一直以来各地频发的食品安全事件使食品安全成为全民关注的热点和焦点，也引起各级政府和社会各界的高度关注。例如，2008年，含三聚氰胺的三鹿奶粉使29.4万婴幼儿受到伤害，2011年双汇集团被爆出违法添加瘦肉精，2021年“3·15”晚会披露“养羊大县”河北省青县养羊饲料含瘦肉精。而在国外，2009年1月美国“花生酱沙门氏菌污染事件”致9人死亡，2022年2月雅培一家奶粉生产工厂因“细菌门”事件停产[1]。食品安全是食品消费的最底线，食品安全以其与公众人身健康的关联性，已成为公共安全的重要组成部分，因此我国设置食品安全的行政许可制度，审批对象涵盖食品生产和食品经营（按主体业态分为食品销售经营、餐饮服务经营、单位食堂），食品安全审批主体对食品生产经营者的申请按照相关的法律规定进行审查和批准，形成备案并达到安全条件的方可进行食品经营活动。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条确定了预防为主的基本监管原则[2]。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第三款规定了关系公共安全、人身健康、生命财产安全的产品可设定行政许可。此外，《食品经营许可管理办法》第二条规定从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可，该法规的实施进一步规范和完善了食品经营许可的内容。这些法律法规对有关部门深入做好食品经营许可档案管理工作提出了要求[3]。

我国食品生产经营许可制度属于社会性规制许可，具有管控范围广、许可标准系统化、监督管理与技术服务并行以及需要日常监管等特点。食品安全工作中，食品经营许可工作最大程度规避了食品安全风险，也为后续监管贡献基础数据。但与此同时，食品销售和餐饮服务经营者数量庞大，主体构成复杂，高质量行政审批工作的难度连年增加。基于此，本文结合2018—2021年泰安市泰山区食品经营许可数据，分析了食品经营许可工作的现状和难点，提出建设性应对策略，为推动食品经营许可工作的高质量发展提供思路。

1 基本情况

1.1 研究区介绍

泰山是世界文化自然双遗产、5A级景区。泰山风景区所在的泰山区隶属于山东省泰安市，是泰安市委、市政府驻地，总面积336 km2，截至2021年末，泰山区常住人口数80.49万人。2021年泰安市国民经济和社会发展统计公报显示，2021年泰山区，同比增长8.0%，泰山区服务业营收78.07亿，相比2020年增长13.9%。泰山区食品安全水平不仅代表了城市管理水平和景区形象，更是以人为本的表态和底线。

1.2 泰山区2018—2021年餐饮单位申请经营许可办结情况

食品经营许可管理的经营者包括互联网线上营业，从事食品、餐饮销售或外卖的店铺，如外卖平台；线下综合零售店，包括大型商场、超市、专卖店、无人售货机等；专门进行食品批发、成品售卖供应的经营者；现制现售的手工食品经营者。对2018—2021年山东省食品药品监督管理局行政审批系统内泰山区辖区内许可数据资料进行分析。由表1可知，2018—2021年，办理食品许可单位大型餐馆及以上、中型餐馆、小型餐馆分别为72家、705家、4 655家，快餐店327家、小吃店1 479家、小饭店163家、饮品店402家、鲜奶吧33家、中央厨房4家及集体配送单位9家。小型饭店及小吃店数量占比较高，是食品安全问题高发区域，究其原因，除小型餐饮门槛较低外，70%以上的餐饮单位都有以外卖行业为代表的网上订餐服务，这类新业态领域监管尚未完全覆盖，原材料以次充好、油盐超标、发现异物等情况时有发生[4-5]。2020年、2021年中央厨房及集体配送单位数量都有提高，体现了疫情影响下需求市场的变化，形式上转向集中化、封闭化。

表1 泰山区自2018—2021年餐饮单位申请经营许可办结情况一览表

1.3 泰山区2018—2021年主体业态申办许可情况

由表2可知，2018—2021年，新办理食品经营许可证17 764家，其中食品销售环节9 724家，餐饮服务环节7 685家，单位食堂355家。连锁单位许可只占少部分，非连锁单位数量较大。2021年，食品经营许可证共办理5 169家，其中食品销售商2 707家，餐饮经营商2 389家，单位食堂73家，与2020年相比增加27.79%。自2021年7月以来，仅销售预包装食品实行备案制，备案768家，小餐饮小作坊办理246家。2018年与2019年许可数量基本相当，2018年销售环节许可较多，因该年创建国家卫生城市，餐饮环节办理食品经营许可证比小餐饮登记证少，而2019年餐饮服务环节较多，网上订餐服务也出现上升趋势；2020年受新冠疫情影响，稍微下降，差距不大。由此可知，食品销售经营者中，非连锁商户类占比极高，由于这类商户独立性更强，与小型商户高度重合，与连锁模式运营的商户相比，缺少加盟条件和品牌要求限制，门槛更低，所以存在更大的食品安全风险。

