■ 宋锐辉 张平

1 南京大学政府管理学院 南京 210023

2 东北大学文法学院 沈阳 110169

1 引言

城乡社区是社会治理的基本单元，特别是党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”之后，城乡社区治理在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中的基础性和兜底性作用愈发凸显。作为政策的基础落实对象和基本操作单元，城乡社区能否取得高质量发展主要取决于政策因素。社区政策作为公共政策的子集，是党和国家在一定时期内为实现一定的政治、经济、文化、社会和生态目标，以城乡社区为实施场域制定的一系列具有强制力、约束力和领导力的政策总和[1]，在分配社区资源、规范社区行为、解决社区问题、促进社区发展等方面具有积极作用。因此，适时进行社区政策研究，发掘现有政策潜在的问题并提出有针对性的政策建议，对进一步完善城乡社区政策、指导城乡社区治理具有重要意义。

近年来，我国学者在社区政策研究领域已经取得了丰富的研究成果，大致可以分为3 个方面。

一是对我国社区政策的发展历程进行梳理，明确社区政策不同阶段的特征及价值取向。何绍辉[2]以1949—2019 年间国家层面的社区政策文本为分析对象，将我国城市社区的发展划分为管理阶段、建设阶段和治理阶段，虽然不同阶段政策的侧重点各有不同，但其目标依旧是治理现代化。杨贵庆等[3]回顾了改革开放40 年来我国国家层面的社区发展政策，认为我国与社区规划相关的政策先后经历了社区服务、社区建设和社区治理阶段，并始终坚持以人为本、与社会主义市场经济体制相适应的原则。万正艺等[4]认为，城市社区服务政策先后经历了倡导探索、产业推进和均衡发展3 个阶段，对服务主体、服务内容和保障措施的考虑逐渐充分。

二是对我国社区政策的工具选择进行归类，揭示社区政策工具选择的规律和偏好。孙萍等[5]对我国1987 年以来的城市社区社会保障政策的工具选择进行了归纳分析，发现基础型和倡导型工具分别是我国社区保障政策最常使用和更倾向于使用的政策工具。单菲菲[6]对《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》这一政策文本进行分析，发现城乡社区治理政策运用政策工具不平衡，环境型政策工具居多，并且供给型、环境型和需求型政策工具内部次级工具结构分布不均衡。颜德如等[7]将城市社区服务政策的工具维度分为强制型工具、激励型工具和能力建设型工具，政策工具维度整体上维持了“激励型工具、强制型工具与能力建设型工具”的演化顺序，且激励型政策工具的占比最大。

三是对境外社区政策制定执行相关经验进行解读，为我国社区政策的完善提供有益借鉴与启示。陈社英等[8]通过回顾国际经验，分析社区服务与社会政策研究的主要发展脉络以及西方福利国家社会政策的症结，为我国社区养老研究与实践提供全新视角。王桂亭[9]从文创、赋权和参与3 个方面对中国台湾地区社区营造政策的丰富经验进行解读，认为其具体做法对中国社区建设具有借鉴意义。俞祖成[10]通过对二战后日本社区政策逻辑起点的政策报告《社区：生活场所的人性之恢复》的全面考察，倡导积极学习和借鉴发达国家在社区治理领域的有益经验。

现有研究成果具有重要的理论和实践价值，但是从整体来看：研究方法主要是定性研究即基于政策文本的定性解读，缺乏对社区政策的系统性定量分析；研究内容是以社区单一方面政策为主，例如，社区养老政策研究、社区教育政策研究等，缺乏整体观念。鉴于此，本文以1987—2020 年国家层面的246 份社区政策文本为研究对象，综合运用文献计量法和内容分析法，构建包括政策外在结构特征（发文时间和颁布机构）和政策内部语义特征（政策工具和政策主题）在内的二维分析框架，对国家层面的社区政策进行整体把握与立体描摹，全面刻画社区政策的演进图景，以期厘清和科学判断三十余年来社区政策的基本走向，为今后政策制定与理论研究提供有益参考与借鉴。

