包容性治理：城镇化社区治理策略选择

2022-09-20陈晓莉翁迎港

中共宁波市委党校学报 2022年5期

陈晓莉翁迎港

包容性治理：城镇化社区治理策略选择

陈晓莉翁迎港

（西安财经大学，陕西西安 710061）

城镇化发展产生的一个重要结果就是进城入镇农民被置于一个完全不同于村落共同体的生活场域，并由此形成一类独特的社区形态，即“城镇化社区”。此类社区因具有特殊的政治、经济、文化背景和社会基础，所以治理机理复杂、形态各异，总体治理水平较低、成效不佳。寻找国家政权力量的基层有效性和维护基层自治组织自治性之间的最佳结合点，成为城镇化社区治理理论和实践的一大难题。西何社区作为城镇化社区的典型代表，其治理突出以人为本的治理理念、兼容并包的治理资源、党领共治的治理结构，具有显著的包容性治理特征且富有成效。结合包容性治理主体、过程、成果三大维度与西何社区治理实践，分析发现包容性治理与城镇化社区治理具有内在的耦合性。西何经验充分展示了城镇化社区包容性治理策略选择的必要与可能。

包容性治理；城镇化社区；社会治理创新

一、城镇化社区：中国城镇化催生的特殊社区类型

（一）问题的提出

“城镇化”是“城市化”的中国化表述，其更好地体现了我国中小城市与城镇在人口转移和农民市民化中的重要作用。在“以县城为重要载体”的城镇化建设中，城镇化作为一种中国化的、以中小城市为中心的城市化模式，催生了一类新型社区形态，本文称之为城镇化社区。所谓城镇化社区，并非严格的学术概念或官方正式表述，是我们根据这类社区生成的历史条件、社会基础、空间位置以及社区居民结构、组织结构、生计方式、身份认同等所作的一种写实性描述。其是中国城镇化进程中的“特殊衍生物”[1]和“特定社区演进形态”[2]，是我国城镇化进程中出现的一种介于城市社区和乡村社区之间、从传统农村过渡而来的新型兴社区。传统村落经由“农转居”“村改居”“移民搬迁”和“集中居住”等城镇化形式转变为城镇化社区，农民经由这一过程逐步成为市民。最近一二十年来，中国农村社会的大变革大转型使大量村庄消失或被合并，大批的城镇化社区在崛起。作为一种特殊的社区形态，城镇化社区是中国城市化进程中的特殊现象，是城镇化的合理起点和重要表现形式，又是推进城镇化的重要途径。随着新型城镇化进程的加深，城镇化社区的形态也在不尽相同的政策推动下呈现出多样化的发展趋势。如农民集中转居社区、城改回迁安置社区、易地移民搬迁社区、小城镇建设社区等等。从理论上讲，发展方式与发展条件密切相关，表现出“非城非乡、亦城亦乡”或“半城市化”的特点。

表1 我国三大社区类型及其存在样态

如表1与图1所示，城镇化社区处于城乡社区的中间阶段，其庞大的数量与丰富的样态使其应当作为独立于一般城乡社区的第三种社区类型来单独考察。城镇化社区是与传统农村社区和现代城市社区相并列的一种新的居住形态，它是在城镇区域所建立的以进城入镇农民为主体的新生社会空间。通过观察与梳理，我们认为城镇化社区存在着以下的共性特征。

图1 城镇化进程中城镇化社区的定位

城镇化社区区位空间具有特殊性。城镇化社区多产生于集中的就近城镇化模式之下，故其往往建设于紧邻城镇的边缘地带或从农村到城市的过渡地带，主要建在县（区）域。包括县城周边区域、乡镇政府所在地周边区域、重点镇或工业园区附近区域。城市与乡村之间的城郊区或城乡接合部附近等区域城镇化社区尚处于政策实践中，具体还表现出多种不同形态。

城镇化社区是农民被动迁移的结果。城镇化社区产生于城镇化政策背景之下，农民的被动迁移始发于具体的城镇化政策之中。具体而言，城镇化社区是在生态、避灾、扶贫、重点工程等移民搬迁中或农民征地、城中村改造等政策影响下，农民在政府主导下被动向一地集中安置居住形成集中居住点，并在此基础上通过建制形成以进城农民为主体的社区，是农民被动迁移的结果。

城镇化社区建设中政府介入较深。城镇化社区多为政府投资建设，或以政府主导、市场运作的方式建设。其政府介入具体有如下体现：首先，政府是新型城镇化相关政策有力推动者与执行者，其有效连接了需搬迁居民与国家政策，一手推动了城镇化社区建设与农民集体进城入镇居住运动的开启；其次，安置房的建设也是政府、村庄以及开发商三者的博弈，而其中政府因为手握大量的资源，所以在博弈中处在优势地位；最后，还体现在政府对入住者的补贴上，住户只需支付少量资金即可入住，农民们得到利益之后也会更为配合政府的工作，这间接地增加了政府对此类社区建设的控制力。