表2 泰山区2018—2021年主体业态申请许可办结情况一览表

2021年虽然受新冠肺炎疫情影响，但是网络经营的增加使整体市场经济呈现出活跃态势。2021年办理食品经营许可证数上升较多，说明市场经济非常活跃，尤其餐饮业更为突出，并没有受到新冠疫情的影响，特别是国务院确定“六稳”“六保”工作后，山东省政府出台《关于抓好保居民就业、保基本民生、保市场主体工作的十条措施》等优惠政策，自主择业人员获得更多选择。

山东把食品摊贩定义为无固定门店、进行食品销售或现场制售的经营者[4]。和大型饭店、中央厨房、集体配送单位相比，这些小店的卫生、规模、人员素质存在差别，普遍存在“层次低、数量多、规模小、布局乱、管理差”的问题，所以山东一直对小餐饮进行登记备案管理（全国范围内共8省区进行登记管理：河北省、浙江省、江西省、山东省、广西壮族自治区、海南省、贵州省、甘肃省）[6]。

根据表3对小餐饮、小作坊和摊点（简称为“三小”）的登记备案数据，办理小餐饮和小作坊数量较大。2018年，《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》第二年实施，又逢泰安市泰山区全民创建国家卫生城，小餐饮办理许可登记比食品经营许可证流程简单，持证率提高迅速；2019年数据回落至正常状态；2020年由于过去的小餐饮要进行外卖销售需提供食品经营许可证，导致“三小”备案数量大幅减少，摊点备案比较集中在夜市或固定农贸市场；2021年备案数较多，市场经济随疫情变化呈现出复苏状态。

表3 泰山区2018—2021年办理“三小”登记备案数量表

2 讨论

2.1 存在问题

2.1.1 部分从业人员教育水平低，法律意识差

部分食品生产经营从业者受教育水平不高，其素质和职业操守存在提高空间。例如，构成小规模食品从业者主体的在岗职工、失业人员、农村剩余劳动力，对相关法律及商品知识了解有限，对食品安全的重要性缺乏足够的认识，食品安全法制观念不强，卫生安全意识淡薄，导致食品生产等各环节存在诸多隐患。比如，有的商户在线上或线下超出经营许可范围进行销售[7]；有的商户在监管人员要求整改后依旧我行我素。有调查者指出，其研究区校园周围大量使用无标签食用油，96%商贩表示不在乎食用油质量，愿意买廉价油[8]。

2.1.2 小规模经营的局限性

在食品加工企业、销售门店或提供餐饮的单位中，尚存在“数量多、规模小、布局散、层次低、管理乱”的问题。数量上，食品领域成规模的生产商和企业较少，“家庭店”“苍蝇馆子”“夫妇摊子”等小规模生产售卖形式较多，这类“三小”作坊的产品价格低廉、风味特殊，长期活跃在政府设定的市场边缘。常见问题有：环境工艺方面，设施设备简陋落后或老化、工艺和技术水平欠缺落后，食品处理无功能分区，交叉污染；从业人员方面，管理能力薄弱、质量意识淡薄、主体责任意识和社会责任意识欠缺，食品中非法添加和制假售假等，有的店家新员工健康证存在错漏或违规。诸多原因使得产品质量难以控制，安全隐患多。

2.1.3 监管力量和监管资源严重不足

（1）相关部门人手不足。据泰山区2014年数据统计，抛开无证的小摊点，餐饮服务单位2 400余家，其中1 836家持证，600多家无证，餐饮服务从业人员12 000余人[9]。而监管部门规模较小且存在一定人员年龄结构老化问题。如果因为资源不足导致审批权限设置不当则会对正常市场流动起反作用。

（2）监管各部门缺乏无缝对接机制。监管链条衔接地带不够紧密，在农、畜产品领域较为明显。食品安全监管作为复杂的社会系统性管理工作，动用部门多、涉及对象多，管理地域广且点多线长，目前泰山区全区负责食品安全监管工作的部门（单位）共有28家，其中区直部门21家，镇政府（街道办事处）7家。

（3）审批系统存在问题延缓了食品经营许可工作进度。山东省政务网与食品经营许可平台建设有待进一步提升。同时，受数字化程度相对较低等客观条件限制，前期建档工作不完善，进度不统一，缺乏对档案资源的有效利用。应尽可能使庞大的监督档案资料为有关部门工作提供参考与借鉴。

2.2 改进措施

2.2.1 提升办事效率，无缝隙一链办

（1）同时抓好源头治理和过程管控，实现无缝隙治理。围绕“审批从简、服务从优”的工作理念，推广便民措施：流程再造，简化材料；让材料多跑腿，群众少跑腿，推行全程电子化服务；延时、代办服务常态化等。要提高办事效率还应精简行政，减轻行政负担，提升公民体验，激活市场活力[10]。

