★ 王战扬

北宋缘边安抚使分为两种：一是安抚使兼经略使，即经略安抚使或安抚经略使；二是直接被称为安抚使或缘边安抚使。“唐太宗贞观中，边州别置经略使，此盖使名之起也”，可见经略使在设置之初即有经略边防的属性。宋承前代之制，在边防地区设置经略使，但也并非常设之制，“旧不常置，皆因事命使。”安抚使的最早设置也可以追溯到唐代，如“唐贞观初，遣大使巡天下诸州水旱，则有安抚之名”。①［宋］高承：《事物纪原》卷6《经略》，北京：中华书局，1985 年，第218 页。北宋在统一战争后期即有安抚使的设置，皆是临时性差遣，其职责并未有军事性质。随着北宋边患的加深，宋廷在缘边逐渐设置了安抚使（本文统称之为缘边安抚使）。北宋缘边安抚使军事决策权在边防表现出两个重要的特征：一是从武将向文臣转移的趋势；二是朝廷对缘边安抚使实行了监督制约机制，对其军事决策权产生了重要影响。河北路、河东路、陕西路缘边安抚使在最初正式设置时，皆由长期经略边防的武将担任，其后陕西路缘边安抚使人选率先表现出由武将向文臣的转移。虽不是绝对现象，但随着时间的发展，逐渐成为北宋边防统兵体制改革的重要方向。目前学界对缘边安抚使的研究已有诸多成果，①代表性的相关成果有：李昌宪：《宋代安抚使考》，济南：齐鲁书社，1997 年；李立：《北宋河北缘边安抚使研究》，《宋史研究论文集——国际宋史研讨会暨中国宋史研究会第九届年会编刊》，2000 年；陈峰：《论北宋后期文臣与宦官共同统军体制的流弊》，《国学研究》2006 年第17 卷；杨倩描：《北宋末期鄜延路经略安抚使考》，《宋史研究论丛》2010 年第11 辑；仝建平：《宋代河东路经略安抚使研究中的几个问题》，《山西师大学报（社会科学版）》2009 年第6 期；贾启红：《北宋经略安抚使研究》，河北大学硕士学位论文，2008 年；吴挺志：《北宋中后期的文臣统兵：以陕西五路经略安抚使为例（1038—1100）》，台湾大学文学院历史学系硕士学位论文，2011 年；宋彦升：《以儒为帅：北宋统兵文臣传统的建立（1004—1085)》，台湾大学文学院历史学系硕士学位论文，2014 年。但对其边防军事决策问题的关注尚显不足，本文以此为视角展开探讨。

一、仁宗朝缘边安抚使军事决策机制的构建及其制约因素

宋廷建置缘边安抚使制度应对边防危机，推行朝廷边防政策，赋予其应有的权力，同时又尊崇“祖宗之法”，对其权力加以制约。在缘边安抚使制度运行的过程中，除了制度本身的约束机制对其军事决策权力产生影响以外，其他非制度性因素如同僚不和等，都对其边防军事决策机制有一定影响，成为重要的制约力量。

（一）仁宗朝缘边安抚使军事决策机制的构建。仁宗朝是北宋缘边安抚使大范围建置的时期。康定元年（1040）二月庚寅，“诏唃厮啰速领军马，乘元昊空国入寇，径往拔去根本，若成功，当授银、夏节度，仍密以起兵日报缘边经略安抚司，出师为援，别赐袭衣金带，绢二万匹”②［宋］李焘：《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷126，康定元年二月庚寅，北京：中华书局，2004 年，第2973 页。。宋廷采取联蕃制夏策略，在具体的实践过程中，唃厮啰需将援军起兵之日告知缘边经略安抚司，缘边安抚司得知起兵军情之后，做出军事决策和相应部署，是边防军事决策的最高权力机构。陕西缘边安抚司边防最高军事决策权一方面接受皇权的监察，另一方面又主导着陕西缘边的军政权力，随军转运使等与军需相关官员皆需配合并听令：“陕西转运使、兵部员外郎、直史馆明镐为工部郎中、陕西随军转运使，仍听与（陕西经略安抚使）夏守赟、（都钤辖）王守忠同议边事。”③《长编》卷126，康定元年二月庚寅，第2973 页。可见，缘边安抚使的权力虽已不如五代宋初节度使之大，但在战争时期的具体运作中，转运使等地方财政机构都需服从和配合其军事决策的需要。康定元年（1040）二月丁未，“诏陕西安抚使韩琦与转运司量民力蠲所科刍粮，调民修筑城池，悉具数以闻，当加优恤。官吏因军兴受赇者，听人告比。令诸州军点集丁壮，止欲防护城池，亦不刺手面，除教习外，无得他役”④《长编》卷126，康定元年二月丁未，第2978 页。。战前对军需的筹备、城池的修造、敌情的分析等都对战时军事决策有重要意义，其构成了战时缘边安抚使做出军事决策的基础。建立在深入了解自身军事力量基础上的军事决策，方能做出合理的应敌规划与部署。只不过北宋建立在分权制衡基础上的军事决策机制，在具体的运行中会更容易出现效率低下的问题，这也就难免对缘边安抚司军事决策的执行造成不良的影响。