城镇化社区人口构成一般具有多元性。城镇化社区特别是县城周边的社区居民成分较为复杂，既有各类进城农民，又有城镇居民、单位职工，还有大量的外来务工人员常住，进一步促成了此类社区人口构成的复杂与多样。

当前，城镇化社区初具规模且以极快的速度扩张，其表现出社区治理形态各异，机理复杂，治理绩效远不尽如人意，一度成为基层社会当中矛盾最突出、事务最繁杂、治理最无序的单元，是基层社会中不稳定的温床。为此，对于这样一个体量庞大且影响深远的新生社会空间，亟须寻求一个更加贴合其自身社区特征的治理策略，以实现城镇化社区治理的“善治”，一体推进我国城镇化建设与基层治理现代化。

（二）城镇化社区治理及其策略的相关研究

自我国城镇化运动兴起之时，学界关于城镇化社区的研究也随之兴起。梳理相关研究脉络，城镇化社区研究肇端于改革开放后，该时期农民凭借个人禀赋主动进城聚居的区域因其在城市文明中具有显著的“异质”与“边缘化”特征，故多被称为“边缘社区”[3]。而后随着新型城镇化战略的有序推进，各地孕育了各样农民进城模式，产生了诸多受不同政策驱动产生的城镇化社区。此时，城镇化社区研究迎来高潮并开始出现类型分化，学者们从不同的视角出发聚焦于具体的城镇化社区类型展开研究。随着此类社区规模与影响力的持续增强，学者们逐渐关注到这些社区之间存在的共同特征，故期待以一种“整体性社会事实”的视角出发，从区别于城乡社区之外的第三类社区统概此类社区[4]，提出了“边缘社区”“过渡型社区”“村改居社区”“转型社区”等概念，折射了城镇化社区形态的微观复杂性。“村改居社区”研究强调此类社区“由村变城”的变迁性，故认为其一般是指通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居委会所形成的社区[5]。而“过渡型社区”研究则突出此类社区的过渡性，认为其是一种“半城镇化”的状态[2]。可见，学界有关此类社区的研究经历了从局部研究到整体研究的进程，但是当前的研究仍存在着一定局限性，即忽略了社区与其产生背景、社会环境之间的关系，弱化了“以人为中心”的新型城镇化核心要义。本文的城镇化社区表述同样基于“整体性社会事实”的视角，且更加强调社区治理的核心，关注人的城镇化，更全面地揭示其生成逻辑与社区治理实践逻辑。

无论对城镇化社区作何表述，学者们大多都观察到此类社区治理的特殊性，并在寻求最适合城镇化社区发展的治理策略上进行了探索。由于城镇化进程十分迅速，制度建设难免相对滞后，这就导致城镇化进程中大量矛盾短期堆积而无处消解。针对此情况，部分学者结合城镇化社区生成中“政府主导，政策驱动”的特征，提出应当继续维持政府在后续治理中的强势地位，进而认为技术性治理、网格化治理与数字治理是城镇化社区治理最为有效的举措。诚然，这种治理策略符合政府治理的强制性与城镇化社区治理的边缘性逻辑，确实能有效地维护城镇化社区的稳定[6]。网格化、标准化也确实可以被认为是异质程度较强的城镇化社区实现规范化治理的理性选择[7]。这种基于技术与政府强制力的城镇化社区治理策略可以被概括为“社区管控”模式，是一种工具理性在此类异质社区的应用[8]。而后，随着社会治理体系与能力现代化要求的不断明确与深入，这种追求效率稳定却不重社会参与的治理策略逐渐被学界所排斥，更多学者对其加剧城镇化社区的过度行政化甚至导致“数字利维坦”的问题展开批驳，并开始探索城镇化社区治理的更优策略。如刘祖云等学者基于过渡型社区“一主两辅”的治理结构，提出以“党政结构型组织”为主体的“元治理”策略[9]。金太军提出激发包括党委、政府、市场、社会组织和公民个体等多元主体在内的治理力量，通过建构动态、恰适的规范和约束制度体系，形成多元参与、多维监督、多样激励的长效性治理机制，建构此类边缘性社区的“多中心”治理策略[10]。徐选国认为转型社区以体制化改革回应城乡一体化新社区治理面临的结构性难题是较难实现的，为此应当避免“硬碰硬”而选择增量改革的替代式治理或迂回式治理策略[11]。不难看出，学者们面对城镇化社区纷繁复杂的矛盾时，不约而同地认为要以更加柔性、灵活且包容的治理策略替代原本刚性的社区管控策略。为此，包容性治理理论进入了学界视野，庞娟将其用于城市非正规空间的研究当中，将部分城镇化社区划分至非正规空间之中，并从空间融合的视角出发提供了建议[12]。金太军则将其引入到边缘社区的研究中，从权利、权力、机会与体制四个视角提出治理策略[8]。