（2）在加强部门协作的同时注重社会共治，实现全方位治理。不断健全部门协作机制，基本实现监管、查案、检测、追溯等信息互联互通。严格落实好“一次办好”“首问负责”“一窗通办”等工作措施，进一步压缩办理时限，提升服务水平，急群众所急，想群众所想，增强让群众办证经营的信心，全面推行“一件事一链办”“一业一证”改革。

2.2.2 充分利用信息技术，实现做到线上线下并行办理解决好群众“准入准营”的问题，继续从企业群众自身需求出发，深化流程再造，优化服务举措，助力全区营商环境再优化。2020年8月，国家市场监管总局发布《食品经营许可管理办法（征求意见稿）》。其中第六条（信息化建设）中要求全国县以上市场部门要积极进行食品经营许可信息化建设，在未来一步一步实施许可申请、受理、审查、发证、查询等全流程网上办理，推进许可证书电子化。此外，关于食品经营许可相关数据也要提供便于社会查询的渠道。说明食品经营许可的信息化建设是发展趋势，网上办理涵盖了申请、受理、审查及发证的全流程[11]。山东烟台、安徽六安等市已实现全程网办[12-13]，山西省在2021年将此纳入发展目标[14]。利用网络提高效率，优化归档技术，通过网络完成相关文件资料的提交，获得可从审批系统中获取的食品经营许可电子档案，完成电子化归档，为数据利用打下基础。数字化办公还有利于做好相应的用户分类工作，向内或向外定向提供食品经营许可档案信息。此外，深圳市市监局许可审查中心利用“互联网+”技术，提出“食品经营许可远程视频核查”的新思路，实现了服务和许可相结合的核查机制创新，让数据多跑路[15]。群众得以足不出户办证；审查员得以节省出行时间成本和交通成本，降低工作强度，提高审查效率；企业得以压缩取证时长，节约成本。

2.2.3 加强审批人员和商户的培训教育，做好许可信息宣传

（1）行政审批服务部门方面。在提升人员素质方面不断健全与完善制度及机制，以发展的眼光积极创新管理方法，使得行政审批服务部门认真执行和贯彻好政府有关企业优惠政策的文件，理顺行政审批工作流程，潜心研究工作细节，提高审批的规范化、程序化、便捷化程度，使群众满意。特别要加强关键环节管理方面培训，如经营者提交的申请材料受理、相关文书制作的现场监督以及日常审批审核等工作，确保档案管理工作的高效开展。

（2）商户方面。通过宣传，更深入地强化食品类商户的卫生安全意识和社会责任意识，提升法制观念，通过定期组织商户进行学习、定期发放一些宣传资料、建立食品经营示范基地等形式，让商户形成良好的安全服务理念及意识，严格按章办事，自觉地将食品安全放在经营活动的首要位置，担起食品安全的重任，让食品经营许可更加规范。法律执行主体（各级政府部门）定期组织宣传，引导从业者对相关法规的理解，进一步提升从业者法律素质。

2.2.4 加强监督力度，落实常态化管理

食品安全管理水平的根本性提高还需要持续强化食用农产品、食品生产经营和餐饮监管，做到产管并重、标本兼治。通过市场监管部门的不定时抽查、定性定量评价、现场监管、消费者反馈调查等多种措施，以多元化的监督方式落实对食品安全和餐饮主体的常态化评价与监督，进一步加强对食品经营许可工作的管理。

此外，在监管力量不足的情况下，充分发挥社会和市场作用，拓展监管网络。2021年，国家市场监管总局提出“智慧市场监管”（简称“智慧监管”）的新要求，促进建立“大平台支撑、大数据慧治、大系统融合、大服务惠民、大监管共治”的新型“智慧监管”发展方式[16]。由此形成多层次监管合力，“政府-市场-社会-公民”协调配合，做好“和”字文章[17-18]。

2.2.5 加强食品安全宣传，深化公众对食品安全认识

向公众做好宣传，提高对食品安全的认知能力。加大科普宣教力度，提高公众科学消费意识和识假辨假、防范风险能力。

充分利用新闻媒体、通过广播、电视、报纸、网站、抖音和微信公众号等加强对食品安全法律法规、规章制度等的宣传，扩大惠民政策的普及力度，努力营造浓厚氛围；让群众提高食品安全的知晓率，自觉选择符合食品安全的店铺消费等。

3 结语

“吃得好”是当前人民日益增长的美好生活需要。食品安全，重于泰山、任重道远。“小而美”的小型餐饮经济是中国经济生机和活力的重要组成部分。店铺虽小，却关系民生，化压力为特色、激活小店活力、立足自身职能、提升服务质量和保障小店商铺等便民服务业有序运营是食品监管部门的职责。未来，应不断提升食品经营许可工作便利化、智能化水平，营造更优的营商环境，让各商户办证省心，人们吃得安心。