[摘要] 回天地区治理是推进实现北京市基层治理体系和治理能力现代化的重要场域和内容，用大数据管理回天地区至关重要，加快推进回天地区城市大脑建设势在必行。“回天大脑”的探索秉承共商共建共治共享理念，已搭建起工作雏形，但科技赋能基层治理仍处于探索阶段。杭州市把城市大脑作为数字赋能城市治理的总抓手，加快建设智慧城市，为推进“回天大脑”建设提供了可资借鉴的经验。“回天大脑”建设重在依托数据协同、业务协同、政企协同，打造民生、惠企、社会治理直达的丰富应用场景，从而实现数字赋能、协同创新、整体智治。

[关键词] 城市大脑;  科技创新;  回天地区

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2022）09-0079-04

回天地区是北京探索构建超大城市治理体系最具代表性的区域，1也是城市治理的堵点、难点和要点。回天地区城市大脑（以下简称“回天大脑”）作为北京在基层治理领域的前沿探索，对于找准大数据与社会治理创新的契合点，以点带面推进首都基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

城市大脑赋予城市治理智慧化

城市大脑的建设不仅仅是技术创新，2更是社会创新，它揭示了城市未来的发展模式，预示着城市文明新阶段的到来。据不完全统计，截至2020年10月底全国共有129个项目以“城市大脑”为名进行招标，平均中标金额约为5500万元，成为当前新型智慧城市建设热点。“十四五”期间，浙江省共有17个市县开始建设城市大脑。杭州城市大脑起步于2016年，以交通领域为突破口，开启了利用大数据改善城市治理的探索，近年来应用场景不断丰富，已形成11大系统、48个场景同步推进的良好局面。2020年3月31日，习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心考察时指出，城市大脑是建设“数字杭州”的重要举措。通过大数据、云计算、人工智能等手段推进城市治理现代化，大城市也可以变得更“聪明”。3

丰富场景应用，“民生直达”让群众更便捷。聚焦群众关切的衣食住行、急难愁盼问题，坚持需求导向，突出便民利民、共治共享，以打造落地见效的应用场景为抓手，让广大群众有实实在在的获得感。

再造服务流程，“惠企直达”让企业得实惠。以实现政商“直通車”式在线服务为目标，全面整合政府部门涉企数据资源、审批服务事项等，以数据共享代替纸质申报、系统分析代替人工审核、集成服务代替单线管理，推动惠企服务全流程在线、一键直达。

强化条块协同，“基层治理直达”让治理更精准。建立健全“大数据+网格化”治理机制，构建城市运行立体感知体系，贯通条与块服务管理，形成基层治理全量信息视图，推动精细化、智慧化治理能力直达基层末梢。

完善推进机制，让“直达”动力更强劲。推动体制机制、工作流程、方法手段等全方位、系统性变革，为城市大脑建设保驾护航。

“回天大脑”推动科技赋能基层治理

2020年，北京市经信局和昌平区组建回天地区城市大脑试点联合工作专班，共同研究上报《回天地区城市大脑试点建设方案》，建立定期会商、统筹联动、分级负责等工作机制，合力推动“回天大脑”建设。“回天大脑”聚焦镇街和社区层面在基层治理、社区管理中存在的共性问题，通过市区街数据互联互通，实现“用数、汇智、赋能、联动、增效”，推动回天地区发展软环境优化，让群众拥有更多获得感。

“回天大脑”建设秉承共商共建共治共享理念，在大数据行动计划整体框架下，由北京市经信局指导，以北京市昌平区为主体，充分利用昌平区现有基础资源，积极牵引市级数据资源和基础能力下沉，集约建设集感知、分析、预警、处置、服务、反馈、评价等应用于一体的区级城市大脑框架。从服务市民、服务市场和服务政务出发，围绕“数据促规划合理、数据促服务精准、数据促产城融合、数据促工作高效”，紧扣“七有”要求和“五性”需求，试点建设一批助力基层治理的应用场景，“点上突破、以点带面”，提升回天地区治理体系和治理能力现代化。创新建设模式，促进产业生态聚集，推动“大数据管理回天地区”落地见效，形成示范效应。

