范丽邦 李椰 周心宇

一、研究背景及意义

党的十八大以来，党中央提出坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，加大保障房建设投入力度，城乡居民住房条件明显改善。进入新发展阶段，住房发展的矛盾已从总量短缺转为结构性供给不足，从粗放满足面积的数量要求转向对高质量好环境的要求，现有条块式、碎片化的住房服务，已不能满足人民群众对住房高质量服务的需求。目前在住房服务体系的划分上，特别是基于全周期的角度探索住房服务的研究有待完善。

本文站在住房领域行政管理和服务的角度，通过选取我国湖北省为研究样本，系统梳理和界定湖北省住房全生命周期所包含的阶段和关键环节，为进一步探索构建系统完备、科学规范、运行高效的住房全生命周期服务体系打下坚实的基础。

二、住房全生命周期服务体系研究

1.住房全生命周期服务定义

本论文研究的住房，包含提供居住的空间场所、与空间场所邻近的实质环境，以及建筑物内、外部分。

住房服务指政府有关部门围绕住房本身及住房相关政策制度、行业规划、配套设施等，根据相关部门的工作职责并结合民意需求，在政府工作目的、内容、程序和方法上，给住房使用者、住房建设者及行业发展提供指导、帮助与管理。同时，利用法律法规及政策，对相关社会公众，以及社会组织的行业行为进行规范约束。

本论文所指的住房全生命周期是围绕住房这一标的物，通过建材制造运输和住房规划设计两个主要环节孕育住房的产生，并通过住房建造的实际建设活动将规划设计理念转化为住房实体；随后通过住房运行维护等措施，保护、加强或提升住房实体质量、安全及使用功能；最后随着城市建设需要或住房使用寿命的要求，通过住房灭失活动结束住房实体生命，将可回收利用的建材投入新的住房生产中。

住房服务提供者即住房相关主管部门和监管部门，一般指主管住房领域的政府部门或政府行政主管部门。

住房服务对象包含住房建设单位、住房使用者和拥有者，以及其他市场主体。

本论文所研究的住房全生命周期服务，指在住房全生命周期中，以住房相关主管部门、监管部门为主的服务提供者，向以住房建设单位、住房使用者和其他市场主体为主的住房服务对象，履行的各项行政权责、公共服务和管理职能。

2.阶段划分方法

（1）归纳总结法。以2020年10月湖北省住房和城乡建设厅出版的《住房城乡建设系统依法行政工作手册（上中下册）》为研究基础，通过梳理法律、法规、规章和规范性文件，抓取政策核心内容及关键词，提炼出住房涉及的规划、设计、工程审批、建设管理、信息化管理等服务事项，作为全生命周期服务体系构建的政策基础。

（2）参考借鉴法。参考湖北省工程建设项目审批制度，将其与住房相关的审批事项、审批流程纳入住房全生命周期体系，作为住房服务的重要组成部分。

3.阶段划分原则

（1）全面性原则。在住房全生命周期服务的阶段划分中，不仅考虑住房建设单位这单一主体，还要将住房相关主管部门、监管部门、住房建设单位、住房相关配套服务机构纳入考虑范围。

（2）节点原则。指在住房全生命周期服务的阶段划分过程中考虑所产出的“阶段交付物”。每个阶段具有关键节点工作成果，以标志该阶段工作完成，使得各阶段间形成有机承接，具有明确起点和终点。

（3）连贯性原则。指每个阶段中的服务内容并非为割裂的个体，各服务内容具有内在的相互关联性，例如前提条件、互为技术手段、相互并存等。

（4）一致性原则。指住房服务事项中存在涉及全生命周期各个阶段或某几个阶段的事项。同时，由于政府服务能力及监管水平的提升，部分服务内容或在原阶段基础上向前向后延伸。

4.各阶段服务内容

按照住房全生命周期的阶段划分，住房全生命周期服务将具体分为住房筹建阶段、住房建设阶段、住房使用阶段和住房灭失阶段，各阶段的服务内容将围绕其具体关键事项展开。

图1 住房全生命周期四阶段涉及的关键事项

（1）住房筹建阶段服务

住房筹建阶段服务指住房实体产生之前的各项活动，以住房需求评估及规划设计为起点，工程建设许可的核发为终点，具体包括住房所涉及的需求评估及规划、信息化平台建设、住房信息可视化管理、企业资信管理、企业招投标行为管理、从业人员资质管理、特种作业及特殊工种人员管理、新材料及新技术推广应用（规划设计）、立项用地规划许可，以及工程建设许可等11大服务内容。其中，除住房需求评估及规划、立项用地规划许可、工程建设许可外，余下8项服务内容均贯穿整个住房全生命周期。其中，新材料及新技术推广应用同时存在于住房筹建阶段和住房建设阶段。