2 数据来源与研究设计

2.1 数据来源

北大法宝数据库①北大法宝数据库网址：https://www.pkulaw.com。作为国内成立较早、内容和功能较全的法律信息检索平台，为搜集社区相关政策文件提供了可靠的数据来源。本文以“社区”“村委会”（或“村民委员会”）、“居委会”（或“居民委员会”）等为检索关键词，在北大法宝数据库内进行专业检索，初步得到国家层面的社区政策文本489 篇。为了确保政策内容最大限度地满足研究需求，筛选原则如下：①权威性原则，即选取的政策文本必须由国家层面机关机构出台；②相关性原则，即选取的政策文本内容必须与社区工作密切相关，要求文件部分或全部内容对社区建设有一定的指导意义；③溯源性原则，即选取的政策文本必须能够展现政策变迁过程。经过多轮筛选，最终得到符合筛选要求的政策文献246篇，包括法律、党内法规、行政法规和部门规章四类政策，时间跨度为1987—2020 年，截止时间为2020年12月31日。对所得社区政策的文件名称、发文时间、发文部门、效力级别、政策内容等信息进行归纳整理，从而构建社区政策数据库。

2.2 研究设计

文献计量法是一种量化分析政策文献的外在结构属性的研究方法，适用于政策分布特征、政策主题变迁、政策主体合作模式、政策体系的结构与演进等方面的研究[11]。内容分析法是通过对“内容”的分析以获得结论的一种研究手段，运用内容分析法对某一政策的变迁过程或整体情况进行探寻已成为一种趋势[12]，在公共管理与公共政策研究领域中具有广泛的应用[13]。文献计量法与内容分析法各有优势，但在实际运用中各自又存在一定的局限性，基于文献计量法与内容分析法的综合研究可以更好地服务于研究需求[14]，现已被学者运用到海洋工程装备制造业政策[15]、智慧城市政策[16]等政策研究领域。

在进行政策文本量化研究时，构建“内部”与“外部”两个维度成为许多学者的研究共识，并逐渐演变成为一种研究惯例，广泛见于政府数据开放利用政策[17]、农民工政策[18]、人才引进政策[19]等相关研究。本文认为：政策外在结构是指不需二次加工、可直接获取的直观要素集合，包括发文时间、颁布机构等；政策内部语义是指隐藏于政策内容，需进行加工处理，不可直接获取的抽象要素集合，包括政策主题、政策工具等。

因此，本文综合运用文献计量法和内容分析法，构建包括政策外在结构特征和内部语义特征在内的社区政策二维分析框架（见图1），旨在划分社区政策发展阶段、明确核心发文部门、识别部门合作网络、判断政策实施意图、观测工具结构，据此得出相应结论并进行深层反思。

图1 社区政策研究设计Figure 1 Community policy research design

3 我国社区政策的外在结构特征

3.1 波动增长：社区政策的年代分布

通过对不同年份社区政策的数量分析，我们既可以直观地看到社区政策数量的整体变化趋势，又可以思考数字变动背后的深层次原因。由图2可知，1987 年以来，我国社区政策出台量整体呈现波动上升态势，年均政策出台量达到7.24 份。整体来看，社区政策的数量变化有3 个比较明显的阶段：第一阶段，萌芽起步阶段（1987—1999年），这一阶段社区政策出台量较少，年均仅为2份；第二阶段，快速上升阶段（2000—2011 年），这一阶段社区政策出台量呈现明显上升态势，年均达到10.2 份，2000—2001 年政策出台量由4 增长到10，2002—2006 年政策出台量由8 增长到16，2008—2010 年政策出台量由7 增长到16；第三阶段，波动增长阶段（2012 年至今），这一阶段社区政策出台量呈现过山车之势，短短7 年间出现3个谷值（分别是2014 年的6 份、2016 年的11 份和2018 年的5 份）、3 个峰值（分别是2015 年的15 份、2017 年的16 份、2020 年的19 份），年均为10.9 份。根据社区政策的数量变化趋势，可以预测今后一段时间内，我国社区政策的出台量将继续保持波动上升趋势。

图2 我国社区政策数量年份分布Figure 2 Year distribution of the number of community policies in China