综上所述，当前有关城镇化社区及其治理策略的研究已经有了初步探索，但是仍存在着不足。首先，大部分治理策略的研究往往仅从某一城镇化社区具体类型出发，并未从整体性社会事实的总视角对城镇化社区加以把握，加之各地城镇化社区治理所面临的障碍因素差异较大，单纯的问题研究很难有参考性。其次，包容性治理作为解释城镇化社区治理策略的良好框架，当前研究多以纯理论研究为主，实证不足，城镇化社区相关研究几乎处于空白状态。针对城镇化社区治理理论研究、实践经验薄弱等不足，从具体城镇化社区治理策略创新实践出发，提炼出城镇化社区的总体特征及实现包容性治理的有效路径，是本研究着重要解决的问题，旨在为城镇化社区包容性治理策略研究提供更新的资料与更全面的视角。

二、案例呈现：城镇化社区包容性治理的西何叙事

西何社区位于西安市二环南路和太白路交会处。社区管辖西荷花园小区、凯旋城小区和西荷美食商业街，总面积0.11平方公里，人口2.1万余人。西何社区是原西何家村于2004年经自主改造回迁并经民政部门批复建成的社区，改造同年实现集体经济股份化。其经历了农民变居民、村委会变居委会、集体土地变国有土地、集体经济变股份经济“四重转变”[13]。2018年进行产权制度改革，成立西何股份经济合作社，以城中村改造时确定的户籍人口为基准，确定股民1878人，并实行“生不增死不减”的静态管理。

本文之所以选取西何社区作为分析对象，主要基于以下三个原因。首先，西何社区是典型的城镇化社区，在社区建成之初面临着诸如社区治理秩序断裂、社区过度行政化，社区治理主体失活、社区矛盾频发等城镇化社区共有的困境，具有一定代表性。其次，当前西何社区是陕西省先进社区，社区治理良善，治理主体活跃，治理资源丰富，治理方式多样，村集体经济体量达30亿；其社区治理展现出了显著的包容性治理特征，是省内乃至全国范围内的城镇化社区治理典范。最后，笔者通过多次实地调研，与社区书记、主任以及居民访谈，参与观光学习活动，获得了大量一手资料。基于此，本文以西何社区的个案呈现，分析其实现城镇化社区包容性治理的具体做法，并通过进一步的理论提炼与经验总结为我国城镇化社区提供可循的治理策略。通过观察，其包容性治理实践主要表现为治理理念、治理资源与治理结构上。

（一）以人为本的治理理念

在数次访谈中，西何社区的社区两委干部反复强调“人性化管理”，直言相比于突出“管”的网格化管理，人性化管理更符合城镇化社区的需要。实践中，西何社区以人为本的治理理念贯穿于社区治理的方方面面。首先，西何社区的以人为本是以所有社区居民为对象的。作为改造回迁的城镇化社区，西何社区以2004年改造时确定的原西何家村户籍人口为基础，发展为逾2万人的大社区，其人口结构发生了巨大的变化。当前人口主要包括原住居民2500人、租户5000余人、“空挂户”8000余人及部分的购房户与商户，人口结构呈现出高度的异质化。这种外来人口大于原住居民的情况在城镇化社区当中十分普遍，但城镇化社区的领导班子往往是原村领导班子的延续，故如何处理好“本村人”与“外村人”关系、平衡二者的利益是城镇化社区治理的一大难题。西何社区始终秉承着一视同仁的原则，包容社区居民的不同身份与异质化需求。例如西何社区的物业管理公司为自办物业，所有住户的物业费收取标准皆为低于市场价格的1元每平方米，与大量城镇化社区中实行的原住居民与外来租客区别收费形成对比。再如西何社区的西何股份经济合作社虽说归属于社区，其运营收益为原1878名股民所有；但西何社区动用集体经济为社区内65岁以上老人每日管一顿饭的福利也是惠及全社区的老人。此外，西何社区领导班子之中也不乏其他利益群体的代表，如社区的居委会副主任就是非原西何家村人。

