广西加强粮食生产能力建设对策研究

2022-09-16杨景峰孔令孜陆炳强李小红

农业研究与应用 2022年3期

杨景峰，孔令孜，陆炳强，李小红*

（1广西农业科学院，2广西农业科学院农业科技信息研究所，广西南宁 530007）

习近平总书记强调，粮食生产根本在耕地，命脉在水利，出路在科技，动力在政策，要在提高粮食生产能力上开辟新途径、挖掘新空间、培育新优势。近年来，广西粮食生产总体稳定，但仍面临基础设施薄弱、科技潜力挖掘不足和资源环境约束趋紧一系列问题和挑战，靠增加农业投入来提高粮食产量和质量的空间越来越小。面对新发展阶段广西粮食生产领域的新变化和新挑战，必须加快转变发展方式，走科技支撑内涵式发展道路，实现藏粮于地、藏粮于技，增强生产能力，确保粮食安全。

1 广西推进粮食生产能力建设取得的成效

1.1 落实粮食安全首长责任制成绩优异

近年来，广西加强耕地保护和高标准基本农田建设，大力推广高产优质水稻品种和绿色高质高效栽培技术，稳步推进粮食产业结构调整，努力稳定口粮面积产量，增强粮食可持续生产能力，在国家粮食安全首长责任制考核中，广西连续取得优异成绩，全区粮食生产呈现总体基本稳定、总产和面积略减的态势。2015-2019 年，全区粮食总产量呈下降趋势，2020-2021 年在政府多项措施激励下，总产量每年有所增加，有望重新回到1400 万t 左右，稻谷供应基本自给，口粮安全基本能得到保障如图1。

图1 2015-2021 年广西粮食产量及增长情况

从生产结构来看，广西粮食生产种类主要有稻谷、玉米、薯类、大豆等，作为我国双季稻主要产区，广西稻谷播种面积和产量在粮食中占有绝对优势地位，虽然近年来有减少的趋势，但2020 年稻谷产量占粮食总产量的比重仍高达73.99%。玉米是广西第二大粮食作物，2000 年以来呈现出逐年递增的态势，2020 年广西玉米产量比2000 年增加了45.05%，占粮食总产量的比重提升了8.65%点。薯类和大豆分别是广西第三、第四大类粮食作物，但是总产量与稻谷、玉米相比都很小，产量变动趋势基本与粮食总产量一致，2020 年的产量与2000年相比分别减少了22.20%、20.99%。广西各主要粮食作物产量变动及占粮食总产量的比重情况详见表1。

表1 2000-2020 年广西主要粮食作物产量及占粮食总产量的比重情况

1.2 粮食生产转型升级加快

以绿色高质高效创建、优质粮食工程等为重要抓手，通过提品质、增品种、创品牌，着力增加优质产品供给，粮食产业加快由注重规模扩张向注重质量提高转变，绿色化、优质化、品牌化发展趋势明显。水稻绿色高质高效创建项目区共推广高产、稳产、优质品种40 多个，创建富硒等优质稻米基地20 多个，带动种植高产优质水稻面积46 万hm，占早稻面积的51%。经初步统计，2019 年全区符合“中国好粮油”或“广西香米”产品标准和具有一定地域特色的优质稻种植面积达50 万hm以上，优质稻推广覆盖率达86.63%。重点示范展示推广玉米优质多抗新品种，全区玉米优质化率90%以上。培育了宾阳古辣香米、象州大米、灌阳千家洞香米、南丹巴平米、桂平丝苗米等11 个区域性品牌；宾阳古辣香米、东津细米获得了国家地理标志产品认证，售价比市场价平均高出2～5 倍，效益突出。

1.3 耕地保护走在全国前列

广西严格耕地保护制度，创新耕地保护工作，为保障国家粮食安全奠定资源基础，耕地保护相关工作走在全国前列。在全国率先出台补充耕地指标交易指导；出台首个以省级政府名义印发的《关于全面实行永久基本农田特殊保护的实施意见》，出台《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见》，相关工作制度获得原国土资源部转发，向全国推广。全区已连续20 年实现耕地占补平衡，牢牢守住耕地保护红线；加强土壤治理，在全国率先开展耕地土壤重金属污染排查工作。