呈现上述特征的主要原因在于两个方面。其一，我国社区实践指导理念变化的影响。1986 年，民政部首次把社区概念引入城市基层管理服务，我国社区发展先后经历了社区服务、社区建设和社区治理3 个阶段[20]。不同阶段的实践要求、内容和方式各不相同，由此导致社区政策的数量呈现不同态势。在萌芽起步阶段，社区制取代单位制，成为基层社会发展的方向，整合社区内资源、提供社区服务、维护社区稳定与发展成为社区体制创新的基本目标[21]。国家对如何发展社区尚处于“摸着石头过河”的状态，社区政策的重心聚焦于如何做好城市社区服务，因此，政策出台数量较少，且相对平稳。以2000 年11 月《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》为政策起点，社区政策的出台量进入快速上升阶段，这一阶段的政策内容围绕社区建设主题展开，涉及社区实践诸多方面，如社区卫生、社区文化、社区治安、社区体育、社区环境、社区矫正等。纲领性政策的出台极大地推动了各部门根据自身职责制定相关社区政策的积极性和执行力，各类社区建设活动在全国范围内如火如荼地开展，促进政策调整与完善，造就了社区政策在这一阶段出台量快速上升的繁华图景。2012 年11 月，党的十八大首次将“社区治理”一词写入党的纲领性文件，社区政策围绕社区治理实践进入波动增长阶段。这一阶段社区工作实践的指导理念由管理转为治理，更加强调多元主体之间的上下互动、左右协作，同时，随着社会治理重心的不断下移，加强社区治理体系和治理能力现代化建设越来越成为国家工作的重点。新理念的出现各部门需要时间去消化、吸收和自我革新，因此，在指导性政策出台后，2013—2014 年、2018—2019 年进入政策蛰伏期，待充分调适、渐进后，政策出台量又回升至峰值。其二，突发性公共事件的影响。面对突发性公共事件，国家层面往往会在短时间内制定出台一系列紧急政策，以回应并解决社会热切关注问题。2020 年，社区政策出台量达到最大值19 份，其中与新冠肺炎疫情直接相关的社区政策文件高达8 份。

3.2 双雄领跑：社区政策的发文部门

城乡社区治理自身的复杂性及涵盖内容的广泛性，决定了其必须由多部门广泛参与和协同合作。梳理我国社区政策单独发文和联合发文数量，可以看出在社区治理中广泛参与并发挥重要作用的部门。由图3 可知，在部门单独发文方面，民政部和国家卫生健康委位于第一梯队。其中，民政部更是以绝对优势位列第一，政策出台量为48份，远高于其他部门。究其原因是民政部的职责与社区密切相关，此外民政部还内设“基层政权建设和社区治理司”，明确将社区治理纳入职责范围。国家卫生健康委政策出台量为26 份，位列第二。这主要是由于社区卫生服务是社区建设的重要组成部分，国家卫生健康委的主要职责中包括对社区卫生健康工作的指导和规划。特别是我国人口老龄化趋势日益严峻，民政部和国家卫生健康委员会共同肩负应对人口老龄化的相关职责。其他部门位于第二梯队。其中，全国人大常委会和司法部政策出台量均为7 份，住房城乡建设部、教育部和商务部的政策出台量均为5 份。在部门联合发文方面，民政部和国家卫生健康委位于第一梯队，政策出台量均大于30 份，分别为57 份和38 份；财政部、国家发展和改革委员会和公安部位于第二梯队，政策出台量均超过20 份，分别是27 份、20 份和20 份；其他部门位于第三梯队，政策出台量大多位于10 份附近。在部门发文总量方面②在统计多部门联合发文时，以部门为统计尺度，即如果该政策由n 部门共同制定，则被统计n 次，故图3 的发文总量之和大于246。，民政部和国家卫生健康委位于第一梯队，两者政策出台总量均超过50 份。其中，民政部以105 份的政策出台总量独占鳌头，国家卫生健康委政策出台总量为64 份，位列第二。财政部、司法部、国家发展和改革委员会、住房城乡建设部和公安部位于第二梯队，政策出台总量均大于20 份，分别为28 份、24 份、23 份、22 份和21 份。其他部门位于第三梯队，政策出台总量在5～18 份之间。

图3 不同部门单独、联合发文数量统计Figure 3 Statistics of individual and joint issuances by different departments