仁宗朝也是缘边安抚使军事决策机制与权力构建的重要时期，朝廷对其帅府的决策组织及成员皆做出了一定的部署及规定。康定元年（1040）十二月壬寅，韩琦上奏：“陕西经略安抚司与部署司，凡有行事，大率相通，止是经略司有判官二员，乞令经略判官兼参详都部署司事。”⑤《长编》卷129，康定元年十二月壬寅，第3060 ～3061 页。一般来讲，北宋中期以后由缘边经略安抚使兼任都部署（都部署，英宗朝因避讳改称都总管），⑥［宋］高承：《事物纪原》卷6《总管》：“宋朝初有兵马都部署，治平初，避英宗嫌名改为总管。”第219 页。此时朝廷令二员经略判官参与到军事决策组织，协助处理军务，具有军事参谋的作用。庆历二年（1042）正月庚戌，“诏近分陕西缘边为四路，各置经略安抚、招讨等使，自今路分部署、钤辖以上，许与都部署司同议军事，路分都监以下，并听都部署等节制，违者以军法论”①《长编》卷135，庆历二年正月庚戌，第3213 页。，明确了参与军事决策的帅府组织，钤辖以上方有资格参与到军事决策小组，都监被排除在军事决策组织之外。其后又对缘边安抚使的机宜部门人事权加以限制。皇祐四年（1052）五月壬子，“诏诸路掌机宜官自今代还，止与近地差遣，当入近地者与优便。初，陕西宿兵，边臣领安抚使，以其子弟或亲旧掌机宜及府罢，率陈请升陟，故裁约之”②《长编》卷172，皇祐四年五月壬子，第4144 页。。嘉祐三年（1058）七月己丑，“罢诸路经略安抚使奏举亲戚管勾书写机宜文字”③《长编》卷187，嘉祐三年七月己丑，第4517 页。。机宜司是重要的情报管理机构，朝廷禁止经略安抚使举荐亲属任职机宜司，保障了朝廷对边防军事情报的管理和控制，在一定程度上也限制了边防经略安抚使的军事决策权。庆历二年（1042）四月己卯，“京东安抚使陈执中请河北缘边安抚司，凡得契丹事宜，并移报本司，从之”④《长编》卷135，庆历二年四月己卯，第3234 页。。是年六月辛巳，“诏雄州、代州安抚司，每得契丹事宜并报麟府军马司”⑤《长编》卷137，庆历二年六月辛巳，第3277 页。。这即是庆历年间宋辽关系短暂紧张时期河北诸路的军事决策机制，体现其相互之间的军事应援和牵制关系。

（二）仁宗朝缘边安抚使军事决策的制约因素。第一，军事监察机制的制约。宋廷置缘边安抚使、副使的同时，又置都监。如景德三年（1006）四月乙酉，“置河北缘边安抚使、副使、都监于雄州”⑥《长编》卷62，景德三年四月乙酉，第1394 页。。大中祥符元年（1008）八月庚子，“置河东缘边安抚司，令河北安抚副使、都监一员掌其事”⑦《长编》卷69，大中祥符元年八月庚子，第1555 页。。缘边安抚使由临时性差遣转化为地方常设机构以后，其本身失去了代表皇帝体察一方的职能，即监察职能。为弥补这样的缺憾，宋廷在将其转化为地方常设官属的同时，又兼设都监，对其权力加以制约。因此都监遂成为缘边安抚使军事决策的助手，同时也是决策权力的制约因素。武将曹玮在处理西北边患问题时，朝廷命其为安抚使，集军政权力于一身，曹玮深知自己兵权在握。所以大中祥符九年（1016）三月己酉，“时曹玮请以本路驻泊都监王怀信为安抚都监，有机事则副使、都监更迭入奏，上不许”，“选内侍、三班各一人为秦州缘边走马承受公事”。⑧《长编》卷86，大中祥符九年三月己酉，第1975 页。与都监略有不同，缘边走马承受公事代表中央监察地方，监察力度的加强是缘边安抚使军事决策权力的重要影响因素，成为皇权控制地方的另一种重要途径。康定元年（1040）二月丁亥，为处理三川口之战中诸事宜，“夏守赟换宣徽南院使、陕西都部署兼经略安抚等使，仍以入内供奉官、勾当御药院张德明、黎用信为陕西都大管勾走马承受公事，掌御剑随之”⑨《长编》卷126，康定元年二月丁亥，第2971 ～2972 页。。走马承受公事掌皇帝御剑，缘边安抚使受其监察，所以军事决策权力受其限制的程度相当大。其后至英宗朝，谏官吕诲言：“自唐以来，举兵不利，未有不由于监军者。我朝因循前弊尚多，久未更革，奈何又增置此员？如走马承受官品至卑，一路已不胜其害，况今钤辖重寄，其实已均安抚使之权矣。”⑩《长编》卷203，治平元年十二月丙午，第4925 页。监军对军事决策的牵制，抑制了军队的正常运行，所以多导致举兵不利。

第二，军事情报机制的落后。军事情报是战争决策的重要依据，情报保密工作的失误，首先使自身处于劣势地位，因此战前军事决策的保密性具有重要意义。庆历元年（1041）正月戊辰，陕西经略安抚招讨使夏竦奏报朝廷：

范仲淹前已相度泾原、环庆、麟府等路齐入贼界一二百里，四散攻击，乞朝廷发军须器械，以正月上旬至延州，又别立入界擒捉蕃汉赏条甚备；又近者朝廷取问不逼逐塞门贼马之因，仲淹亦奏称非是怯惧，候将来春暖大为攻取之计；又奏西界春暖马瘦人饥，易为诛讨，及可扰其耕种之务，与臣前所陈攻策并同，但时有先后尔。贼界已知所定进兵月日。①《长编》卷130，庆历元年正月戊辰，第3084 页。

