陈正惠，宋明国，樊慧

( 1.中国石油福建销售公司；2.中国石油天然气销售分公司南方事业部；3.中国石油集团经济技术研究院）

2020年，国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网集团）正式运营，传统的以三大石油公司为主的天然气产运销一体化市场运行模式正在发生彻底改变。上游供气商逐渐增多，国家及地方政府出台多项政策，鼓励用户自主选择供气商、供气路径及供气形式，减少供气层级，鼓励大用户直供，降低用气成本，上游与终端用户的直接对接、直接销售成为新常态。新的市场格局下，优化天然气上下游供气路径对于降低终端用气成本、纵深推进市场化改革至关重要。本文总结分析中国当前天然气各类供气模式，对如何优化供气路径和选择直供直销方式进行深入探讨，并对下一步终端用户处理相关方关系以及国家推动直供直销工作提出建议。

1 优化供气模式和供气路径具有重要意义

2004年，西气东输一线管道工程投产，中国天然气行业进入快速发展阶段，天然气消费量从2004年的397亿立方米增长至2021年的3726亿立方米，天然气在一次能源消费结构中的占比从2.3%增长至9.0%。上游供气商虽然仍以中国石油、中国石化和中国海油三大石油公司为主，但以九丰、广汇、新奥、深圳燃气等公司为代表的“第二梯队”纷纷加入供气商行列，三大石油公司之外的“第二梯队”2020年和2021年液化天然气（LNG）进口量连续两年超过100亿立方米，供气商数量不断增加。终端用户也在快速发展，目前全国已有约3000余家城市燃气企业，100多家天然气发电企业，近100家化肥和化工行业用户，天然气广泛应用于经济社会发展的各个领域[1]。

2020年9月，国家管网集团独立运营，天然气产业“X+1+X”发展模式逐渐形成，“管住中间、放开两头”的改革措施逐步落地，上游供气商与下游终端用户再次迎来多元化发展契机。国家持续出台关于推进天然气直供、降低终端用气成本的相关政策，传统“统购统销”供气模式面临“直供直销”的挑战，不同的供气模式推动了终端用户选择不同的供气路径和合同方式，并对终端用户用气成本和下一步经营方式产生深远影响。

新形势下，各级政府部门应如何树立合理的供气模式导向，上下游企业应如何选择更有利于自身发展的供气模式，终端用户应如何优化供气路径，这些问题对于中国构建形成高效、健康、市场化的天然气产业链具有重要意义。

2 中国天然气供气模式

天然气供气商选择供气模式的主要目标是确保销售畅通，同时在合理范围内适度提升销售价格，获取销售收益，终端用户的主要目标则是降低采购成本，同时确保用气稳定安全。传统供气模式主要是“统购统销”，由当地省级供气企业或城市燃气公司统一采购资源后销售给下游用户。近年来，国家天然气体制改革坚持市场化发展方向，推动终端用户有权选择不同供气商和供气路径，上游的天然气供气商与下游的终端用户之间已可实现互相选择，直接销售，即为“直供直销”。在实际销售中，受多层级销售主体及复杂管输路径影响，“直供直销”可进一步划分为“直连直供”和“代输直供”两种模式。

2.1 直供直销

2.1.1 直连直供

上游供气商直接与终端用户签订天然气购销合同，组织落实天然气资源，仅经必要的国家管网管输，即可将天然气销售给终端用户，形成直供直销。在一般情况下，国家管网分输站与终端用户之间仍然存在一定的物理距离，如果终端用户能够自行修建或合资合作修建接气管道，成功连接国家管网分输站并顺利下载资源，即为“直连直供”供气模式（见图1）。

图1 “直连直供”模式示意

2.1.2 代输直供

部分情况下，终端用户与上游供气商签订天然气购销合同后，仍不能直接建设与国家管网分输站之间的连接管线，主要受以下因素影响：一是当地政府强制要求必须由某第三方修建连接管线，二是连接管线路由规划已被第三方使用，三是终端用户自身并不具备建设能力等。在此类情况下，终端用户或直接使用第三方连接管道，或委托第三方建设该连接管道，并向第三方缴纳管输费用，即为“代输直供”供气模式（见图2）。

图2 “代输直供”模式示意

2.2 统购统销

部分省区市通过行政要求，指定区域内必须由某特定管网公司或销售公司统一采购上游供气商资源，建设管道并销售给下游用户，禁止上游供气商与终端用户发生直接商务买卖，即为“统购统销”供气模式（见图3）。