3.3 渐进合作：社区政策的部门网络

为进一步探究政策制定过程中部门之间的合作网络关系，本文构建了不同阶段社区政策发文部门合作网络。首先，在Excel 中构建关系矩阵A(i,j)，矩阵元素Aij表示第i个部门与第j个部门之间的关系，值为0 表示该组部门之间不存在联合发文行为，值为1 则表示该组部门之间存在联合发文行为。其次，分阶段将关系矩阵A(i,j)导入社会网络分析软件UCINET（Version 6.186），进行后续分析；同时，借助NetDraw（Version 2.158）绘制了不同阶段的部门合作网络图，如表1 所示。其中，连线表示部门之间存在协作关系，连线越密集表明该阶段部门合作越密切；圆圈为部门节点，圆圈越大则表明与该部门合作发文的部门越多，在合作网络中越居于核心地位。凝聚力也是社会网络分析中的一个重要概念，但是目前尚无关于凝聚力的公认定义，一般认为凝聚力是指一个集体的全部成员通过社会关系联系在一起的程度[22]。测度网络凝聚力主要有三大指标：网络密度③网络密度，即网络中实际存在的关系数量与所有理论上可能存在的关系数量之比，在0～1之间。密度越高，则说明结点间联系渠道越多，网络具有越高的凝聚性。（Density）、网络节点平均距离④网络节点平均距离，即网络中所有节点到其他节点的平均距离，表示关键词网络节点间的分离程度。网络平均距离越短，则网络密集性越高，网络节点间关联度越高。（Average Path Length）和聚类系数⑤聚类系数，即网络中节点凝聚程度，位于0～1之间。聚类系数越高，则意味着网络结构内部连接越紧密。（Clustering Coefficient）。本文将采用这3 个指标测度不同阶段社区政策发文部门合作网络的凝聚力。

表1 不同阶段社区政策发文部门合作网络Table 1 Cooperation network of community policy issuing departments at different stages

由表1 可知，不同阶段社区政策合作发文部门的数量在逐渐增加，从萌芽起步阶段的20 个增加到快速上升阶段的40 个，再增加到波动增长阶段的48 个；合作网络图谱中的连线越来越多；居于合作网络关键位置的部门也由萌芽起步阶段的民政部的“一家独大”，逐步发展到波动增长阶段的以民政部为代表、多部门共同发力的“百花齐放”局面，渐进式的合作格局逐渐形成。

由表2 可知，在网络密度上，萌芽起步阶段（0.300）＞波动增长阶段（0.151）＞快速上升阶段（0.139）。在萌芽起步阶段的部门合作网络的密度最高。在网络节点平均距离上，快速上升阶段（1.506）＞波动增长阶段（1.494）＞萌芽起步阶段（1.066）。在快速上升阶段的任意两个部门之间，若要建立合作关系，则平均需要通过1.506个部门搭线，所需中介最多。在全局聚类系数上，萌芽起步阶段（0.470）＞波动增长阶段（0.415）＞快速上升阶段（0.401），在萌芽起步阶段部门合作网络的聚类系数最高。

表2 不同阶段网络凝聚力测度Table 2 Network cohesion measures at different stages

究其原因，在萌芽起步阶段，参与合作的部门数量为20 个，在三个阶段中最少，理论上更容易形成在数值上呈现高质量的合作网络⑥极端情况下，假设只有两个部门联合发文，那么根据公式，该合作网络的密度、节点平均距离、聚类系数均为1。。这一阶段民政部作为核心部门，充分发挥桥梁纽带作用，实现了网络内所有部门之间的联系。在快速上升阶段，各部门积极制定各项社区政策，用以指导各类社区建设活动，由于对社区认识不充分，部门间存在职责重叠、交叉不清的问题，严重影响了部门履行职责，出现政出多门、推诿扯皮、效率低下等现象，因此，这一阶段虽然社区政策数量快速上升，但合作网络质量最差。在波动增长阶段，历经多轮国务院机构改革后，政府部门的配置更加优化、职责更加清晰、关系更加流畅，社区发展也进入了新阶段，各部门对社区的理解也更加深刻，特别是“治理”概念正式进入国家决策视野后，部门间更加注重协作配合。然而，这一阶段合作部门数量最多，为48 个，且出现三组“小网络”，在一定程度上影响了整体合作网络的各项凝聚力指标。

4 我国社区政策的内部语义特征

4.1 城乡融合：社区政策的场域主题

政策主题可以反映政府注意力所在，一段时期的政策主题可以横向对比反映政府注意力的分配，不同时期的政策主题可以纵向对比反映政府注意力的变化。本文对246 份政策文本中的主题词采用人工标注的方式进行提取，并统计其词频。参考2020 年“社区治理蓝皮书”丛书和《社区服务指南》中关于社区主题的分类，并结合社区政策实际内容，确定包括场域主题、组织主题和内容主题在内的三大社区政策主题分类。为了避免政策文本篇幅对主题词频次的影响⑦一般来说，政策篇幅越长，该政策文本中特定主题词的出现频率会明显增加。，规定无论该政策文本中出现几次某一主题词，均按照一次统计。