既然北宋陕西缘边对军事决策结果的保密工作存在失误，那么夏竦就要求改变攻取之策，对原先的军事决策做出调整：“臣所上攻策，自鄜延路、泾原路进兵，直取横山诸处族帐，鄜延并取绥、宥等州，非令径趋平沙，况鄜延聚兵最重于诸路，而军气思奋，若差近上臣僚勒令出兵，恐不敢更持异议。万一异同，即乞且如仲淹前所议，并兵先到绥州，分头荡除，抚宁和市场、义合镇、茶山一带人户。如西贼的有归伏之状，朝廷却欲候岁时招纳，即乞速降指挥，令泾原路亦未得入贼界，但令两路严兵聚粮，大为进讨之势，亦可以屈贼计也。”②《长编》卷130，庆历元年正月戊辰，第3084 页。军事情报泄露以后，再花费时日制定新的进军策略，本身即是迟缓的表现，军事决策机制效率的低下，对将士军心难免产生消极影响。太常丞、直集贤院、签书陕西经略安抚判官田况指出：“自古用兵，未有不由间谍而能破敌者也。昊贼所用谍者，皆厚其赏赂，极其尊宠，故窥我机宜，动必得实。今边臣所遣刺事人，或临以官势，或量与茶彩，只于属户族帐内采道路之言，便为事实，贼情变诈，重成疑惑。今请有入贼界而刺得实者，以钱帛厚赏之。”③《长编》卷132，庆历元年五月甲戌，第3133 页。北宋军事情报间谍机制不成熟，不重视建设间谍网络，对间谍的待遇较差，间谍的素质和获取情报的水准也较低。军事决策的情报本身具有机密性，而陕西缘边间谍获取情报的途径皆是道听途说，有很大的不准确性，所以田况认为宋廷应当加强建设西北缘边军事情报机制，提高间谍待遇，重视军事情报的获取，从而提高自身军事决策的能力。庆历元年（1041）七月癸丑，王尧臣又奏道：“昨安抚陕西，体问得延州、镇戎军、渭州山外三败之由，皆为贼先据胜地，诱致我师，将佐不能守险击归，而多倍道趋利，方其疲顿，乃与生兵合战，贼始纵铁鹞子冲突，继以步奚挽强注射，锋不可当，遂致掩覆。此主帅不思应变以惩前失之咎也。今防秋是时，望敕主兵之官，常训练军马，远设探候，遇贼入界，先度远近，俟立定营寨，然后量敌奋击，毋得轻出。”④《长编》卷132，庆历元年七月癸丑，第3149 页。史料反映，宋廷陕西三战皆败的原因包括两个方面：一是统兵官不能临敌应变决策；二是军事情报机制落后，未能侦察获取准确的军事信息。所以王尧臣指出应加强缘边军事训练，注重间谍战，加强军事情报的获取，地方统兵官要有足够的军事决策能力。

第三，将帅失和矛盾的影响。三川口之战以后，康定元年（1040）三月癸未，陕西缘边安抚使韩琦上疏言：“所在将帅，例复失和，妒能害功，动至矛盾。东兵骄而好走，内臣战则失利。此方今之大弊也，臣深为朝廷忧之。”⑤《长编》卷126，康定元年三月癸未，第2996 页。将帅不和，斗气害功，对军事决策的过程与执行皆有严重的消极影响，容易造成决策迟滞、执行不力的后果，所以也就难免对整个战争的进程产生不良影响，最终将贻误战机，导致战争的失败。庆历元年（1041）五月辛未，“诏陕西经略安抚招讨使、判永兴军夏竦屯鄜州，同陕西经略安抚招讨使、知永兴军陈执中屯泾州。时两人议边事不合，故分任之”⑥《长编》卷132，庆历元年五月辛未，第3129 页。。又如庆历五年（1045）二月壬辰，“徙泾原钤辖、六宅使、嘉州刺史高继元为河中府钤辖，本路安抚使王素言其议边事不协也”⑦《长编》卷154，庆历五年二月壬辰，第3745 页。。遇到将帅不和的情况，朝廷一般会将其调离分任不同的地区，避免因失和产生的矛盾对军事决策造成不良影响。庆历元年（1041）十月甲午，“徙判永兴军、宣徽南院使、忠武节度使、陕西马步军都部署、兼经略安抚缘边招讨使夏竦判河中府，知永兴军、资政殿学士、工部侍郎、同陕西马步军都部署、兼经略安抚缘边招讨使陈执中知陕州。竦雅意在朝廷，及任西事，颇依违顾避，久之无功，又与执中议论多不合，皆上表乞解兵柄，而谏官张方平亦请罢竦统帅。执中又言兵尚神密，千里禀命，非所以制胜，宜属四路各保疆圉，与方平议论略同。朝廷是之，于是两人俱罢，始分陕西为四路焉”①《长编》卷134，庆历元年十月甲午，第3190 页。。夏竦与陈执中二人在边防“议事多不合”②［宋］王称：《东都事略》卷66《陈执中传》，孙言诚、崔国光点校，济南：齐鲁书社，2000 年，第540 页。，朝廷皆罢兵权，并将二人调离永兴军分任河中府与陕州两地。