1.4 “水稻+”模式屡获突破

示范推广“稻—稻—马铃薯”“超级稻—再生稻—绿肥”等高产模式，带动全区发展冬种马铃薯近7 万hm，发展再生稻3.33 万hm。推广“稻—灯—鱼”“稻—鸭—冬肥”“稻—灯—鸭—油菜、绿肥”等生态种养模式3667 hm；推广“稻—灯—鱼—油菜、绿肥”种植模式1 万亩（约667 hm）；推广“稻+渔”“稻+河蟹”“稻+螺”“稻+鳖”“稻+虾”等具有地方特色的稻渔综合种养模式，形成了全区各有优势、各具特色的发展格局。成功打造“高山稻鱼”和“高山鱼稻”两个生态绿色品牌，“三江稻田鲤鱼”“融水金边鲤鱼”“全州禾花鲤”3 个稻渔综合种养产品获得了国家地理标识产品称号，融水元宝山苗润特色酒业等5 家单位荣获全国稻渔综合种养模式创新大赛绿色生态奖、金奖。

1.5 科技兴粮取得显著成效

超级稻攻关和粮食作物新品种研发成效显著，2021 年广西审定水稻品种223 个位居全国第1 位。其中111 个水稻品种达到国家优质米标准，审定的水稻品种数及优质稻品种数均创广西历史新高，博白县入选国家级制种大县（水稻）。农业科技成果转化成果丰硕，近两年粮食领域获广西科学技术奖特别贡献奖2 项；广西自主培育的微胚乳高油高蛋白玉米是我国第一个可推广的新类型超高油玉米新品种。自主选育的“野香优莉丝”桂育11 号水稻品种先后获全国优质籼稻品种食味品质鉴评金奖。超级稻新品种示范推广工作全国领先，推广超级稻89 万hm左右，约占全国超级稻面积10%左右。以袁隆平院士为首的团队在桂林市灌阳县开展“超级稻+再生稻”种植模式示范，连续刷新广西杂交稻单产最高纪录，并创世界高产纪录。海水稻示范推广293 hm，创造性地将沿海滩涂地转变为种粮耕地。

2 广西推进粮食生产能力建设存在的主要问题

2.1 基础保障能力还不够强

一是耕地质量总体不高，高标准农田数量少，据有关部门统计，2019 年中低产田面积占全区耕地面积约79.3%；部分地区耕地质量低，土壤养分失衡，土壤污染有所加剧。二是农田基础设施还较薄弱，部分农田水利设施老化；农田有效灌溉面积占比不到40%，高效节水灌溉面积占灌溉面积不足两成，农田灌溉水有效利用系数只有0.48，与全国平均水平0.54 差距较大。三是科技支撑能力还不够强，农业科研力量相对薄弱，同时基层农技推广人、财力不足。四是粮食生产全程机械化水平不高，全区水稻机插水平只有40.3%，水稻育插秧、高效植保和稻谷烘干是水稻生产机械化的薄弱环节。五是农业防灾减灾能力不足，农业气象为农服务和抵御自然灾害能力有待进一步提升。这些综合因素导致广西粮食单产与全国相比还有一定的差距，如表2所示，2000 年至2020 年期间，广西粮食作物整体以及稻谷、薯类的单产不仅低于全国平均水平，而且增长速度慢于全国平均水平，2020 年广西粮食作物、稻谷、薯类的单产仅为全国平均值的85.15%、81.76%、47.50%；玉米和豆类虽然单产增长速度高于全国平均水平，但由于单产基数比较低，导致2020 年的单产水平仍然只有全国平均水平的72.48%和83.78%。

表2 2000-2020 年广西与全国主要粮食作物单产情况对比

2.2 “谁来种地”和耕地撂荒问题日益突出

一是农村劳动力流失严重。随着城镇化的快速推进，农村年富力强的青壮年纷纷进入城市就业，造成农村出现“劳力荒”。如图2 所示，广西自2010 年以后第一产业从业人员骤减，从2010 年的1786 万减少到2020 年的866 万人，减少了51.51%，占全社会从业人员的比重也从67%下降为33.90%。二是农业社会化服务水平不高，新型种粮主体数量较少，部分闲置耕地无人耕种。三是偏远山区、边境地区和复垦地区等部分耕地，耕种条件差，造成农户弃耕丢荒。

图2 2000-2020 年广西第一产业从业人员数及占全部从业人员的比重

2.3 耕地“非粮化”问题日益严重

如图3 所示，自2000 年以来，广西粮食播种面积不论从绝对值来看，还是从占农作物播种面积的比重来看，都呈现出明显的下降趋势，也给广西的粮食供给带来了严峻的挑战。广西耕地“非粮化”主要源于以下两方面的原因：一是粮食种植成本（用工、农资等）日益攀升，而粮食价格走低，种粮收益不明显，甚至出现亏本现象，极大影响了种植户的生产积极性。2020 年，广西早籼稻生产总成本1325.8 元/667 m，产值为1207.71 元/667 m；与2015 年相比，成本增加了34.13 元/667 m，产值下降了19.34 元/667 m；导致净利润从2015 年的-64.62 元/667 m下降为2020 年的-118.09 元/667 m（全国农产品成本收益资料汇编）。二是受比较效益影响，农户改种经济作物。2020 年全区种植甘蔗、露地大白菜、柑的平均净利润分别达到287.17 元/667 m、2852.38 元/667 m和2100.74元/667 m，效益差异巨大直接促使农民用水田改种水果、蔬菜等经济作物。

