0 引言

中国社会经济发展进入新常态，当前正处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的“三期叠加”阶段，新时代如何推动区域经济高质量发展及建设用地集约利用、管理至关重要。区域建设用地节约集约利用评价是实现土地节约集约利用的途径，是国家将土地节约集约理念落实到实际土地管理工作中的重要手段。针对区域建设用地节约利用程度进行研究，为国土空间规划、计划及相关规划的制订提供科学依据，对增加土地利用强度、提高土地利用效率和缓解土地供需矛盾有重要意义，同时对满足城镇发展用地需求，走向节约利用、集约发展、精明增长的新型城镇化道路有推动作用。改革开放以来，天长市经济高速发展，加之近年来在深入落实皖江城市带承接产业转移战略和推进供给侧改革，目前正处在经济社会全面发展的战略机遇期，不仅要发展经济，更要保障粮食安全，走节约集约利用土地的发展道路。因此，挖掘城镇建设用地潜力、强化土地节约集约利用是实现经济社会可持续发展的必由之路。运用科学方法进行建设用地集约利用程度研究，不仅能够全面掌握天长市城镇建设用地现状、布局以及土地利用强度与效率，还可准确把握城镇建设用地节约集约利用水平。本研究在现有研究的基础上，结合天长市自身情况研究区域建设用地集约利用状况，是实行差别化土地开发策略、盘活低效用地、加强土地节约集约利用的重要手段，亦是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面，更是优化配置城市土地资源、促进城市土地科学、合理利用的重要基础。

1 对象与方法

1.1 研究区概况

天长市位于安徽省东部、南京都市圈和扬州经济圈腹地，下辖1个街道办事处、14个镇，城镇建设用地面积86.34km。据第七次全国人口普查显示，全市常住人口为60.3780万人，较第六次全国人口统计同比增长0.16%，其中，城镇人口为43.3万人，占比上升17.88个百分点，常住城镇化率为71.73%。2020年地区生产总值突破500亿元，三次产业结构为7.1%：61.2%：31.7%，二三产业从业人口36.2万，在全国县域经济与县域综合发展居前列，社会经济发展迅猛。伴随“以县城为载体推动城镇化建设”政策的提出，现有城镇建设用地难以满足社会经济发展需求，在人地关系日趋紧张的背景下积极探讨城镇建设用地集约利用提升路径刻不容缓。

1.2 数据来源

本研究社会经济数据来源于天长市统计年鉴和相关年份国民经济和社会发展公报；土地利用数据来源于天长市土地利用变更调查数据。

1.3 研究方法

1.3.1 评价指标体系构建

以城镇建设用地的集约利用为切入点，根据《全国城市建设用地节约集约利用评价组织实施工作规则》和天长市城镇建设用地集约利用的实际情况，综合分析当前天长市城镇建设用地利用的影响因素，以选取指标的科学性、系统性和可操作性为原则，构建天长市城镇建设用地集约利用评价指标体系（表1）。

表1 城镇建设用地集约利用评价指标体系

1.3.2 数据标准化处理

由于各评价指标存在量纲上差异，数据值相差较大，需要进行无量纲化的处理，使指标具有可比性，因此选取直线型无量纲化法中的极差正规化法用以进行数据处理，得出指标数据标准值，其标准化的公式不再赘述。

1.3.3 指标权重确定

从客观性的角度，采用熵权法对天长市城镇建设用地集约利用指标进行综合评判，能够深刻反映出指标信息熵值的效用价值，以确保评估的客观真实性。计算公式如下：

式中：Y为第j项指标第i年占该指标标准值总和的比重，当Y=0时InY无意义，故对Y=0进行修正，令Y=0.0001；m为评价年数；e为指标X熵值；k为调节系数，k=Inn，n为指标个数；d为指标X信息效用值；w为指标权重。

1.3.4 综合得分法

根据标准化值和指标权重，运用综合得分法进行计算，得到综合评价值，计算公式如下：

式中：F为集约利用综合评价值；w为指标权重；n为指标总数。

2 结果与分析

2.1 建设用地集约利用时间序列分析

2014-2018年之间，天长市城镇建设用地集约利用水平不断提高。这一时期，开发强度评价值、投入水平评价值、产出效益评价值均呈上升趋势，其中产出效益评价值上升幅度最大，在这5年间，变化最明显的指标为单位城镇建设用地固定资产投资额，其评价值从0.0102提高至0.0179，反映出近五年来单位城镇建设用地固定资产投资额对城镇建设用地集约利用的效应是影响城镇建设用地集约使用的主要因素。而在其余指标中，地均城镇建设用地二三产值、地均城镇建设用地社会消费品零售额都对天长市城镇建设用地集约利用有较大影响。2018-2020年之间，天长市城镇建设用地集约利用水平有所下降，综合评价值从0.1583降至0.1479。其中，产出效益评价值有所下降但不明显，开发强度评价值大幅上升，投入水平评价值明显下降。在这3年间，人均城镇建设用地面积评价值以及城镇居民人均可支配收入评价值持续上升，但剩余指标几乎都呈下降状况，其中地均城镇建设用地二三产业从业人口数的减少对天长市城镇建设用地集约利用状况有很大影响。综上所述，天长市城镇建设用地集约利用水平在这7年间呈现先升后降的趋势，但评价值均处于0.1-0.2之间，城镇建设用地集约利用程度较低。（表2）