第四，边防统兵官自身的军事素质对军事决策具有极大的影响。③《长编》卷126，康定元年二月癸丑，第2981 页：“时贼兵尚围塞门、安远寨，延州诸将畏避，莫敢出救。及闻范雍责命，众忧骇，诉于安抚使韩琦，愿无使雍去。”李元昊在三川口之战中率兵围塞门、安远二寨，安抚使范雍畏懦，节制诸将不力，诸将也畏敌不出。面对边防危机，范雍未能及时做出军事决策，被朝廷弹劾，韩琦上奏为其辩解。④《长编》卷126，康定元年二月癸丑，第2981 页：“琦奏：‘（范）雍二府旧臣，尽瘁边事，边人德之，且乞留雍以安众心。赵振粗勇，俾为部署可矣。若谓雍节制无状，势当必易，则宜如越州范仲淹委任之。’”值得注意的是，北宋朝廷自推行“文臣统兵”的边防体制以后，为执行朝廷边政理念提供了便利，但建立在以文驭武机制上的边防军事决策机制，难免出现决策迟缓的问题，这与缘边安抚使体制本身诸多的制度制约因素有关，也与文臣士大夫自身普遍的个性特点有很大的关系。在战前，“元昊先遣人通款于（范）雍，雍信之，不设备”，“（范）雍为治尚恕，好谋而少成”。⑤《宋史》卷288《范雍传》，北京：中华书局，1985 年，第9679 页。事实上，陕西缘边本身边备松弛，范雍又轻信于敌，平日仅喜好纸上谈兵，实则不懂兵法，所以也就难以做出正确和及时的军事决策。元昊初叛之际，就有人指出：“请乘贼未发，选骁将锐兵，分道急趣，覆其巢穴，所谓疾雷不及掩耳。章数十上，不报。”⑥《长编》卷126，康定元年三月壬申，第2985 页。可见军事决策机制的迟缓，再加上缘边安抚司范雍对敌情判断的失误，成为战争失败的重要因素。又如康定元年（1040）八月庚戌，“陕西经略安抚副使范仲淹兼知延州，徙知延州张存知泽州”⑦《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3035 ～3036 页。，延州（今陕西延安）知州张存，不懂兵事，延州被围之际，部下诸将争言攻取之策，而他却无法及时做出军事决策，反而以儒家仁义礼智信为言，又因年事已高，所以朝廷令范仲淹代之。⑧《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3035 ～3036 页：“先是，诸将争言攻取之策，（张）存以为：‘戎狄狂僭，自古有之。今大兵出征，臣恐生民遍受其弊。若元昊果有悛悔怀服之心，无他邀求，虽名号未正，臣谓亦可阔略。与其责虚名于戎狄，曷若拯实弊于生民也？’乃自陕西都转运使徙延州，迁延不即行。既至，与仲淹议边事，乃云素不知兵，且以亲年八十求内徙。仲淹因自请代存。”可以看出，边臣的处事风格、年龄等皆对军事决策机制有重要影响。此前，北宋在陕西缘边的军事运行按照官位高低出兵存在很大的弊端。⑨《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 页：“先是，诏分边兵，部署领万人，钤辖领五千人，都监领三千人，有寇则官卑者先出。”张存、范雍等对此毫无异议，范仲淹到任以后认为“不量贼众而出战，以官为先后，取败之道也”⑩《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 页。，于是将其州所辖之兵重新编排，根据实际敌情出兵作战。⑪《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 页：“为分州兵为六将，将三千人，分部教之，量贼众寡使更出御贼，贼不敢犯，既而诸路皆取法焉。”正确的军事决策，需要统兵者丰富的经验、过人的智慧和高远的卓识，还要经得起战争的实践检验。范仲淹对军队作战组织体制的改革，有助于战时军队的运行，此后，延州边防形势得到好转，边民恢复安宁。⑫《长编》卷128，康定元年八月庚戌，第3036 页：“贼相戒曰：‘无以延州为意，今小范老子腹中自有数万兵甲，不比大范老子可欺也。’”一般而言，宋廷对缘边安抚使的人选也有一定的要求，一般由名臣担任，对提高边防军政处理能力及军事决策能力有重要意义，且名臣的政治、军事、社会影响力对处理地缘政治关系问题有潜移默化的作用。

二、神宗朝缘边安抚使军事决策机制的变化

宋神宗时期缘边安抚使军事决策机制，主要表现为三个特征：一是缘边安抚使边防军事决策权得到提高；二是实行积极的边政改革，都监和走马承受公事对缘边安抚使的军事监察机制受到削弱，朝廷以宦官担任缘边安抚使，成为边防军事监察机制的新变化；三是加强构建了军事情报机制。

（一）神宗朝缘边安抚使军事决策权的提高。神宗时期，在边防采取主动进攻的军事策略，缘边安抚使的权力得到提高。熙宁三年（1070）五月二十一日，朝廷下诏：“河北、河东、陕西知州带经略安抚使及都总管。”①［清］徐松辑，刘琳等校点：《宋会要辑稿·职官》，上海：上海古籍出版社，2014 年，第4381 页。又如知大名府韩绛言：“诸路安抚使尽兼都总管。”②《长编》卷251，熙宁七年三月戊申，第6115 页。宋廷将缘边地区的民事与军事两大权力合二为一，令知州带经略安抚使并兼都总管，使边防权力得到集中与统一，加强了其军事决策的权力。在熙河开边时期，王韶掌管秦凤路军政大权，建立在集权与统一基础上的军事决策机制有助于保障开边的顺利进展。王韶开边得到神宗、王安石的大力支持，其在缘边能够集中全力开边拓土，与宋廷赋予的集中与统一的边防军事决策权息息相关。有学者指出：皇帝信任由主导变法的宰相全力支持边将，边将在皇权与相权的支持下充分发挥其军事才能，立下明显的战功，是北宋后期不同于以往“将从中御”的御将新体制。③参见燕永成：《北宋后期的御将新体制及其影响》，《文史哲》2017 年第5 期。

一般而言，神宗改革时期的缘边安抚使军事决策权力的制度性制约因素相对较少，使其能够集中军政权力做出相应的军事决策。时至熙宁五年（1072）十月戊戌，朝廷“改镇洮军为熙州，以镇洮为节度军额，分熙河洮岷州、通远军为一路，置马步军都总管、经略安抚使，所应制置事，令经略安抚使司详具以闻。……知通远军、右正言、集贤殿修撰王韶为龙图阁待制、熙河路都总管、经略安抚使兼知熙州。初，议克复洮、岷功赏，上曰：‘王韶当与何官？’王安石曰：‘韶更迟一二年亦当除待制，不如早除，令其势重易使人，于经制边事尤便。’上曰：‘待制岂可知军？’安石曰：‘此事在朝廷措置，如韶功除待制不过前后，除待制要如此人即难得。’上曰：‘固也，但要措置稳当耳。’”④《长编》卷239，熙宁五年十月戊戌，第5818 ～5819 页。以上史料反映，王韶的任职与破格升迁完全得到神宗、王安石君相二人的支持，其缘边安抚使的军事决策权力同时也得到了皇权和相权的保障。熙宁六年（1073）九月辛丑，为进一步确立王韶边防军政权力的统一，王安石与神宗有一段详细的对话：

