高人民检察院的派出院，直接接受最高人民检察院管理和领导。跨地市域检察院由省级人民检察院派出，实行双重领导体制，接受省级人民检察院和所在省的跨省域检察院领导。

(二)与其他相关机关的协调衔接

我国的检察机关直接由人大产生，同属“一府两院一委”中的国家机关，因而在构建三层级的跨行政区划检察机关组织体系时，必然要考虑检察机关与其他司法机关、行政机关的关系问题，特别是在办理环境公益诉讼时的工作衔接问题。

一是与公安机关的协调衔接。公安机关绝大多数都是按行政区划设置，传统的对接方式是同级对接、同级移送。跨行政区划环境公益诉讼案件可能会涉及少则数家、多则数十个跨区划的县、市公安机关，办案中涉及相当多的实际问题。新建立的跨行政区划检察机关缺乏可以对应的公安机关，可以考虑增加铁路公安局管辖的案件范围，将跨行政区划刑事案件纳入其中，从而探索与跨行政区划检察机关的衔接关系。

二是与跨行政区划法院的协调衔接。这里主要是涉及与最高人民法院巡回法庭的关系，跨行政区划检察机关可以统筹考虑与若干个最高人民法院巡回法庭建立诉讼关系，同时依法履行对最高人民法院巡回法庭的审批监督职能。

三是与人大的协调衔接。由于三层级跨行政区划检察机关由最高人民检察院、省级人民检察院分别派出，所以相关工作一般应由最高人民检察院、省级人民检察院向所在的人大及其常委会报告。检察长、副检察长、检委会专职委员、检委会委员、检察官的法律职务由最高人民检察院(或省级人民检察院)提请全国(或省级)人大常委会任免。

六、结语

综合本文的分析和研究，跨行政区划检察机关应当归类为派出检察院，其组织体系在构建时可以依托现有的铁路运输检察院进行改造。参照2015年环境保护部、中国科学院根据全国生态环境十年变化(2000—2010年)调查与评估为基础发布的《全国生态功能区划(修编版)》来考虑自然地理系统。在具体的数量设置和分布方面，可以参考著名地理学家赵松乔提出的方案，以我国主要河流流域为单位作为自然区划的划分参考重要因素，由最高人民检察院设置7个跨行政区划检察院，分别为青藏、西北、东北、华北辽南、长江中下游、西南、华南。全国范围内设置60个左右的省域内跨地市域检察院，确保每个省级行政区有1～3家跨行政区划检察院，管辖范围为省域内若干个地市级行政区域，分别由所在省级人民检察院派出。最终构建由全国性的跨行政区划检察院、跨省域检察院、跨地市域检察院组成的三层级跨行政区划检察机关组织体系。

①《人民检察院组织法》第十六条：省级人民检察院和设区的市级人民检察院根据检察工作需要，经最高人民检察院和省级有关部门同意，并提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在辖区内特定区域设立人民检察院，作为派出机构。

②《宪法》第一百三十七条：最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

③《全国生态功能区划(修编版)》：新修编的《全国生态功能区划》包括3大类、9个类型和242个生态功能区。确定63个重要生态功能区，覆盖我国陆地国土面积的49.4%。