图3 “统购统销”模式示意

3 供气模式比较分析

不同供气模式分别有着各自优势和适用范围，按照国家“管住中间，放开两头”的天然气市场化改革思路，较好的供气模式应该要更加有利于上下游供气的市场化运作。一是有利于上下游直接对接和资源选择，由用户来选择供气商和供气路径；二是有利于管输路径优化，坚持就近下载，降低终端企业用气成本；三是有利于资源要素的优化配置，避免重复建设。

3.1 不同供气模式的主要特点

3.1.1 直连直供

“直连直供”模式的主要特点是最大程度减少了中间环节，实现了上游供气商和终端用户的直接对接，最有利于降低终端用气成本，是国家鼓励发展的主要方向。但受中国天然气产业发展阶段及部分省市统购统销政策等多种因素影响，中国采用直连直供的终端用户仍然相对较少，主要是江苏、广东等地的部分大型电厂用户，以及少部分大型工业和化工用户。

3.1.2 代输直供

“代输直供”模式保留了上游供气商与终端用户商务买卖的直接对接，但受中间管输环节影响，部分用户可能存在二级代输、三级代输甚至四级代输，其终端用气价格往往高于直连直供方式。从代输主体来看，主要分为两种：一是省级管网统一代输，例如广东省管网公司、江西省管网公司等，依据各自省内统一政策，省管网是上游供气商与终端用户之间的必经环节；二是取得当地特许经营权的城市燃气企业代输，大型电厂、大工业用户所属区域内相关接气管线已由城市燃气企业建设，或因特许经营权及路由规划原因，只能由当地城市燃气企业进行建设，终端用户必须委托城市燃气企业代输。

3.1.3 统购统销

“统购统销”模式完全中断了上游供气商与终端用户的直接对接，增加了中间环节并赚取中间利润。一般来说，统购统销通常是指省级公司的统购统销。省级公司统购统销的主要出发点是为了平衡省内各区域之间的天然气业务发展及居民天然气价格，同时尽量避免省内天然气管道的重复建设。但是，作为上游气源与终端用户之间的“中间环节”，省级公司统一收取费用，客观上抬高了部分终端用户的资源采购成本；另一方面，省级公司作为全省唯一的气源供应主体，集全省保供压力于一身，自身又缺乏可控资源，保供任务极为艰巨，因此目前在运营的统购统销省级公司往往饱受争议。从某种意义上来说，中国取得特许经营权的城市燃气公司也是另一种形式的“统购统销”。特许经营权制度是政府为发展城市燃气而推出的一项特殊举措，前期在促进城市燃气发展、加快城市燃气设施建设过程中起到了积极作用，特许经营区域内居民和工业用户基本由城市燃气公司独家供气。近年来伴随天然气市场化改革发展，终端电厂、大工业用户积极谋求与上游直接签订购销合同，降低用气成本，全国多省推出大工业用户直供政策，特许经营协议下的城市燃气“统购统销”模式亦受到挑战。

3.2 不同供气模式存在的主要问题和优缺点

从各类供气模式的主要特点来看，“直连直供”与“代输直供”和“统购统销”的主要区别在于上下游是否直接对接，中间管输路径是否优化，供销方选择是否多元等。与“直连直供”相比，“代输直供”“统购统销”在输配费定价机制、成本监审、天然气保供等方面受到多重制约，这些问题导致输配成本增加，不利于终端天然气业务的高质量发展。“直连直供”模式下供气商也面临与取得特许经营权的城市燃气企业之间的竞争和挑战。

3.2.1 “统购统销”“代输直供”模式中间环节输配费定价机制和成本监审制度仍不完善

一般情况下，省级管网代输价格及跨市管道管输价格统一由省物价管理部门制定和调整，城市管网配气价格则多由市、县价格主管部门制定。在定价机制方面，省内管输费及配气费一般都通过“成本+合理利润”的方式确定，部分省份在价格管理办法中通过“净资产收益率”“内部收益率”等指标明确提出了“合理利润”水平的上限，而部分省份对“合理利润”水平的描述较为模糊，这给省市管网输配费定价提供了可操纵空间。

省市输配费成本监审制度尚未完善，管道建设运营成本透明度仍然较低。当前中国天然气省内输配价格属地方政府定价范围，根据《政府制定价格成本监审办法》实施成本监审[2]。目前，广东、浙江、江苏、福建等典型省份物价主管部门均制定了管道燃气定价成本监审办法（见表1），用以指导管道燃气成本监审活动，但由于中国成本监审信息公开制度仍不完善，多数省级管网及城市燃气输配费成本审核结果很难通过公开渠道获取，从典型省份的输配气价格情况看，高价与低价相差甚至超过1倍。2020年7月，国家发展改革委市场监管总局专项下达《关于加强天然气输配价格监管的通知》[3]，要求认真梳理供气环节，减少供气层级，合理制定省内管道运输价格和城镇燃气配气价格，严格开展定价成本监审，加强市场价格监管工作。