王安石白上，宜专委王韶。先是，上论景思立、王韶事，上以为王韶作缘边安抚司，事体与景思立不同。至是，安石为上言：“陛下前用王韶为沿边安抚司，以羌事成败专责王韶。当是时，若陛下即用王韶为经略使，则洮、河事成疾二三年。惟其用王韶为沿边安抚，别置帅，此韩缜所以出违异之言，郭逵所以起矫诬之狱也。今沿边安抚司非专任洮、河成败者，与王韶事不类，即每事当令听王韶。不如此，军政不一，上下更生衅隙，害国家边事。”上曰：“武臣自来安敢与帅臣抗？”安石曰：“先朝以来，任帅臣如此，非失计，但置帅臣非其人，乃是失计。”冯京曰：“孟德基止因经朝廷言利便，不由王素，王素移令监教阅，几欲自杀。”安石曰：“若置帅，即部内利便，人争自言，何至乃令经朝廷自献？只缘置帅不善，故有此。”又为上言：“边事得失，在几微之中，不可不察。如房琯、贺兰进明事，乃致睢阳不守，其本甚微，其末甚大。”安石自叙云：“蔡挺方主景思立，害王韶，故以此警上。”⑤《长编》卷247，熙宁六年九月辛丑，第6006 ～6007 页。

王安石与神宗君臣的这段对话，反映出王安石的主要意图即是令王韶为帅臣，且恳请神宗令王韶在边防的军政权力得以自专。武将皆需听从文臣王韶的节制，朝廷需给予王韶足够的信任，目的便是要保障王韶拥有充足的边防军事决策权力。熙宁六年（1073）十月辛巳，王安石又奏：

今王韶为大帅，高遵裕则陵慢于东，景思立则陵慢于西。昨与思立分路，乃令思立自择要去处，其后约与思立会合，思立乃不肯来，即止令苗授以下来，不得已而来，然亦不至所期处而止。臣闻如此，问之李元凯，果然。若将佐乖戾不相承禀如此，则大将威名不立于境内，如何欲加敌国？今韶幸有功，臣谓陛下宜稍别异，令高遵裕、景思立辈知所忌惮，则韶威名宣著边境。大将威名宣著，即胜之半也，如其不然，恐缓急有大举动，必误事耳。①《长编》卷247，熙宁六年十月辛巳，第6023 ～6024 页。

王安石再次重申了上述思想，认为朝廷应当支持王韶在边防建立帅臣大将威名，高遵裕、景思立等武将皆应有所忌惮，不能对王韶的权威产生任何威胁。认为边防帅臣只有在内立下权威，其威名才能远扬敌国。边防大将的威名对拓边有双重影响，威名立则已胜利一半，反之则必误大事。可见，宋神宗时期缘边安抚使军事决策权力之大，武将处于服从和执行的地位，几乎对缘边安抚使的军事决策权不能产生威胁。以至于吕大防指出：“一遇敌人入境，则帅臣往往自拥精兵，不问堪战与否，好功者惟知生事而不顾方略。”②《长编》卷215，熙宁三年九月甲辰，第5241 页。吕大防虽持批判之语，却从侧面反映了缘边安抚使军事决策权力的提高。

元丰四年（1081）六月壬午，西夏点集兵马，北宋陕西路缘边危急，种谔被朝廷任命为鄜延路经略安抚副使，神宗召其入对，“大言曰：‘夏国无人，秉常孺子，臣往提其臂而来耳。’上壮之，乃决意西征”③《长编》卷313，元丰四年六月壬午，第7593 ～7594 页。。种谔虽为鄜延路经略安抚副使，在经略安抚使沈括之下，但沈括缺乏军事才能，所以“本路及麟府事悉听谔节制”④《长编》卷313，元丰四年六月壬午，第7594 页。。北宋实行“崇文抑武”的政策，种谔为武将出身，所以此时只令其为经略安抚副使，“诸将悉听谔节制”⑤［宋］王称：《东都事略》卷61《种谔传》，第498 页。，“应本司事与经略按抚使沈括从长处置”⑥《长编》卷313，元丰四年六月壬午，第7593 页。。不难看出，神宗在不违背祖宗之法的原则上，提高了其军事决策的权力，整体上体现出神宗时期的用人特点与军事决策权的特点。元丰六年（1083）十一月癸丑，环庆路经略安抚使赵卨请求便宜处置边事，诏：“边鄙有警，事有奏禀不及者，帅臣自当便宜施行。”⑦《长编》卷341，元丰六年十一月癸丑，第8197 页。在缘边安抚使军事决策权力提高的基础上，宋廷又赋予其便宜行事之权，是加强缘边安抚使军事决策权的另一种表现。缘边安抚使军事决策机制下的运行强调权责分明，严禁统兵将官侵犯他路权力。元丰四年（1081）八月丁丑，神宗批示：“近差措置麟府路军马王中正兼管鄜延、环庆、泾原军马，止谓未出界已前，与逐路帅臣、将官议定进兵月日及军行所向，真出界后，王中正止令遵禀宣命，节制鄜延一路诸将兵。其环庆、泾原，朝廷自专委高遵裕节制，中正更不当干预。虑中正未审宣命，出界之后，犹欲节制泾原、环庆之师，致分画责任，临时搀抢，令王中正细详宣命施行，毋得侵越。”⑧《长编》卷315，元丰四年八月丁丑，第7631 ～7632 页。史料反映了缘边安抚使作为边防最高军事权力决策者，在与诸将官做出军事决策以后，其下将官只需按照行军日期与行军规划执行即可，不可越权干预他路军政。王中正由于事先未能明确自己出兵以前与出兵之后的权责，存在越权干预他路军事决策权力的问题，神宗在批示中指明了其所犯的错误，维护并申明了缘边安抚使军事决策机制的严格执行问题。元丰年间，神宗主导的开边活动，已不同于王安石在熙宁年间主导拓边时期的机制，有恢复“将从中御”的迹象。①参见燕永成：《北宋后期的御将新体制及其影响》《文史哲》2017 年第5 期，第79 页。但总体而言，神宗时期的缘边安抚使军事决策权较之于仁宗朝有很大的加强。