其次，西何社区的以人为本是以社区居民的需求为本位的。西何社区自改造以来的零上访率在西安市凤毛麟角。究其根本，西何社区始终将满足居民需求置于社区治理的优先地位。以2021年末西安遭遇的一轮严重疫情为例，大量城镇化社区成为社会治理的真空地带，社区治理一度陷入宕机，居民基本生活难以保障。但是西何社区却在此轮疫情中治理有序、居民生活得以较好的保障，其有赖于社区两委在疫情防控期间积极作为。疫情间社区两委与社区外商贩达成协议，让部分商贩每日凭核酸证明为社区居民专供生活必需品，有效满足了居民们最为紧迫的需求。人性化治理所带来的治理效能是立竿见影的，其以包容的态度兼顾各方利益，为社区多元主体的形成与参与打下基础，极大增强了社区内居民的归属感与社区动员能力。

（二）兼容并包的治理资源

城镇化社区人员构成、治理事务、治理依据的复杂化一方面使其治理难度加大，另一方面也表征着其所能倚仗的治理资源较一般城乡社区更为丰富。社区的治理资源总的来说包括人、财、物三类，但是城镇化社区往往在传统乡村治理秩序与现代城市治理文明的双重冲击下失去方向，而陷入到“哪都靠不上”的资源困境中。而西何社区以包容的态度在传统与现代的平衡中继承与挖掘社区治理资源，准确把握了城镇化社区链接资源的优势，将“治理障碍”转化为了“治理效能”。

首先，对传统乡村治理资源的重塑。第一，自西何家村时期，西何便有“能人治村”的传统。在转制为社区后，其社区精英仍未消失，在社区之中具有举足轻重的影响力。如曾经的村书记现仍担任西荷集团的董事长。第二，原乡村的组织资源仍然得以存续，当前西何社区中内生的社会组织数量可观，主要涵盖文化娱乐、公共服务、志愿活动等领域，如社区合唱团、红白理事会、老年协会等，为西何社区居民凝聚力的提升与社会参与注入活力。第三，西何社区注重优良传统文化的挖掘，重视传统节日，利用社区宣传栏、社区晚会等形式传递社区价值观，通过改造让传统的社区文化与制度资源焕发新生。

其次，西何社区还与时俱进不断整合社区治理资源。西何社区在回迁转制后也正式被区政府纳入至城市社区的范畴之中，享有和城市社区相同的财政支持，社区每年工作经费五万元，专项活动经费二十万元。财政经费是绝大多数城镇化社区治理依靠的主要资源，但也可能会加剧社区的行政化；同时层层设卡的经费支取程序也让越来越多社区宁愿让指标过期也不愿意办活动，西何社区同样面临着经费被上级层层“统筹”的情形。为此，西何用社区利用集体经济补充社区治理经费，摆脱对政府财政的高度依赖。也正如西何社区干部所说，夯实经济基础是基层治理的核心。近年来，西何社区通过招聘第三方管理机构的方式运营自有地产，打造商业街；以社区股份经济合作社为主体开设产权交易站，统筹社区内空置房屋出租与买卖；进入市场，开设公司，在壮大集体经济，盘活社区资源上下足功夫。

此外，西何社区在转制后积极吸纳社会组织驻地办公，其中就包括枢纽型社会组织陕西省村社促进会。省村促会以西何社区的基础设施、办公场所为依托，开展陕西省村社交流活动。西何社区作为村促会的重要会员，先进模范与活动的主场地，在此横向链接了其他村社与学者，并在交流学习之中优化社区治理策略，村促会等社会组织是西何社区发展珍贵的组织资源。

西何社区的治理资源既源于其传统乡村治理的母土之中，又在新的时代环境之下不断丰富与创新，呈现出兼容并包的趋势，符合包容性治理的内在要求。丰富的治理资源一方面维持了西何社区治理自主性，另一方面促进了其治理方式的多样化，社区精英资源与各类组织资源进一步促进了社区“三治融合”落在实处。

（三）党领共治的治理结构

城镇化社区主体趋于丰富，包括基层政府及其承担社会管理与服务职责的政府部门、直接联结基层社区的街道办事处、社区法定组织机构“两委一站”、工青妇群团组织、社区社会组织、物业公司、开发区管委会、社区驻地单位以及城镇化社区所特有的集体经济组织。除了组织化主体外，还有个体的社区居民、租户等。这些治理主体依其性质、功能，不同方式、不同程度地参与社区公共事务治理。然而，虽然城镇化社区治理主体多元，但主体间的关系却十分混乱，出现了有的事没人管，有的事多主体抢着管的局面。为此，近年来西何社区以社区党委为核心，探索构建出以党建引领城镇化社区上下联动的包容性社区治理结构。