“回天大脑”目前已形成“1+1+3+N”体系架构。第一个“1”为基础设施，基于现有已建成的政务网、公安雪亮工程1、4/5G网络、物联网等基础资源，形成“回天大脑”基础设施集约化建设。第二个“1”为数据底座，在昌平区大数据平台基础之上，通过市经信局大数据下沉、公安雪亮工程视频数据打通、企业及社会组织数据开放、摸排镇街社区数据等，汇聚形成数据资源池。“3”为大屏（指挥调度中心）、中屏（镇街社区综合治理平台）、小屏（移动端综合服务平台：京智办、回天邻里），大、中、小“三屏联动”体系。“N”为多个应用场景，已完成基层治理、社区管理和交通出行3个领域9个应用场景的建设。在基层治理领域，构建“吹哨报到、接诉即办、未诉先办”协同闭环管理流程。如需要跨部门协同办理的事项，吹哨报到系统可一键触达，实现“哨源收集、精准吹哨、部门报到、追踪督哨、结哨考评”。在社区管理领域，通过人口管理、垃圾分类、平安小区等场景实现精细化管理。如实现人房数据关联，通过对接健康宝、疫苗接种等数据，直观呈现社区整体防疫情况。再比如，龙泽苑东区采用“普通垃圾桶+智能摄像头+积分”模式，通过图像识别和语音提示，柔性引导居民正确投放垃圾。在交通出行领域，着力打造交通疏堵、共享单车、共享停车等场景。如共享停车可激活小区内闲置车位，实现分时共享、资源优化、错峰停车，打造连接车位、物业、停车需求者的平台。目前，城市大脑指挥调度中心已完成硬件系统安装调试和指挥调度场景部署，处于试运行阶段。各场景正结合各镇街以及社区的工作需求和资源条件进行推广试用。

“回天大脑”数字赋能需要解决的主要问题

“回天大脑”已搭建起了工作雏形，但科技赋能基层治理仍处于探索阶段，系统整合利用还需拓展，数据挖掘共享还需深化，具体问题主要体现在四个方面。

已建设应用场景还需深化。数据管理平台系统的整合利用还处在最初期，存在数据信息共享不到位，尚不能充分运用大数据分析研判、监测预警等问题。系统对原有场景的优化升级相对滞后，不能及时结合实际使用过程中用户提出的需求进行更新迭代，如垃圾分类，尚未与城管委正在推广的摄像头实现智能垃圾投放监控相结合;如人口管理，尚未与电力数据辅助群租房分析相结合;如平安小区建设，居民对增加电动自行车进楼监控的呼声较大，但还未纳入系统。

基础数据质量不高。数据越精准，城市大脑算法越智能，但“回天大脑”面临人口数据不全、地理信息数据精度不够、企业数据零散等诸多问题。如由于前期数据质量不高，增加了后期剔除、筛选数据的工作难度，同时区域内人口总量多、流动人口多、外来人口多，社区从地址信息提取人房关联信息时难度很大，存在数据失真、获取程序亟须规范等问题。如东小口镇还有5个村待拆迁，现有地理信息系统缺少村庄建筑轮廓、楼层、高度等矢量数据，无法获取真实有效的数据信息，导致治理盲区。

应用场景与实际需求衔接不够紧密。以基层治理领域为例，“接诉即办、吹哨报到”管理流程属于“回天大脑”中屏层面，直接接入区级相关部门数据。但目前在信息可追溯、案件转派精准高效、语音回访智能化等方面还存在明显不足，无法做到对案件处理过程的实时监控督办，尚未建立日报等常态化工作机制。

“回天大脑”普及度不高。城市大脑是一个需要政、产、学、研等多个领域众多主体深度参与的系统工程。目前存在基层工作人员对“回天大脑”试用积极性不高、部分街镇领导重视程度不够、专业工作人员数量不足等问题，导致“回天大脑”普及率不高。街道社区宣传引导和社会动员能力亟待提升，社区居民对相关应用APP的使用率也不高。如小屏居民端方面，回天邻里注册数为26218个，每日平均访问量约415人次。