（二）军事监察机制的削弱与新变。神宗时期的边防军事监察机制表现出三个重要的特点：一是在行使监察权力的过程中，几乎看不到都监的相关记载，究其原因，此时都监的统兵职能应更为突出，弱化并掩盖了其监察职能；二是限制和削弱了走马承受公事对缘边安抚使的监察权力；三是宦官担任缘边安抚使，行使边防统兵和军事决策权，成为皇权提高缘边安抚使军事决策权和加强军事监察控御的重要手段。

熙宁七年（1074）四月乙亥，“诏河北西路提点刑狱司劾定州路走马承受任端。端尝呼集诸军校有所戒谕而不以闻其帅，于是安抚使滕甫以端侵预军政奏之，下转运司体量得实，故劾之”②《长编》卷252，熙宁七年四月乙亥，第6155 页。。走马承受公事是宋廷差遣到缘边的监察人员，是皇权控制与监督地方的重要渠道，对边防军政权力有一定的制约，有时甚至出现过分干预军政的现象，但并不具有调集军队的权力。定州路走马承受公事任端在缘边安抚使不知情的状况下，私自调集诸军校，侵预军政，是越权的表现，受到河北西路提点刑狱司的弹劾。可见走马承受公事在以往长期的发展过程中所形成的权力之大，朝廷借机对其权力加以限制和削弱。需要指出的是，宋廷虽有削弱走马承受监察机构对缘边安抚使军事决策权的过分干预，但并没有完全废除对缘边安抚使权力的监察，仍“诏诸路走马承受任满，不许本路经略、安抚、钤辖司奏举差遣”。③《长编》卷281，熙宁十年三月甲戌，第6888 页。朝廷仍然严格控制着走马承受公事的任免权。

在削弱和保留走马承受公事制度的基础上，神宗时期又出现一种新的控御边防军政权力的重要途径，即任用宦官作为缘边安抚使，行使边防地区最高军事决策权。熙宁九年（1076）十二月甲午，“诏昭宣使、入内押班李宪乘驿计议秦凤、熙河路经略司措置边事。以洮东安抚司言，鬼章领兵入斯纳家地，未知营寨所在故也”；第二天再次下诏：“宪至，军前一应将官等，并听宪指挥”④《长编》卷279，熙宁九年十二月甲午，第6835 页。，“李浩权安抚副使”⑤《宋史》卷16《神宗本纪三》，第306 页。。李宪本是宦官出身，“神宗即位，历永兴、太原府路走马承受，数论边事合旨”⑥《宋史》卷467《李宪传》，第13638 页。。神宗此时以李宪为帅，且赋予其很大的军事决策权，“于是御史中丞邓润甫、御史周尹蔡承禧彭汝砺极论其不可，又言：‘鬼章之患小，用宪之患大，宪功不成其祸小，有成功其祸大。’章再上，弗听”⑦《宋史》卷467《李宪传》，第13639 页。。李宪得到重用，首先是由于其本身的军事才干，其次却反映出朝廷的一个重要意图，即以宦官为边防帅臣，并加重其统兵权，提高其军事决策事权，以此作为皇权控御边防军政权力的重要途径，成为这一时期新的变化。朝廷御史机构的弹劾并未能动摇神宗的决定。

（三）军事情报机制建设的加强。神宗时期，力图扭转长期以来在地缘政治格局中面对辽和西夏军事威胁的被动地位，在国内推行富国强兵的王安石变法，注重改革时弊，发展经济，在边防练兵备边，采取积极的边防政策。

加强军事情报机制建设，培养成熟的间谍人员，获取准确的军事情报，是北宋实行积极进攻战略的重要内容之一，是做出准确的军事决策的前提条件。熙宁七年（1074）五月甲寅，神宗指出：“河东谍知北界点集军甚急，可令雄、定州并河北缘边安抚司、经略安抚司，厚以钱物体问敌中动静以闻。”①《长编》卷253，熙宁七年五月甲寅，第6195 页。缘边安抚司是掌管搜集军事情报的边防最高机构，利用间谍时刻关注邻邦军事动静，是制定军事决策的重要依据，间谍从中可以获得朝廷丰厚的钱财作为报酬。辽朝毗邻北宋河北诸路，实力雄厚，宋廷极其重视其政治、军事之动态。熙宁九年（1076）十二月癸巳，“高阳关路走马承受王延庆言北人赈济两属户”，朝廷指出：“北人忽尔逾常，赈恤两属之民，意必别有所在，可严责雄州及缘边安抚司，委刺事人钩测其端以闻。”②《长编》卷279，熙宁九年十二月癸巳，第6833 页。辽朝赈济宋辽两属户，引起北宋的警惕，朝廷要求雄州缘边安抚司，派遣间谍刺探其真正意图，以便采取及时的应对措施。神宗时期对间谍的选拔、培养和管理也十分重视。熙宁十年（1077）三月乙亥，“高阳关路走马承受王延庆乞令缘边安抚司精选职员、使臣主掌刺事人”，枢密院言：“熙宁七年朝旨，缘边刺事人多互传报，徼幸赏物，人数虽多，于事无补。可下河北缘边安抚司，选使臣牙吏有心力、谙识敌情者，裁定人数，委长吏同募土著可以深入刺事人，每事审实以闻，量事大小给钱帛，候有符验，再与优赐。”③《长编》卷281，熙宁十年三月乙亥，第6888 ～6889 页。缘边间谍在得到军事情报以后，为侥幸得到朝廷奖赏，大多互相传报。其传报人数虽多，信息数量也大，但大多并无实际用途。走马承受公事将此弊病上报朝廷以后，朝廷下令河北缘边安抚司选拔一定数量深谙敌情的使臣，专门主管间谍事宜，令其招募土著人组成间谍队伍，深入刺探情报。间谍每获取情报，需及时申报使臣，使臣禀明缘边安抚司。缘边安抚司根据所报情报大小给予间谍财物奖赏，待情报得到核实验证之后，再次给予其丰厚赏赐。