图2 西何社区“党建共建联合会”组织架构

西何社区党委成立于2017年5月，下设四个党支部——西何社区居民党支部、西何社区离退休党支部、西荷集团党支部、西荷物业党支部。社区党委是西何社区治理的绝对核心，但这并不代表着党包办一切，其坚持“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的原则，着力构建“体制创新、管理有序、资源融合、服务一体”的党建工作新格局。该“党领共治”格局主要通过以下的机制得以实现。首先，以党建链接社区公共空间。西何社区中西荷花园小区、凯旋城小区和西荷美食商业街虽同属一社区，但彼此之间仍有物理与社会空间界限，为整合驻地单位、非公经济组织、社会组织的力量，西何社区设立了“党建共建联合会”（见图2），并构建“大事共议，实事共办，要事共决，急事共商”的议事模式。其次，西何社区利用党建激活社区内的社会网络，展现出强大的基层动员力，通过党员群体发挥先锋模范作用，组织和动员更多群众参与到社区治理当中。西何社区党委规定每年元旦、春节、五一，七一、国庆五天党员必须参加两小时的义务劳动，通过常态化义务劳动彰显党组织与党员的先进性，提升社区居民对党员的认可度。再次，西何社区利用党建提升社区居民服务水平，拉近居民距离。社区党委协调社区公共服务资源的空间布局，以社区“一厅式服务大厅”为核心，打造居民“十分钟”便民生活圈，通过制作“明白卡”等方式提升便民服务水平和效率，集聚的服务空间促使居民参与更加便捷。最后，西何社区打造红色文化，致力于以此推动社区居民文明素养与参与意识的提升。社区党委先后组织了“社区十大感动人物”评选、“重阳敬老节”和“红五月文化节”等社区文化品牌活动，借活动大力弘扬积极向上的价值观，营造人人参与的社区治理氛围。当然，西何社区强调依托党建唤醒社区的社会力量与市场力量，并不是代表着完全让政府退场。当前，政府仍在社区经费、公共服务与制度上给予社区支持。但总言之，在西何社区党领共治的治理结构中，党建自上而下的渗透作用与自下而上的带动作用共同促进了包容性治理中多元共治的实现。

三、包容性治理与城镇化社区治理的内在耦合

包容性治理是指各种利益相关者权益得以充分地保障，各治理主体能平等地参与治理与决策过程、公平地共享治理的成果与效益的公共治理，是善治的一个重要维度[14]。自包容性治理理论被引入至我国以来，社会治理非正规空间研究提供了一个良好的解释框架。作为城市非正规空间治理单元之一的城镇化社区，其错综复杂的治理特征决定了其难以适应常规化、标准化的治理模式，故要以更加包容的态度倾听各方诉求，平衡各方利益，运用各方资源，回应各方需求以实现社区的善治。包容性治理是价值理性与工具理性的统一体，其所倡导的“包容、多元、共治、共享”等价值理念、柔性灵活的治理模式，与城镇化社区的治理需要同轨，存在着高度的内在耦合。结合包容性治理的逻辑框架和操作方略，包容性治理以治理主体、治理过程与治理成果为核心要素[15]。观照西何社区包容性治理实践，本文对包容性治理与城镇化社区治理的内在耦合做出如下阐述。

（一）城乡复合：治理主体包容

城镇化社区治理主体繁多，但由于改造过程当中通常以政府为主导，其后续的治理难免会出现依赖政府的惯性，基层政府也常将此类社区视为矛盾多、治理难的麻烦社区，以部门认领等模式深度参与社区治理，包办社区事务，展现出“全能政府”的趋向。在“压力型体制”作用下，地方权威“公共身份”的授权来源移至官府系统，其在促进基层权威集结的同时，因不再需要地方社会的承认以获取权威地位而弱化了他们对地方民众利益的责任[16]。这也就导致了城镇化社区的其他治理主体参与空间被极大压缩，潜在的社区治理主体因重要性降低而走向“沉睡”。最终，这种高高在上的“全能政府”模式势必会导致社区公共服务供给的弱化。而与此同时，市场主体的“趋利性”也无法实现对政府公共服务供给的有效补足[17]。城镇化社区矛盾突出、利益关系复杂，单纯以一方强势主体的力量难以维持长期的稳定，故要充分重视多元主体的地位。唤醒城镇化社区多元主体则需要充分考量此类社区的特殊性，其治理主体既有传统农村治理时期的残余又包含城市治理主体的嵌入，故完整的主体架构表现出显著的城乡复合性。包容性治理要求社区治理主体的多元与平等，在社区治理的静态架构上，应当赋予政府、市场、社会中所有适格主体应有的地位，符合城镇化社区发展的需求。故城乡复合的治理主体是城镇化社区治理主体包容的直接体现。西何社区的包容性治理首先就是建立在兼顾城乡主体的基础之上。近年来，西何社区通过优化政社关系，增加市场与社会主体参与的空间，重塑社区党委为核心的社区治理主体结构。其对曾经在乡村治理时期发挥重要作用的精英、乡贤与自组织等主体的扶持与对新环境下驻地单位、社会组织等主体的重视皆体现了西何遵循包容性治理原则，尊重城镇化社区发展规律，构筑了城乡复合的多元主体结构体系。西何社区以包容性治理策略实现了对多元主体的唤醒，有效地降低了城镇化社区主体因权利贫困而带来的治理不稳定风险。其长期稳定的治理环境与活跃的社区氛围也正说明了包容性治理是对城镇化社区全能政府模式的有效突围。