图2 住房筹建阶段服务涉及的关键事项

对于较为复杂的事项，根据相关服务内容进行子项拆分，例如立项用地规划许可包含了10项子服务内容，分别为：项目规划设计、招拍挂取得建设用地、项目建设区域评估、项目建议书审批、选址意见书核发及建设项目用地预审、可行性研究报告审批、建设用地规划许可证核发、节能审查、国有建设用地使用权证划拨、建设项目环境影响评价审查。

（2）住房建设阶段服务

住房建设阶段服务指住房实体产生所涉及的具体工程建设活动，包括施工许可证核发、施工过程监管、住房相关配套建设管理、新材料及新技术推广运用（建筑施工）、白蚁防治（住房建设）、项目综合验收、建设工程竣工验收备案7大服务内容。住房建设阶段服务以建筑工程施工许可证核发为起点，建设工程竣工验收备案为终点。在此阶段，存在两项跨阶段的服务事项，分别为新材料与新技术推广应用外，以及白蚁防治。

图3 住房建设阶段服务涉及的关键事项

住房建设阶段其大部分服务内容是较为复杂的事项。其中，首个服务事项——施工许可阶段包含了7项子服务内容，分别为：消防设计审查、工程质量监督手续核发、雷防护装置设计审核、施工图设计文件审查、涉及城市绿地、树木审查、施工招标文件澄清或修改备案、建筑工程施工许可证核发。施工过程监管包含了住房建设阶段的建筑工程质量管理、施工安全生产管理，以及安全事故调查3项子服务内容。

除此之外，住房相关配套建设管理这一服务内容又包含了住房供排水建设管理、住房燃气建设管理、建筑物照明管理，以及市政交通园林绿化配套管理等4项子服务内容。项目综合验收具体包括项目规划条件核实、建设用地检查核验、建筑工程消防验收或备案、人防工程竣工验收备案、配套绿化工程竣工核实验收及园林绿化工程竣工验收备案、建设工程城建档案验收等6项子服务内容。

住房建设阶段服务内容的终点——建设工程竣工验收备案，具体包含了城镇排水与污水处理设施竣工验收备案、燃气设施建设工程竣工验收备案、建设工程竣工验收备案等3项子服务内容。

（3）住房使用阶段服务

住房使用阶段服务指住房实体产生后，围绕住房实体或住房使用者进行的产权登记、产权交易、房屋租赁、装饰装修、使用维护维修、物业管理、公积金使用等事项，以“一证两书”管理为起点，危房鉴定为终点。具体包含“一证两书”管理、不动产登记、住房交易、房屋租赁、物业管理、房屋安全管理、住房本体及设备设施维护维修、住房使用阶段的白蚁防治工作、住宅室内装饰装修、既有住宅改造，以及危房鉴定等11大服务内容。其中，白蚁防治为跨阶段服务，同时存在于住房建设阶段与住房实用阶段。

图4 住房使用阶段服务涉及的关键事项

（4）住房灭失阶段服务

住房灭失阶段服务指住房实体受到城镇建设规划影响、房屋使用年限到期或经鉴定住房将会危及使用者及第三者的安全，按照有关规定将住房实体执行征收拆迁活动，以征收拆迁与拆除为起点，住房实体消失为终点。住房灭失阶段服务具体包含危房拆除重建或改造、国有土地上房屋征收与补偿。

图5 住房灭失阶段服务涉及的关键事项

三、湖北省住房全生命周期服务下一步发展思考

（1）建立大数据平台，尽快解决数据不互通问题。目前，湖北省在积极探索住房全生命周期服务同时可同步完善全省住房大数据监测平台，通过以住房为单元，构建涉及住房规划、建设、销售、租赁、物业服务等综合性数字化信息平台，持续推进信息化建设，提升住房建设运营管理数字化水平。

（2）加强对住房全生命周期的质量管理。质量乃房屋生命之根基，建立以质量为核心的全生命周期管理，是探索住房体检和住宅安全动态管理乃至提升居住品质不可或缺的重要环节。

（3）研究推动住房全生命周期服务信息管理体系构建。整合集成全省住房和城乡建设行业信息资源，构建“数字住建”，实现信息共享、业务协同，通过搭建住房全生命周期管理信息系统，使得新一代信息技术与住房深度融合，住房行业基本实现数字化，智能化技术得到广泛应用，住建行业现代化治理能力进一步提升。