本文对不同阶段246 份政策文本所提及的实施场域进行统计，结果如表3 所示。由此可以发现，在萌芽起步阶段，政策文件中只出现过“城市社区”的表述，这一阶段“农村社区”和“城乡社区”的概念尚未进入政府决策视野；在快速上升阶段，城市社区、农村社区和城乡社区的概念均体现在政策文件中，分别出现61 次、18 次和12 次，其中城市社区是该阶段社区政策的绝对实施场域，占比67.03%；在波动增长阶段，“城乡社区”异军突起，出现频次为37，占比50%，为“城市社区”和“农村社区”出现频次之和，社区政策中的城乡融合趋势明显。虽然城乡社区融合趋势在政策文件中得以体现，但要打破长期以来形成并固化的城乡二元结构并非易事，在波动增长阶段，依然有50%的政策文件分别针对城市社区和农村社区不同实施场域而制定。

表3 不同阶段社区政策场域主题频数分布Table 3 Frequency distribution of community policy field themes at different stages

4.2 四位一体：社区政策的组织主题

本文对不同阶段246 份政策文本所提及的社区组织类型进行统计，结果如表4 所示。由此可发现，在萌芽起步阶段，政府在基层群众性自治组织上的注意力显著高于其他类型组织，占比高达56.76%；在快速上升阶段，基层群众性自治组织与社区专业服务组织占比相当，分别为38.22%与36.31%，社区专业服务组织出现频次由6 次猛增至57 次，其重要原因在于国家在全国范围内推进社区（卫生）服务中心（站）的建设；在波动增长阶段，排名前二的依旧是基层群众性自治组织（55 次，37.41%）和社区专业服务组织（43 次，29.25%），四类组织占比较前两个阶段更加均衡，表明政府在重视居委会和村委会建设、积极推动各类社区服务中心建设的同时，兼顾社区党组织和社区社会组织发展。有两点值得注意：一是社区党组织是唯一频次和占比逐阶段上升的组织类型，这意味着国家对社区党建的重视程度在不断提高，社区党建在城乡社区治理中的作用日益凸显；二是社区社会组织的出现频次呈现明显的上升态势，由萌芽起步阶段的6 次增长至波动增长阶段的24 次，特别是在2017 年和2020 年，民政部（办公厅）相继发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》。可以预见在今后一段时间内，社区社会组织将是社区政策中的“常客”。

表4 不同阶段社区政策组织主题频数分布Table 4 Frequency distribution of community policy organization themes at different stages

4.3 协同推进：社区政策的内容主题

本文对不同阶段246 份政策文本所涉及的内容主题进行了统计，结果如表5 所示。由此可发现，在萌芽起步阶段，社区政策的内容主题在频次和占比上相对接近，可能是因为该阶段政策出台量较少；在快速上升阶段，以“社区卫生服务”为政策内容的政策数量最多，频次高达55 次，占比为22.73%，其次是社区安全，出现频次为34 次，占比为14.05%，接下来的排序依次为社区体育服务、社区法律服务、社区文化服务等；在波动增长阶段，各内容主题频次与占比又相对比较均衡，频次约为20 次，占比约为10%。通过对不同阶段的社区政策内容主题占比进行分析可发现，我国社区政策制定在内容上逐渐进入稳定均衡状态，社区实践各个方面均有所涉及，稳步推进、协同发展。需要指出的是，均衡发展也要有所侧重，例如，在疫情防控常态化背景下，政府应将更多的注意力投入到社区卫生服务、社区环境管理等方面，为城乡社区疫情防控工作提供政策支持和制度保障。

4.4 结构失衡：社区政策的工具类型

政策工具是政策制定者为实现政策目标赖以使用的方法和手段。虽然“社区”概念是一个西方的舶来品，但在几十年的本土化过程中，我国社区发展带有浓厚的中国特色——在党的领导、政府主导下多方参与、共同治理。研究中国特色制度下各方扮演何种角色、使用何种政策工具推动政策的制定推行，不仅饶有趣味而且具有重要学术价值。本文之所以选择豪利特和拉米什（Howlett &Ramesh）的政策工具分类框架，主要是基于以下两个方面：其一，随着社会治理重心下移至基层，城乡社区正在成为公共物品和服务供给的主要阵地；其二，我国城乡社区建设主体包括具有政治属性的各级党委、行政属性的各级政府、自治属性的村（居）委会、市场属性的各类市场主体以及非营利属性的第三方组织等，在多元参与的社区治理体系下，各方的介入程度存在差异。上述两点与豪利特和拉米什划分政策工具所依据的“公共物品和服务供给过程中政府的介入程度”标准高度契合。