图3 2000-2020 年广西粮食作物播种面积及占农作物总播种面积的比重

2.4 政策支持力度不够

一是部分地方粮食安全责任制落实不到位，对各级政府落实粮食安全责任的压力不足、督查不足，每年的粮食生产任务目标下达之后，没有设置科学的奖惩机制。二是种粮扶持政策不多，缺乏有效激励措施。目前广西专门扶持粮食生产的政策措施很少，财政预算直接投入到粮食生产的不多。同时，近年来由于贫困地区财政资金切块下达，部分地方政府未能平衡好脱贫攻坚和稳定粮食生产的关系，整合了粮食生产的项目资金用于支持经济作物种植、畜牧养殖甚至非农业生产等其他用途，削弱了对粮食生产的财政投入。

2.5 经营方式有待创新

目前广西粮食生产整体还处于小农经济，规模生产效益不明显。目前全区粮食种植大户仅4773家，合作社275 家，种粮企业77 家。从产业融合看，粮食一二三产业融合不足，粮食深加工滞后，加工企业总体偏少，大部分企业规模小，没能力带动基地建设，与农户仅局限于简单的收购关系，对产业的带动作用不明显。

3 广西加强粮食生产能力建设的对策建议

3.1 藏粮于地，稳定粮食生产能力

3.1.1 严格落实粮食安全行政首长责任制

压实市、县、乡三级党委政府主体责任，切实抓紧抓实粮食生产。将各市县地方政府粮食安全责任落实情况列入党委、政府督查内容。切实加强耕地用途管制，防止土地利用过度“非农化”和“非粮化”。加快建立以集体经济组织为主体的耕地抛荒有效约束机制。

3.1.2 稳住耕地面积

3.1.2.1 严格落实耕地占补平衡。严守耕地保护红线和永久性基本农田控制线，严格落实“以补定占、先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡政策，加强和改进占补平衡管理，转变补充耕地方式、拓宽补充耕地渠道，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3 类指标核销制，建立耕地占补平衡“算大账”新机制。

3.1.2.2 坚决遏制农地非农化。建立健全耕地保护监管长效机制，充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用，构建全方位、多渠道、多关口、网格化的耕地保护监管体系。加强对社会资本投资农业农村的规范管理，严防“资本下乡”以各种形式侵占耕地。对已“非农化”耕地，按照“谁破坏、谁恢复”的原则，尽快恢复农业生产。

3.1.3 提升耕地质量

3.1.3.1 加强高标准农田建设。鼓励支持工作基础好的粮食产能大县整县推进高标准农田建设。完善高标准农田建设新增耕地指标核定、调剂和收益分配机制。鼓励市、县（市、区）政府发行债券支持高标准农田建设。鼓励新型农业经营主体、农村集体经济组织、种养大户参与高标准农田建设，充分调动各方积极性。

3.1.3.2 加强耕地质量管理。加大耕地质量建设投资力度，按照“取之于土，用之于土”的原则，各地每年从土地出让金和新增耕地开垦费中安排不少于10%的资金，建立耕地质量保护与建设专项基金。建立耕地质量建设标准体系和动态监测预警体系。

3.2 藏粮于技，增强科技强粮能力

3.2.1 强化种业科技创新。加强农业种质资源保护与利用，突破种质创新、新品种选育、高效繁育等核心技术。创新品种推广与服务模式，构建种业大数据平台服务于产业需求和政府决策。开展水稻、玉米新品种展示和区域试验示范，鼓励和引导种粮企业、种植大户等大胆试种高、新、特、优类粮食品种，加大对水稻优质高产品种和玉米间作新农艺推广的支持力度，全面提升优质粮食种植覆盖率。

3.2.2 实施粮食生产关键核心技术攻关行动。推进良种良法配套，提高粮食生产水平。围绕制约粮食增产增效的共性瓶颈，强化技术集成创新，依托绿色高质高效创建、优质粮食工程等项目，集成推广绿色简化高效栽培等粮食绿色增产增效适用技术，大力推广化肥农药减量增效、土壤地力提升、节水节种、轮作休耕、防灾减灾等绿色标准化生产技术。加强病虫和农业自然灾害监测防控预警，建立健全粮食防灾减灾技术体系。