（二）整合引领：治理过程包容

城镇化社区是一种以异质性需要为纽带的异质性社会，社区内部多种互动关系交织。单个主体的力量无法对多元异质主体的差异化服务需求进行有效回应，故也就决定了其要依赖于多元主体的信任合作。而多元主体的互动合作正是包容性治理的本质要求。合作共治机制表现为参与主体间具有共同目标、相互信任、资源共享、互利互惠、责任共担、深度交流等特征[18]。一方面，该机制是实现社区内小规模公共事务的快速反应与有效化解；另一方面，其能够实现国家正式治理资源同居民社会合作的有效对接，促成二者相互支持共同发展[19]。然而，诸多城镇化社区中的各主体之间并没有形成普遍联系的网络，社区多元主体呈现“碎片化”的倾向，产生此现象的原因有二：一是治理主体自身无协作意愿，二是平台建设不足。故城镇化社区要提升主体协作意愿、搭建协作平台，发挥其整合引领作用为主体参与提供机制保障。上文阐述了城镇化社区主体结构多元的静态设置与包容性治理中主体包容相吻合，而以某种机制促进多元主体形成合作并真正参与至社区治理过程之中则也与包容性治理所倡导的治理过程包容性相耦合。治理过程的包容性要求决策开放、公共参与，也正是在城镇化社区治理过程中平衡多元主体利益，倾听各主体心声，维持决策公平性的根本遵循。在西何社区实践中，其依托“平台式治理”，通过平台的吸纳与支撑作用实现社区治理过程的包容性探索。从“十分钟”便民圈的设计与多元主体协商的平台构建，都可见在政府角色弱化的西何社区，其社区党委有意识地利用平台，将社区多元主体包容到治理过程之中，构建主体合作共治机制，最终形成治理合力。所以，对城镇化社区而言，治理过程的包容是保障主体权利、维持社区和谐的根本，只有主体深度参与到治理过程之中，在合作、妥协下才能有效且自主地消化社区内异质需求产生的繁杂矛盾。

（三）全民共享：治理成果包容

城镇化社区是新生的社会空间，一方面，其作为旧格局冲击者的边缘性与过渡性特征让其难以平等地共享社会发展的成果；另一方面，其内部格局的不均衡也使得利益的不平等分配还出现在社区内部，对社区治理产生负面影响。在外部，城镇化社区是由村转社的转制社区，不同于一般的城市社区，社区容积率高，基础设施欠完善，其居民大多为进城农民与租住的农民工，大量社区处于失序的边缘。受到城乡二元制度的深刻影响，此类社区时常被城市居民打上“乡巴佬”，“脏乱差”等污名化标签，影响社区居民对城市生活的融入。在内部，租户与驻地单位作为社区的“外来人”，成为“污名化空间”中的弱势群体。原住居民作为社区治理中的强势群体很可能以自身强势地位剥夺其他主体共享治理成果的权力。治理成果的共享是城镇化社区与城市文明真正接轨的必经之路与重要指标，是农民市民化的根本目标之一。基于此，城镇化社区亟需消除社会排斥，为社区居民融入城市、参与治理营造良好的环境。包容性治理策略中同样强调治理成果的包容性，即确保治理成果知晓的公平性与分配的共享性[15]。城镇化社区有效治理与包容性治理同以治理成果共享为目标，二者在此层面秉承相同的价值追求。西何社区一方面通过自身社区建设与对外交流，弱化城市社会对城镇化社区的歧视，另一方面关注社区弱势群体的权利保障，从社区角度出发全面消除治理成果共享的障碍。注重公平与共享的西何社区实现了社区资源的最优配置，促使各主体以更积极的态度主动参与社区治理，实现治理效能的显著增长。诚然，要实现真正意义上的治理成果共享还在于政策制定者对“底线公平”的维护，西何社区的成功离不开西安市政府近年来相关制度建设。但总言之，无论是通过何种形式，实现对“强势群体”资源独占的破解，促进治理成果的全民共享是所有城镇化社区治理都正在面临的重要课题，故以成果包容为最终目标的包容性治理在此层面也与城镇化社区的治理需求高度一致。