神宗时期的间谍战十分激烈，若缘边安抚使因疏忽导致辽朝间谍混入边防军队，要受到朝廷惩处。熙宁十年（1077）十一月乙卯，“高阳关募兵，契丹阴遣北界刺事人应募，主司不察。定州路安抚使薛向谍知之，吏惧罪，纵使亡去，向使人入北界诱捕得之，闻于朝，械送瀛州，戮于市，故（张）景宪等坐责罚”；神宗赐薛向诏曰：“卿本部事修，邻道失奸，又能捕致，方之诸帅，实罕其俦。”④《长编》卷285，熙宁十年十一月乙卯，第6988 页。高阳关路安抚使张景宪在募兵过程中，因未能及时觉察辽朝间谍应募参军，受到朝廷处罚，而定州路安抚使薛向谍知后，及时处理了此事，得到神宗降诏褒奖。元丰元年（1078）十一月乙未，韩绛言“北人郝景过南界榷场暗画地图，已密遣人收捕”，“诏定州路安抚司及河北缘边安抚司指挥所遣人，须察知奸细实状，方得收捕推鞫，无致引惹生事”。⑤《长编》卷294，元丰元年十一月乙未，第7172 页。元丰元年（1078）十二月乙巳，定州路安抚司奏报：“北界人于惟孝因传达边界事，为北人收捕甚急，今乞归明。望朝廷悯其累报北事，及尝告捕北界刺事人李景等，特推恩”，“诏于惟孝与三班差使，充江南指使”。⑥《长编》卷295，元丰元年十二月乙巳，第7180 页。以上三条史料皆从不同的层面反映出神宗时期反间谍战的具体实践，同时体现出这一时期军事情报机制建设的加强。

其后，宋廷在河北诸州军又进一步加强构建了间谍网络，规定了各州军主管间谍事宜的长官人选与人数分配，并对缘边间谍所奏军事情报的虚实给予赏罚。如元丰二年（1079）七月甲戌，河北缘边安抚司言：“缘边州军主管刺事人，乞选募，人给钱三千，以使臣、职员或百姓为之。缘边安抚司广信、顺安军各四人，雄州、北平军各三人，霸州七人，保州、安肃军各六人。其雄霸州、安肃广信军四榷场牙人，于北客处钩致边情，乞选举通判及监官考其侦事虚实，如至和元年诏赏罚。”⑦《长编》卷299，元丰二年七月甲戌，第7267 页。由此可见，缘边州军主管间谍的长官主要从使臣、职员和百姓中选拔，河北诸州军本次共选拔33 位间谍主管人员：广信军4 人、顺安军4 人，雄州3 人、北平军3 人，霸州7 人，保州6 人、安肃军6 人；其中雄州、霸州、安肃军、广信军4 个榷场的牙人，又通过在榷场往来贸易的辽朝客旅中获取情报，其情报虚实由通判、监官负责考察和赏罚。接到间谍奏报的军情以后，朝廷一般会再差遣可信之人核实情报，并给予其优越的赏赐。元丰三年（1080）四月甲寅，“代州言，谍报契丹北枢密萧尧昌等引步骑点检缘边铺舍”，上批：“敌若止是增饰铺舍，必不遣如此重官，恐尚有理辨团山子以东地界之意，故假此为名。宜下定州真定府安抚司、太原府经略司，速募人伺敌情，仍增边界巡守，及权移异地分内不得力使臣”，“后逐司奏言，惟点阅铺舍而已，非有他故也”。①《长编》卷303，元丰三年四月甲寅，第7386 页。元丰四年（1081 年）六月丁丑，上批：“近河北诸路牒报，北界帐前指挥七月中会五京留守及南北王府主兵官、诸招讨于中京议事，未知其实，可令雄州及河北缘边安抚司精选可信之人，厚计金帛，速觇以闻”，“既而皆言无之”。②《长编》卷313，元丰四年六月丁丑，第7591 页。前文已述，虚假情报得以传播的一个重要因素是刺事人为图厚赏所致，所以核实情报十分必要。