在确定最终政策工具箱之前，随机抽取10 份社区政策文本，按照豪利特和拉米什划分的政策工具进行预编码，以检验该套政策工具的适用性。研究发现，混合性政策工具中的“产权拍卖”和“税收与使用者付费”、强制性政策工具中的“公共企业”与社区政策具体内容关联性较低，不能进行有效编码。因此，在结合政策内容并借鉴其他学者[24-25]研究的基础上，本文确定了正式的政策工具分类明细，如表6 所示。

表6 政策工具分类明细Table 6 Classification of policy tools

本文采用内容分析法，对246 份社区政策文本中政策工具的使用频次进行了定量分析，结果如表7 所示。从政策工具选择来看，我国社区政策工具中混合性政策工具占比最大，为41.20%；其次，为自愿性工具，占比33.81%；最后，是强制性工具，占比24.99%。从政策工具使用阶段来看，在萌芽起步阶段，强制性工具的使用最为频繁，占比41.46%，其次是混合性工具的使用，占比为39.02%，最后是自愿性工具，占比仅为19.51%；在快速上升阶段，混合性工具与自愿性工具比重相当，分别为37.89%和36.02%，强制性工具的使用比重相对降低，为26.08%；在波动增长阶段，依旧是混合性工具使用最为频繁，占比45.09%，之后是自愿性工具的34.11%和强制性工具的20.79%。从具体政策工具运用来看，自愿性工具中，“志愿者组织”是政府制定社区政策时常用的政策工具，表明政府非常注重发挥志愿组织在社区建设当中的作用；混合性工具中，“信息与规劝”使用频率最高，政府往往采用舆论宣传、鼓励支持等方式推进社区事务；在强制性工具中，“命令与权威性工具”是此类政策工具大类中使用频率最高的一项，主要是针对各级主管部门，要求其执行和落实某项社区政策。

表7 不同阶段社区政策工具使用情况Table 7 Use of community policy tools at different stages

综上可见，社区政策在工具使用上各有兼顾，但分布较为不均，各类政策工具的内部选择也存在较大差异，二者共同导致社区政策工具组合上呈现出结构失衡现象。这一现象背后的原因是复杂的，但有一点可以确定：政策制定者无论使用何种政策工具，其目的在于更好地达成政策目标。因此，在社区自身发育不够完善的萌芽起步阶段，更多地需要依靠强制性工具来推动社区建设，而随着社区治理水平的不断提升，自愿性和混合性工具开始占据上风。打造共建共治共享的社区治理新格局并非一日之功，需立足城乡社区实际发展需求，进一步优化配置政策工具组合。

5 主要结论与深层反思

5.1 主要结论

本文的研究结果主要有以下几个方面。

第一，社区政策出台数量具有明显的阶段特征。1987—1999 年为社区政策萌芽的起步阶段，这一阶段社区政策的出台量较少，年均仅为2 份；2000—2011 年为社区政策快速上升阶段，社区政策的出台量为10.2 份；2012 年至今为社区政策波动增长阶段，不同于前两个阶段的平缓与陡升，这一阶段社区政策的出台量像是乘上了过山车，忽升忽降。呈现这样的演进特征的主要原因，与纲领性政策的出台、政策制定理念的转变、突发性公共事件的爆发等诸多因素密切相关。

第二，社区政策的发文部门以民政部、国家卫生健康委为主，部门之间的合作网络随着阶段的推移变得更加成熟与稳定。作为社区政策制定的核心部门，民政部和国家卫生健康委构成了第一梯队，在完善城乡社区治理、推进城乡社区高质量发展进程中发挥了关键作用。国家层面诸多部门均参与了社区政策的制定，这是由城乡社区治理自身的复杂性及涵盖内容的广泛性所决定的。府际关系的演变反映了社区政策制定主体之间的协作能力和水平，随着社区政策发展阶段的推进，一方面，参与联合发文的部门数量不断增加，由最初的20 个增长至现阶段的48 个；另一方面，合作网络凝聚力的各项指标数值也在上升，所形成的合作网络质量不断提高。