四、包容性治理：城镇化社区治理的策略选择

正如上文所述，包容性治理与城镇化社区治理存在高度耦合性，城镇化社区对社区善治的追求皆与包容性治理的价值内涵相吻合，包容性治理所焕发的效能在西何社区的展现也表明其能有效回应城镇化社区治理的各类需求，对城镇化社区治理障碍实现突围。在我国高速推进城镇化的当下，城镇化社区治理在基层治理当中的地位逐渐提升。基于对城镇化社区的基本认识和判断，结合西何社区的先进做法，以包容性治理为社区治理策略，是与当前城镇化社区治理特征相适应的可行路径。对标包容性治理主体、过程、成果三大维度的操作目标（如表2所示），观照城镇化社区治理的内外因素，充分考量城镇化社区内部纵向的主体优化设置，横向的主体协同参与机制与社区外部的制度支撑（如图3所示），本文认为，应当以优化城镇化社区治理结构、健全治理机制与夯实治理制度为着力点，全面推进城镇化社区包容性治理的实现。

表2 城镇化社区包容性治理维度与操作目标

图3 城镇化社区包容性治理的实现逻辑

（一）优化城镇化社区人人有责的治理结构

从治理主体的维度出发，包容性治理在城镇化社区的实现务必以适格治理主体的唤醒为前提，即人人有责治理结构的形成。具体而言则需要重点处理好两组关系。首先，处理好原住民与外来人员的关系。作为社区政治参与的“相对弱势群体”，外来人员的治理程度代表着城镇化社区治理的下限，数量多，流动性强且归属感弱的特征使其不稳定性较强。然而，作为在社区中长期生活的人群，却是社区治理中不能忽视的一大利益主体。为此，应该仿效西何社区，以一视同仁的态度对待社区的原村民与外来人，积极吸纳不同群体代表到社区两委任职，充分尊重各群体发声的权利。其次，处理好政府与社会、市场的关系。在城镇化社区之中，政府的力量是强有力的，其所涉及的治理事务往往其他主体参与度较低，这种此消彼长的博弈表明要在城镇化社区当中给予市场与社会主体以参与的空间，则必须要转变政府的职能。政府治理主体的型构是基层治理的核心部分，是基层党建的重要任务[20]。所以，服务型政府的建设同时以基层党组织的自主性与能力为保障，为此应当建立以社区党委为核心的“横向到底，纵向到边”的治理结构体系，以强有力的区域化党建将各类主体带进社区治理领域之中。在以党组织为核心的社区治理结构中实现社区经济、政治、文化的全面发展，以重塑政府与社区之间的关系，进而弱化城镇化社区组织行政代理人的身份，激活社区多元主体人人有责的参与意识，促进社区回归自治本色[21]。

（二）健全城镇化社区人人尽责的治理机制

若治理结构的优化是城镇化社区实现包容性治理的逻辑起点，那么促使多元主体健全有序协同参与治理机制，则是让包容性治理产生治理效能的根本。城镇化社区治理极端复杂化，任何主体单一的力量都是有限的，故亟须多元主体形成合力，围绕同一目标展开合作，实现“多元共治”[22]。“多元共治”是社区多元力量的有机整合而非机械限定与简单叠加，其本质是多治理主体间互动有序、合作充分的集体行动网络的构建[23]。首先，强化产生合作的基础，即多元主体之间的纽带关系。多元主体基于共同的目标展开合作，在城镇化社区当中需求的异质性让主体间的目标难以统一，以私人利益为本位的思想占据主流。对此，应当吸收西何经验，以包容性的社区资源、全民化的社区活动、普惠性的社区福利来增强社区内各主体的归属感，最大程度实现主体间利益的统合与个人利益与社区利益的统一。基于以社区进步提升所有人生活水平的逻辑夯实合作的情感认同基础。其次，畅通多元主体利益表达机制。参考西何社区的做法，加大多元主体协商共治平台建设，由党组织领导，社区居委会组织，吸纳居民代表、租户代表、物业公司、集体经济组织、社会组织、驻地单位代表以及政府代表等多元主体代表，通过平台议事与协商，在协商中凝聚共识，深化纽带关系，加强参与意愿。最后，大力挖掘社区当中各类治理资源，发挥社区精英、驻地单位、社会组织各自在智慧、资金与场所上的优势，共同促进平台的构建与维护，黏合主体间的纽带与信任。总言之，城镇化社区人人尽责的治理机制根本在于治理主体间目标的统合，又以平台建设为依托，前者构成了主体多元共治的内在基础，后者提供了主体多元参与的平台保障，二者缺一不可。