表2 2014-2020天长市城镇建设用地集约利用评价值

2.2 建设用地集约利用空间差异分析

从城镇建设用地利用强度方面，天长市2019年人均城镇建设用地面积为175.21m，仁和镇人均为179.39m，新街镇人均为61.18m，人均城镇建设用地面积最大值与最小值的差值为118.21m，仁和镇的人均城镇建设用地面积高于新街镇的将近2倍，表明仁和镇城镇建设用地强度明显高于新街镇。从城镇建设用地投入强度角度，天长市2019年单位城镇建设用地固定资产投资额为712.85万元/hm，而永丰镇、杨村镇、万寿镇的单位城镇建设用地投资 额 分 别 达 到2515.49万 元/hm、2023.67万 元/hm、1862.85万元/hm，可见永丰镇、杨村镇、万寿镇在天长市同级镇中固定资产投资强度较高。冶山镇、张铺镇、石梁镇的单位城镇建设用地投资额分别为703.26万元/hm、639.62万元/hm、559.30万元/hm，冶山镇、张铺镇、石梁镇在天长市同级镇中固定资产投资强度较低。从城镇建设用地产出效益方面来看，2019年天长市地均城镇建设用地财政收入为74.17万元/hm，杨村镇、永丰镇、万寿镇均超过了74.17万元/hm，其中永丰镇数值最高，达到174.2万元/hm。无论是从人均城镇建设用地面积，还是从单位城镇建设用地固定资产投资额，或是从地均城镇建设用地财政收入角度来讲，天长市各镇和街道的土地集约使用程度有显著差别。全市城镇建设用地主要分布于天长街道、铜城镇、汊涧镇、秦栏镇等重点城镇，新街镇、郑集镇、万寿镇等镇分布相对较少。全部城镇规划涉及城镇建设用地，为提高城镇建设用地集约利用水平必须协调区域规划，通过国土空间规划统筹城乡建设用地布局，优化布局城镇开发边界，实现城镇建设用地数量、类型及布局统筹管控。

表3 2019年天长市城镇建设用地集约利用评价指标数据

3 城镇建设用地集约利用提升对策建议

3.1 科学编制空间规划

各有关部门要加速“多规合一”，以城市、县城为一体发展规划，统筹推进生态环境、土地利用和社会经济发展，进一步提高城市土地利用水平和经济发展效益，以最严格的制度制约某些区域的过度开发，实现产业与土地的空间和谐、发展有序；科学划定“三条红线”，为“多规合一”的核心区建设用地提供借鉴；特别注重生态文明建设，在规划的全过程中都要贯穿生态协调、绿色发展的理念，加大生态发展建设力度，促进人、生态、城镇协调发展，避免由于快速城镇化和工业化发展造成环境污染的困扰再次出现。

3.2 稳步推进旧城改造

借鉴先进的改造经验，进而整合出自己独特的改造方案，加快旧城区改造，补齐城市建设短板，进一步提升城市功能，改善人居环境，优化产业结构，促进城镇建设用地的集约利用。出台相关的政策支持以促进老城区的发展，包括老城区的更新、产业的转移、服务业的转移等。对于地下空间的使用，可以将某些基本的设施如废品堆放处或下水道等设置在地面上，从而节省了土地和环境。四是旧城改造不能只注重经济效益，要统筹兼顾经济效益，生态效益和社会效益，促进资源节约型、环境友好型社会的建设和发展。

3.3 协调发展社会经济

既要以科学发展为主题，积极进行经济发展、承接产业转移，又要合理控制建设用地规模、节约集约利用城镇建设用地、实现绿色、可持续发展显得尤为重要。加快招商引资，合理开发旅游项目，引进新技术，开发新产品，大力发展乡村工业等实体经济推动社会消费品零售额增长。充分利用地理位置优越、交通便利，通过提高建设用地利用强度、合理利用资源优势，提高区域城镇建设用地集约利用水平；根据实际情况，扩大就业范围，吸引更多人才落户，使用铁路与公路相结合的方式提高运输效率。

3.4 完善监督监管机制

加强城镇土地使用情况的监督，提高土地审批的门槛，完善审批制度。强化对农村建设用地的批后监督管理，推动土地使用科学化、精益化，提升土地利用质量，缓解用地供需矛盾，推进经济社会高质量发展。完善土地批后监管工作，对工程的具体情况进行细致地追踪，对公开信息、竣工时间、定期巡查等做好详细地记录，便于进行动态巡查；设置土地利用信息公告板，将其公布到工程现场醒目的地方，以便群众进行监管。