第三，社区政策主题涵盖场域、组织和内容等不同方面。①在场域主题上，城乡社区融合趋势在社区政策中得以体现。我国社区建设思路经历了由“优先建设城市社区”到“兼顾城市社区、农村社区”再到“城乡社区融合发展”的转变。党的十八大报告明确提出“加快完善城乡发展一体化体制机制”，党的十九大报告也明确指出“建立健全城乡融合发展体制机制，加快完善城乡发展”，可以判断出社区政策中“城乡社区”的表述会进一步丰富，城乡社区一体化发展将成为指导我国社区建设的长期思路。②在组织主题上，复合型社区组织架构日臻完善。社区政策无论在哪个阶段，皆提及社区党组织、社区自治组织、社区社会组织和社区专业服务组织。特别是在快速上升阶段，社区政策中的组织主题出现频次更加均衡，形成了以社区党组织为领导，基层群众性自治组织、社区社会组织、社区专业服务组织共同发力的、力量耦合的“四位一体”复合型社区组织体系。③在内容主题上，社区建设各项工作协同推进。社区政策涉及的主题包括社区党建、社区卫生服务、社区文化服务、社区教育服务、社区体育服务、社区法律服务、社区扶助服务、社区养老服务、社区环境管理和社区安全等。对比不同阶段社区政策内容主题的占比变化可发现，在快速上升阶段，社区政策各内容主题占比在10%左右，较前一阶段，政府在社区治理上的注意力分配更加均衡，致力于推进社区各项事务协同发展。

第四，社区政策工具结构不尽合理。混合性政策工具是党和政府在制定社区政策时最经常使用的政策工具类型，存在使用过溢现象，特别是对信息与规劝类工具的使用。相对来说，该类政策工具成本最低，但实施效果一般，很难达到满意的政策效果。强制性工具的使用占比逐阶段下降，一定程度上反映了居委会、村委会的自治属性被还原，社区去行政化趋势明显。

5.2 深层反思：完善社区政策的建议

5.2.1 完善社区立法，提升社区政策影响力 城乡社区作为基层治理的神经末梢和毛细血管，其治理状况事关党和国家大政方针的贯彻和落实、居民群众的切身利益以及城乡基层和谐稳定。党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社会治理重心向社区转移意味着配套资源也需要下沉社区，但起到规范和引导作用的法律资源长期供给缺位。现实中发现，除2019 年年底出台的《中华人民共和国社区矫正法》之外，以社区命名的法律几乎不见踪影。沿用近30 年的《中华人民共和国居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然与城市社区、农村社区关系密切，但是法律内容鲜有社区相关表述，因此，亟待对其内容进行更新完善。一是积极推动城乡社区居民自治相关法律法规的制定出台。打破城市社区和农村社区分而立法的局面，制定城乡统一的社区居民自治制度，使城乡居民能够平等地享有民主自治的权利，使人口、资金、信息等要素在城乡间自由流动，促进城乡社区融合发展，夯实基层群众自治的底座。二是探索制定国家层面的以“社区治理”“社区发展”“社区服务”为核心的法律。目前，成都市已制定了全国首部以社区发展治理为主题的地方性法规——《成都市社区发展治理促进条例》。制定一部全国适用的社区治理与服务方面的法律意义重大，有助于更好地发挥城乡社区治理在国家治理体系和治理能力现代化建设进程中的基础性作用。

5.2.2 加强部门合作，形成社区政策合力 城乡社区治理的复杂性和内容的广泛性，决定了各部门间必须建立合作关系以实现各自发展目标。目前，我国社区政策制定各部门合作网络已初步形成，尚未成熟。关于部门联合发文的研究表明，民政部坐稳头把交椅，它与国家卫生健康委员会共处第一集团，而第二集团在发文数量上远远落后。“加快推进社区治理体系和治理能力现代化”的命题一经提出，加强部门联动，凝聚部门合力，成为该命题的标准解之一。国家层面的社区政策作为推进全国社区治理的“发令枪”与“指向标”，对地方具有重要的引导作用。联合发文部门越多，意味着参与制定的部门也越多，即参与执行的部门越多。同级别而言，联合发文的政策效力要大于单独发文，因此，加强国家层面政府部门的合作，形成社区政策治理合力势在必行。多部门间可联合设立协调议事机构，就社区治理领域某类问题进行横向沟通。同时，我国政府体系内各部门在一定程度上存在职能交叉、政出多门等问题，为避免“都不管”“强着管”“各管各”“看你管”等各种类型政策冲突的出现[26]，国务院（办公厅）或中共中央（办公厅）应将各部门间的合作机制以“通知”或“意见”的形式进一步确定下来。