3.2.3 推进主要粮食作物生产全程机械化。支持建设水稻生产全程机械化示范县和示范基地。加大农机补贴力度，在国家农机补贴资金的基础上强化自治区、市、县的配套补贴。扩大农机补贴目录，将最新型农机具纳入补贴。积极引导新型农机经营主体创新服务模式，服务链条向耕种管收、产地烘干、产后加工等“一条龙”农机作业服务延伸，向农资统购、技术示范、咨询培训、产品销售对接等“一站式”综合农事服务拓展。

3.2.4 加强粮食领域人才队伍建设。加强粮食领域领军人才、创新创业团队培养，为粮食产业技术创新提供高端人才保障。依托高校、农业科研院所、龙头企业，建设粮食产业人才培养基地，构建产学研用联合培养的合作模式，加强对种粮大户、企业骨干等主要人员的培训，提升产业人才的整体素质。

3.3 提升效益，增强产业兴粮能力

3.3.1 提高生产组织化程度。着力培育新型经营主体和服务主体，健全利益联结机制，提高粮食生产组织化程度。鼓励和扶持粮食种植大户、家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体，采取土地股份合作、农业产业联营体、代耕代种等多种方式，发展适度规模经营。支持粮食专业合作社、农业企业、农机专业合作社等社会化服务组织发展农业生产性服务业，为农民发展粮食生产提供全程社会化服务，提高粮食生产组织化、专业化、集约化程度。

3.3.2 推进产业融合发展。构建现代化粮食产业体系，以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，大力发展粮食加工业，尤其是要加强粮食精深加工，推广粮食循环经济模式，推进主食产业化。健全粮食产后服务体系，引导社会资本参与仓储物流设施建设，持续推进粮库智能化升级。推动粮食产业与农产品加工、流通和服务业等融合发展，鼓励企业在粮食种植、加工环节与农耕体验、旅游休闲、文化教育、健康养生等领域深度融合，推进粮食一二三产业融合发展，提高粮食综合产业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业协同发展。

3.3.3 实施品牌战略。按照“精深加工产业化、主导产品品牌化、品牌产品差异化”，培育优质粮食自主品牌和区域品牌。持续推进“广西香米”区域公用品牌创建，建立更加严格的品牌准入机制，统一市场运营，加大品牌推介力度，强化市场监管和违规行为，做好品牌的全过程管理。鼓励涉粮企业和农民专业合作社走规模化、标准化、品牌化发展路子，培育一批名特优的粮油品牌，努力实现高端高质高效。

3.3.4 创新和推广高效种植模式。大力推广“水稻+”绿色高质高效种植模式，发展生态种养，将高档优质稻开发与综合种养相结合，提升综合效益。重点示范推广“稻—稻—马铃薯”“超级稻—再生稻—绿肥”等高产模式和“稻虾”“稻鱼”“稻螺”等稻渔综合种养模式。

3.3.5 培育新型市场主体。培育壮大粮食产业化龙头骨干企业，充分发挥市场配置资源的基础性作用，引导粮食企业打破行业、地域、所有制界限，围绕粮食全产业链，实施企业战略性合作与重组，实现强强联合、以强带弱或整小为大、整弱为强，向粮食收购、仓储、物流、加工、销售等一体化发展，组建大型企业集团，形成一批辐射范围大、带动能力强的粮食加工产业集群和具有影响力的大型粮食企业。

3.4 加强扶持，增强政策稳粮能力

3.4.1 切实抓好政策落实。统筹实施好稻谷最低收购价、稻谷补贴、耕地地力保护补贴和农机具购置补贴等政策，确保政策足额兑现到户，保障种粮基本收益，保护农民种粮积极性。稳定和完善稻谷补贴与储备粮订单收购政策，适当提高储备粮订单收购补贴标准，给生产者稳定的收入预期。

3.4.2 创新粮食生产支持政策。以多种粮多受益、多产粮多受益、多好粮多收益为导向，探索建立“以产定补，多产多补”“优粮优补、优粮优价”的市场化粮食生产补贴机制。恢复对种粮大户、粮食合作社等主体一年一次评选奖励政策，推动粮食生产适度规模化发展。可参考外省市的做法，如浙江省实施规模种粮补贴、旱粮生产补贴、订单粮食奖励、种粮大户贷款贴息和稻麦政策性保险等政策；重庆市实施种粮大户补贴政策，对3.33 hm以上种粮大户每667 m补贴230 元；湖南探索建立了“精准弹性启动托市收购”粮食收储制度。

3.4.3 加强金融服务支持。引导支持金融机构为粮食生产者提供信贷等金融服务。完善粮食政策性保险机制，提高粮食的保险金额，开展稻谷等农作物完全成本保险和收入保险试点，尽量覆盖农户生产成本，扩大水稻、玉米、马铃薯等主要粮食作物保险覆盖面。降低“三农”主体担保费率，原则上年化担保费率不超过1%。