仁宗时期对夏战争的接连失利，与落后的军事情报机制关系甚大。神宗朝为提高西北战区的军事决策机制，十分重视西北军事情报的获取。西夏国内局势动荡，朝政不稳，其梁太后等激进势力掌权，对北宋西北边防构成军事威胁。元丰三年（1080）正月辛未，“诏陕西诸路经略安抚司差人深入体探夏人点集作过次第，严饬守将过为堤备。以上批‘闻夏人今春点集颇众，虽声言欲讨邈川及犯鄜延，缘贼计多奸，所向难测，可处分诸路严饬守备’故也”③《长编》卷302，元丰三年正月辛未，第7343 页。。神宗认为西夏诡计多端，难以推测，下令陕西诸路经略安抚司差遣间谍深入刺探西夏军情，并严令整饬边备。随即西北奏报：“夏国任事首领乱常，囚废其主，又不遵誓诏，纵部落侵犯边城。”④《长编》卷317，元丰四年十月丁巳，第7657 页。神宗乘西夏内乱，发动灵州之战。灵州之败，北宋遭受打击，神宗令时刻关注西夏动静。元丰四年（1081）十二月戊辰，“诏陕西、河东诸路出界军马各已还塞，深虑西贼以我军远出之后，急欲休息，反出不意，骤来奔冲，则经略司自当任责。贼界动静及人马啸聚所在，正要体探的实，以为堤备。近日诸路并无探报事，委逐路经略司选刺事得力之人，厚与金帛，务令深入。仍措置督责缘边城寨守把大小使臣，内至帅府，日夜部勒兵马，严作守拒，不管缓急，勿失枝备，落贼奸便”⑤《长编》卷321，元丰四年十二月戊辰，第7745 ～7746 页。。尽管在战前宋廷做了充分的准备，加强了军事情报的获取和决策，但由于宋军战场指挥配合不力，加之军援断绝，招致失败。在兰州之战中，熙河兰会路帅臣李宪因未能及时获取西夏情报受到朝廷惩处。元丰六年（1083）二月十日，诏：“熙河兰会路经略安抚制置使、景福殿使、武信军节度观察留后、入内副都知李宪降（受）〔授〕宣庆使，经略安抚都总管、殿前都虞候、沂州防御使苗授罚铜三十斤，经略安抚副使、知兰州、引进使、陇州团练使李浩降授四方馆使、阶州刺史。坐西贼犯兰州，几夺西城门乃觉，贼乘虚破西关也。”⑥［清］徐松辑，刘琳等校点：《宋会要辑稿·职官》，第4836 页。西夏兵犯兰州，在几乎攻破兰州西城门之时，李宪才发觉，可见其在战前存在严重失误，并未能及时获取西夏军事情报。元丰六年（1083）七月辛未，上批：“夏国请睦使还，未逾旬日，复差使、副谢恩。观其意颇急遽，必有奸谋。可令陕西、河东经略安抚司指挥缘边官守，远设斥候，勿令少失枝梧。”⑦《长编》卷337，元丰六年七月辛未，第8133 页。除派遣间谍加强深入刺探军事情报之外，斥候作为专业的侦察兵，侦察获得的军情更具时效性和准确性，是重要的军事情报来源之一。朝廷令加强敌情侦察，否则要受到贬黜和责罚：“诏令河东、泾原、熙河兰会路经略司，丁宁诫约缘边当职将官，远布斥堠及探伺西贼动静，过为之备。如更至透漏，重行黜责”⑧《长编》卷357，元丰八年六月丙戌，第8548 页。。刺事人和斥候如若刺探到突发性的边防军事警报，边防统兵官需采取更为灵活的应对机制和军事决策机制。如元丰六年（1083）七月壬戌，熙河兰会经略安抚制置使李宪奏：

总领将凡遇边警，禀帅司不及，即与所驻扎州军守臣、正兵将副及管勾缘边安抚司官共审度，如可御敌，即遣汉蕃两将人马共力枝梧；若辄分彼我，致有误事，即依节制法均责，仍一面具事宜申经略司。诸将各于所管蕃部内，籍善探事人姓名，以备遣使。所探到事，除申经略司外，仍与驻扎州军正兵将副互相关报。①《长编》卷337，元丰六年七月壬戌，第8126 页。

在边防遇到紧急情报，来不及申报帅司的情况下，守臣应与诸将官及管勾缘边安抚司官共同商讨及时做出军事决策，同时应马上将具体情况申奏经略司，提高临时决策协调的应对机制。诸将官需记录擅长刺探情报的间谍姓名，以备差遣，获取的情报除申报经略司以外，应一并通报边防驻扎州军正副将官。

结语

仁宗朝是北宋缘边安抚使得到广泛设置的时期，朝廷在河北、河东、陕西诸路均设置了安抚使，且大多以文臣担任，开启了文臣统兵的模式，转运使等地方财政机构都需服从和配合其军事决策的需要。武将在边防的军事决策权逐渐转移到文臣安抚使手中。李昌宪先生《宋代安抚使考》认为：宋廷以文臣为大帅，实行事权分割，兵财分治，以文制武，由国家和皇帝牢牢控制着兵权，避免了军阀割据和国家分裂的危机。②参见李昌宪：《宋代安抚使考》，济南：齐鲁书社，1997 年，第34 ～51 页。仁宗朝也是缘边安抚使军事决策机制的构建时期，“经略安抚各以直秘阁以上充，掌一路兵民之事，即干机速边防”及军兴之际“则听以便宜裁断”③［宋］章如愚：《山堂考索·后集》卷13《官制门·安抚使》，北京：中华书局，1992 年，第534 页。，如《东都事略》载：“经略安抚使以便宜从事，出于兵兴权制，非永世法。”④［宋］王称：《东都事略》卷87《司马光传》，第728 页。仁宗朝延续了传统的“将从中御”的御将理念，设置都监、走马承受公事加强对缘边将帅的军事监察，建立在分权制衡基础上的军事决策机制在具体的运行中，会更容易出现效率低下的问题。边防统兵官自身的军事素质对军事决策也有极大的影响。军事情报机制建设的落后以及将帅失和诸如此类等制度性和非制度性的因素对军事决策机制产生了消极的影响，造成军事决策的迟缓。神宗朝对“将从中御”的传统理念有所改变，实行积极进攻的边政措施，加强了军事情报机制的建设，削弱了对缘边安抚使军事决策权的制度性干预，在皇权和相权的支持下，文臣与宦官缘边安抚使体制下的军事决策权得到提高。但是由于文臣与宦官统兵流弊的长期存在，⑤参见陈峰：《论北宋后期文臣与宦官共同统军体制的流弊》《国学研究》2006 年第17 卷。神宗并未能彻底扭转对夏战争的被动局面。