5.2.3 立足城乡社区，统筹推进社区事务 2017 年，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，在基本原则中，明确了“坚持城乡统筹，协调发展。适应城乡发展一体化和基本公共服务均等化要求，促进公共资源在城乡间均衡配置。统筹谋划城乡社区治理工作，注重以城带乡、以乡促城、优势互补、共同提高，促进城乡社区治理协调发展”。各部门在制定不同主题社区政策时，应兼顾城乡社区，不能区别对待。然而，在现实中，城乡社区在经济、文化、人口等方面存在普遍性差异，这就要求地方政府部门灵活变通，不能搞“一刀切”。城乡社区事务包括但不限于社区党建、社区安全、社区卫生服务、社区文化服务、社区教育服务、社区体育服务、社区法律服务、社区扶助服务、社区养老服务和社区环境管理，在协同推进社区各项事务的同时，应充分考量实际。政策制定应坚持“因地制宜，突出特色”的原则，地方各级政府有关部门在制定社区政策时，应坚持“因地制宜、突出特色”的原则，从自身的自然和人文资源禀赋出发，立足城乡社区实际发展需要，确定本地社区治理规划和发展战略，在推进社区治理体系和治理能力现代化的共同时代要求下，形成具有地方特色的城乡社区治理模式。

5.2.4 打造复合组织，发挥主体耦合力量 复合型社区组织在城乡社区治理中发挥着独特优势[27]。所谓复合型社区组织，是指以政治属性的社区党组织为核心，以自治属性的基层群众性自治组织为主体，以市场属性（或行政属性）的社区专业服务组织为依托，以非营利属性的社区社会组织为重要补充的“四位一体”社区组织体系。社区党组织在城乡社区治理中发挥领导核心作用，党的十九大报告中明确指出“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。基层群众性自治组织是使城乡社区治理充满活力的重要源头，党的十九届四中全会强调要“健全充满活力的基层群众自治制度”，要积极开拓城乡社区居民参与城乡社区治理、基层公共事务和公益事业的渠道和范围，打造充满活力的群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的基层群众自治制度。社区专业服务组织为城乡社区居民提供医疗、养老、家政等专业化、个性化服务，有助于提升获得感、幸福感和安全感。社区社会组织一般由城乡社区居民自发成立并自觉参与，以满足多样化需求为取向，以公益或互益为目的，包括休闲娱乐、体育健身、文化艺术等不同组织类别[28]，在整合社区资源、加强社区建设、完善社区自治、服务社区居民等方面发挥重要、积极的作用。不同社区组织在性质上有所差异，在功能上各具优势，政策制定者应注重培育各类社区组织的有生力量，发挥各类社区组织的耦合力量，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，推动城乡社区高质量发展，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的组织基础。

5.2.5 优化政策工具，寻求政策目标实现 为了更好地实现社区政策目标，须用好社区政策工具箱，打好社区治理组合拳。一是注重发挥市场主体在提供社区服务上的作用。传统行政体制下，政府采取大包大揽的方式提供社区福利服务；改革开放以后，政府逐步放弃唱独角戏的做法，积极引入各类社会力量参与社区服务供给。若在自愿性政策工具箱中，单纯使用“家庭和社区”“志愿者组织”推动社区政策的实施，既定政策目标恐怕难以充分实现。必须引入市场力量，通过鼓励竞争的方式，更好地实现资源的优化配置。二是深入推进政府购买社区公共服务模式。政府购买社区公共服务作为一种治理技术，既是推进社区治理体系和治理能力现代化的必然选择，也是打造共建、共治、共享的社区治理格局的题中之义[29]。应提高混合性政策工具箱中“契约”类政策工具的占比，以政府购买的方式将部分公共服务交由其他社会力量提供，从而实现政府部门、社区居民与第三方的共赢局面。同时，适当降低“信息与规劝”的使用频率，作为一种鼓励与号召，该类型政策工具实现政策目标的效果较差。三是将强制性政策工具应用在刀刃上。强制性政策工具的使用与城乡社区居民自治的属性之间不违背，有时候甚至为维护社区居民自治起到促进作用。建议国家层面各部门在为社区减负方面多采用“管制”和“命令与权威性工具”，切实减轻基层负担，提升为民服务水平。针对地方各级政府部门执行不到位的情况，建议采取相应的处罚措施。