表1 中国典型省市已发布的管道燃气定价成本监审办法

3.2.2 “统购统销”“代输直供”中间环节增加输配气成本，抬升终端用气价格

实际终端价格水平显示，在不同供气模式下，终端价格差异显著，“直连直供”销售模式下终端价格优势明显，“统购统销”和“代输直供”模式下终端价格相对较高。以某省3家电厂用户为例，H电厂为直连直供项目，与上游资源方直接签订销售协议并从国家管网相关接收站接气，资源采购成本最低；B电厂也与上游签订销售协议，但中间需经省级管网公司代输，需增加0.15元/立方米的代输费；C电厂则为城市燃气公司下的供气项目，城市燃气企业从上游资源方购气，经省级管网代输，再经城市燃气管网配气后销售给该电厂，C电厂采购成本最高。

部分电厂、大工业企业等终端用户价格过高不利于中国天然气产业的健康发展。目前中国天然气在发电、工业、交通、化工等领域仍不是主力能源，面临着煤炭、燃料油、汽柴油等替代燃料的市场竞争；在终端天然气价格较高的情况下，天然气相对替代能源不具备竞争优势，局部地区甚至出现“气改煤”等燃料逆替代现象。目前来看，中国较多电厂用户已基本纳入上游供气商的直供范围，但大工业用户大多未纳入直供范围，导致中国工业用气价格显著高于发电气价，而美国和欧洲国家工业用气价格与发电气价水平基本相当或者略高。

3.2.3 “统购统销”不利于实现“气-气竞争”的供气格局和市场化的定价机制

中国天然气价格改革的总体思路是对具有自然垄断环节的输配价格实行政府定价，对竞争性环节实行市场定价。2020年新版《中央定价目录》已将天然气价格移出了政府定价范围[4]。在“直连直供”和“代输直供”模式下，上游供气商与下游用户可以直接谈判，有利于形成“气-气竞争”的供气格局和市场化定价模式，供气商与用户可以及时感知市场变化，利用价格杠杆调节市场供需。但在“统购统销”模式下，中间环节公司相对上游供气商、下游用户均形成垄断，虽然在某种意义上部分提高了其对上游供气商的议价能力，但总体不利于形成上游“气-气竞争”的市场机制，而且，“统购统销”的省级管网公司并非终端用户，其对市场形势变化反映较为迟钝，难以实现对终端用户价格的有效传导。

3.2.4 “直连直供”“代输直供”模式利于降低终端用气成本，但对城市燃气特许经营权形成挑战

从目前广东、广西等的地方政策来看，天然气直供主要针对大工业用户。例如2020年9月，广东省发改委发布《广东省发展改革委关于调整省内天然气直供有关事宜的通知》（粤发改能源函〔2020〕1583号），要求年用气量达到1000万立方米以上、靠近主干管道且具备直接下载条件的工商业用户可实施直供，同时城市燃气企业和直供用户可自主与主干管道建设运营企业协商选择供气接入方式，鼓励多气源供应。城镇燃气管网已覆盖的区域，直供用户可自主选择直供方式或城镇燃气管网代输方式供气。

近年来，国家对城市燃气企业的政策有所收紧，城市燃气企业前期依靠燃气初装费等收入获取较高收益，未来将主要依靠售气业务，其中工业用户是销售收入主要来源之一。若城市燃气企业因“直连直供”和“代输直供”而失去部分大工业用户，短期其销售效益可能受到一定冲击，但从长期看，天然气直供能够为城市燃气企业带来更大的发展机遇。国家电力体制改革即是通过大用户直购电而推动市场化改革，把原有的“蛋糕”做大做强，最终实现了包括电网企业在内的多赢局面。对城市燃气企业而言，应积极顺应天然气市场化改革趋势，通过提供优质的输配服务、参股建设新的管道等提升竞争力进而增加收益。

3.2.5 三种供气模式比较

综合来看，“直连直供”和“代输直供”模式可以有效实现上游供气商与终端用户的直接对接，利于形成上游资源“气-气竞争”机制和市场化价格，优化管输路径，降低终端用气成本，其中“直连直供”更为高效直接，“代输直供”则有助于统筹兼顾城市燃气企业与终端用户的共同利益。“统购统销”模式有利于实现中间环节盈利的再分配，但也容易导致终端价格偏高，难以形成市场化运行机制。三种供气模式具体比较见表2。