推进“回天大脑”和“智慧治理”迭代跃升

城市大脑是智慧城市建设的实践性工程，运用大数据推动城市治理体系和治理能力现代化。借鉴杭州城市大脑这一好经验好做法，回天地区需整合各级海量基础数据，推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同、政企协同，打造民生、惠企、社会治理直达的丰富应用场景，实现数字赋能、协同创新、整体智治。

全域覆盖，从“方法路径”向“生态体系”迭代。在“回天大脑”现有架构、路径基础上，推动城市大脑实现平台化、工具化。积极推动《北京城市大脑赋能城市治理促进条例》立法工作。按照北京市智慧城市指导意见和数字化社区建设方案，谋划“回天大脑”赋能城市治理的顶层设计，制定“回天大脑”总体规划、架构体系。创建覆盖回天地区全域的中枢系统。实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据协同、全数集成、万物智联，通过数据协同实现流程再造，达到智慧化、精细化的社会治理目标。建立可视实战的数字平台。按照“横向到边、纵向到底”原则，建立“回天大脑”2.0统一支撑平台，形成“全景呈现常态运行情况、精准预警研判风险隐患、高效应对处置突发事件、复盘提出补短堵漏建议”的工作闭环。健全长效运行管理机制。建立“产业联盟+平台公司+总集成管理”体系，采取统分结合模式，联盟汇聚大数据企业、平台公司统筹资源，总集成规范进行管理。

便民惠企，从“政务服务”向“整体智治”变革。以政府数字化转型为引领，通过服务群众、服务基层、服务企业“三服务”，打造民生直达、基层治理直达、惠企直达的“三直达”。一是民生直达，精准服务困难群众。如建设民生直达平台，使更多群众享受公共服务和救助政策“一次都不用跑”“一个都不少”“一天都不差”。二是基层治理直达，数字赋能镇街社区。完善指挥调度中心（大屏）、综合治理平台（中屏）、移动端应用综合服务平台（小屏）三级展示平台，进一步丰富与扩充平台的需求和功能，持续迭代更新。三是惠企直达，打造指尖上的行政服务中心。通过业务流程再造、数据在线协同，构建回天亲清平台，打造新型政企关系，企业从“找政策”变为政府“送政策”，实现补助资金一键直达。

撬动变革，从“部门管理”向“社会治理”转移。一是数据下基层，赋能精密智控。深化统一地址库建设，将分散的地址与人、房、企、事件等基本元素进行多元化汇聚、标准化叠加、场景化应用，做到基层社会治理心中有数，实现精密智控、精细服务。比如，与智能水、电、气表的读数相结合，24小时不间断预警监测，形成独居老人关爱、出租房监管等服务管理闭环。二是多场景融合，创新街区治理。针对传统街区治理资源分散化、管理碎片化、协同联动难等问题，以“回天大脑”数据融合计算形成优化管理整体方案，推动数据化零为整、场景衔接融合、条块协同共治，实现“单一场景推广”向“综合集成服务”转变。比如，垃圾分类可结合城管委正在推广的摄像头，实现智能垃圾监控;人口管理可结合电力数据辅助分析群租房情况;平安小区可增加电动自行车进楼监控等。

安全高效，从“单一防护”向“立体管控”突破。“回天大脑”将汇集海量数据，数据安全方面需牢牢守住底线。数据安全管理实时感知。搭建市、区、街、居一体的数据安全管控平台，实现数据资产风险管理、数据全生命周期安全防护、数据安全实时感知。数据共享协同可用不可见。在充分保护数据和隐私安全的前提下，通过大数据分析處理平台实现数据融合分析处理，在确保个体数据和过程性数据不透出的前提下，实现结果性数据价值的转化和提炼。数据开放利用分级分类。遵循应开放尽开放和最小范围的原则，公共数据按照分级分类标准主动开放、脱敏处理、授权使用，确保安全可控。

（本文是北京市社会科学基金青年学术带头人项目“北京国际科技创新中心建设的路径与措施研究”〈项目编号：21DTR057〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报，2020-11-04.

[4]习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明[N].人民日报，2020-11-04.

[5]中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].北京日报，2020-12-07.

（作者简介：陆园园，中共北京市委党校（北京行政学院）经济学教研部副教授）

责任编辑 / 王晓霞