（三）夯实城镇化社区人人享有的治理制度

包容性治理的最终目标是实现社会治理成果的共享，但是这一目标于城镇化而言是十分艰巨的。正如上文所述，其不仅要对抗城市文明对城镇化社区的隐性歧视，还要平衡社区内部主体在成果分配中的地位。这一过程有赖于人人享有的治理制度支撑，其不仅是城镇化社区治理体制特征合法性的来源，还是理顺社区治理的章程与规则[24]。城市整体视角下的城镇化社区以及城镇化社区视角下的外来人员，在不同语境下都是身份相似的权利贫困群体；对此，要以制度赋予城镇化社区治理以高度的政治意蕴与地位，从战略高度认识到城镇化社区农民市民化的重要性，以宣传教育促社会对农民市民化的正确认识，摘除桎梏城镇化社区融入城市的污名化标签，赋予城镇化社区居民平等的机会[25]。与此同时，应从社区内部的角度出发，充分激活隐藏在城镇化社区之中的传统非正式制度资源，如村规民约、族规祖制、道德伦理、风俗习惯等等，并对其进行现代化的改造，汲取传统制度中适应当前城镇化社区治理的部分，建立起更为完备、具体、合法的社区公约。将社区治理成果的共享明文化在社区公约与其他治理制度之中，促使人人享有的城镇化社区治理更加制度化，规范化。

五、结论与余论

在城镇化社区中实现包容性治理，不仅能有效回应居民的多元治理需求，化解政府单一主体在公共服务供给上的不足；更重要的是，这与2021年中央一号文件提出的“着力推进基层治理现代化”的任务目标高度契合。本文以一个城镇化示范社区的治理实践为例，对包容性治理与城镇化社区治理的内在耦合进行了分析。研究表明，包容性治理既是城镇化社区社会独特性的必然选择，也是新时代基层治理现代化的实践应用。包容性治理是当前城镇化社区制度环境下，期待以弱化政府投入，增强社会参与让社区治理主体以更为灵活、包容的手段实现对“非常规社区”的“非常规治理”。然而，不难发现，西何社区的治理过程中，集体经济等特殊资源帮助其有效对抗了政府的“行政傲慢”，而绝大部分的城镇化社区却无此强大的经济支撑，虽然能够短期内接受包容性治理的形，却很难长期维持包容性治理之实，当社区资源匮乏到无以为继且主体期待难以得到回应时，一切合作与共享将化为泡影。所以，对于城镇化社区治理而言，如何丰富其治理资源以更好地复制西何社区的先进做法，则应当将目光跨越城镇化社区本身加以探讨。

[1] 郭小聪, 宁超. “过渡型”社区的治理生态分析: 社会资本的解释视角[J]. 求实, 2017(7): 80-87.

[2] 吴晓燕, 赵普兵. “过渡型社区”治理: 困境与转型[J]. 理论探讨, 2014(2):152-156.

[3] 吴晓.“边缘社区”探察——我国流动人口聚居区的现状特征透析[J]. 城市规划, 2003(7):40-45.

[4] 田鹏, 陈绍军. “城乡连续统”框架下新型城镇化社区样态研究[J]. 西北农林科技大学学报(社会科学版), 2016(1):154-160.

[5] 顾永红, 向德平, 胡振光. “村改居”社区: 治理困境、目标取向与对策[J]. 社会主义研究, 2014(3):107-112.

[6] 余敏江. 从技术型治理到包容性治理——城镇化进程中社会治理创新的逻辑[J]. 理论探讨, 2015(01):141-145.

[7] 吴莹. 空间变革下的治理策略——“村改居”社区基层治理转型研究[J]. 社会学研究, 2017(6):94-116+244.

[8] 金太军, 刘培功. 包容性治理: 边缘社区的治理创新[J]. 理论探讨, 2017(02):29-33.

[9] 刘祖云, 李烊. 元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略[J]. 社会科学, 2017(1):11-20.

[10] 金太军. 从“边缘”治理到“多中心”治理: 边缘社区治理体制创新研究[J]. 中共中央党校学报, 2018(2):77-83.

[11] 徐选国. 借道专业: 转型社区的迂回式治理策略[J]. 中国社会工作, 2021(13):9.

[12] 庞娟. 融合视角下城市非正规空间的包容性治理研究[J]. 探索, 2017(6):146-152.