表2 天然气供气模式比较

因此，“直连直供”和“代输直供”模式更有利于中国天然气产业链的高效、长效发展，也符合国家政策导向。中国政府积极鼓励天然气直供，2012年，国家发改委发布的《关于规范城市管道天然气和省内天然气运输价格管理的指导意见（征求意见稿）》最早提出“天然气直供”概念，明确鼓励上游生产企业对城市燃气公司和大用户直供，减少中间环节，避免层层转供，降低供气成本。随后，国家持续出台相关政策推动天然气直供工作，2013年国家发改委发布《关于调整天然气价格的通知》，要求对燃气发电等大型用户，要尽可能减少供气环节，降低企业用气成本；2017年，国家发改委等13部委联合印发《加快推进天然气利用的意见》，指出用户可自主选择资源方以及供气路径，减少中间环节，降低用气成本；2018年国务院印发《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，鼓励用户自主选择资源方、供气路径及形式，大力发展区域及用户双气源、多气源供应。“直连直供”“代输直供”等“直供直销”模式是国家下一步天然气改革发展的主要方向，也是上游供气商和终端用户优先选择的供气模式。

4 天然气用户选择供气模式需要处理好各方关系

国家积极推动天然气直供，各类供气模式快速发展，终端用户已具备与上游供气商直接对接的政策条件和市场条件，但在供气模式选择及路径选择过程中，需注意处理好与各相关方的关系。

4.1 处理好与上游供气商之间的关系

气源的长期稳定对终端客户至关重要。在“直供直销”模式下，终端用户对供气商选择范围扩大，与上游供气商的贸易谈判主动权不断提升，应综合比选各供气商的资源渠道、供气稳定性、价格条款等，优选具备实力并长期可靠的供气商。用户可通过长期协议锁定基础气量，再通过年度合同或线上交易等方式争取调峰气量。

4.2 处理好与城市燃气企业之间的关系

终端用户和供气商推动天然气直供，短期内会对城市燃气企业的经济效益产生一定影响，应处理好与取得当地特许经营权的城市燃气企业之间的关系。靠近国家管网主干管道且具备下载条件的终端用户，应与上游供气商、当地城市燃气企业主动协商供气接入方式，“宜直则直，宜代则代”。终端用户自主修建接气管道的，应积极引入上游供气商或当地城市燃气企业资本，争取合作共赢；城镇燃气管网已覆盖终端用户所在区域的，应积极采用城镇燃气管网代输方式供气。

4.3 处理好与现有管道及线路规划的关系

需新建管道开展天然气直供的终端用户，应提前处理与城市燃气企业现有管道及当地政府现有管道线路规划的关系，坚持城市规划节约用地原则，避免管线重复建设，避免路由冲突，持续提升天然气管线的优化利用效率。

4.4 处理好与地方价格管理部门的关系

采用“代输直供”模式的终端用户，应积极加强与当地价格管理部门及代输企业的沟通，推动地方政府进一步加强对管道燃气定价成本的监审工作，积极降低上游管道管输及城市管网的配气价格，在合理范围内全力争取自身利益，降低企业用气成本。

4.5 处理好与多级代输环节的关系

“代输直供”需经省、市、县多级代输的终端用户，更应做好与上游供气商的工作衔接，积极取得当地政府和各级代输企业的支持，及时打通各项工作环节，形成工作合力，确保上下游供气的稳定安全。

5 政策建议

国家管网集团独立运行后，市场中多气源间“气-气竞争”格局成为新常态。国家积极推动“直供直销”，减少供气路径，降低终端用气成本，传统“统购统销”模式面临挑战，“直连直供”和“代输直供”是大势所趋。由于“直供直销”在一定时间和范围内仍然对传统的特许经营制度形成挑战，需要有效的政策引导，进一步推动天然气行业健康良性发展。笔者提出以下政策建议。

1）进一步推动天然气市场化改革，去除省级公司的“统购统销”，作为自然垄断环节的国家、省输配管网应只负责代输，与上下游之间的天然气购销业务进行分割。

2）进一步加快国家管网及现有各省级主干管网的整合进度，建立国家管网（含省级输配管网）的统一管输费用标准，避免国家、省、市多级代输，不断降低管输成本。

3）进一步加强地方政府对各级管网输配价格的定价与监管力度，建立公开透明的管输费用定价机制。

4）继续鼓励上下游直供直销，鼓励和引导各类投资主体积极参与终端输配管网建设，为做大天然气直供“蛋糕”提供基础设施保障。

5）鼓励大工业用户与上游供气商直接交易，出台政策统筹取得当地特许经营权的城市燃气企业与大用户直供间的关系，“宜直则直，宜代则代”，不断优化管输路径。

6）坚持城市规划节约用地原则，地方政府与城市燃气供气企业、大工业用户等共同制定燃气发展规划，避免管线重复建设，推进地区燃气业务健康发展。