王颖婕， 刘中全， 范云峰

(1.军事科学院 战略评估咨询中心， 北京 100091；2.国家发展和改革委员会 创新驱动发展中心， 北京 100031)

京津冀、长三角和粤港澳大湾区在中国科技创新中占有重要地位。中部省份崛起，西部地区部分城市正在形成新的区域创新高地，全国范围内以区域科技合作为特色的新一轮区域科技竞争格局正在形成。2018年11月，长三角区域一体化正式上升为国家战略，意味着长三角区域将在中国区域协调发展中将发挥更加重要的作用。因此，增强长三角区域的科技合作，保持区域科技竞争实力，是顺应区域间科技竞争趋势的必然选择。

1991年，Hagedoorn和Schakenraad[1]在研究新材料领域技术攻关是选择企业内部模式还是企业间战略联盟模式时就提到了共性技术。但是直到1997年，美国经济学家Tassey[2]才通过构建以技术为基础的经济增长模型率先提出共性技术的学术概念，他认为共性技术研究是技术研究的第一个阶段。随后，Keenan[3]在研究英国共性技术识别问题时将共性技术定义为“一种能够为经济或社会的各个部门带来利益的技术”。Maine和Garnsey[4]认为共性技术之所以引起人们的兴趣是因为其在行业中广泛应用，但是对先进材料领域的案例分析表明共性技术的商业化有其独特的困难。中国从20世纪90年代中期就开始共性技术问题的研究，主要从共性技术的概念、共性技术的重要性、共性技术的组织实施以及共性技术的扩散机制4方面开展，目前已经初成体系[5]。通过对国内外共性技术概念的梳理，认为共性技术是指在很多领域内已经或未来可能被广泛采用，其研发成果可共享并对一个产业或多个产业及企业产生深刻影响的一类技术，具有巨大的经济和社会效益的一类技术。

共性技术对区域创新有重要影响。对于共性技术的研发，比较宽松的专利政策、明确知识产权的保护与分配环节，会促进公司的合作研发，有利于区域创新能力和社会福利的增强[6]。从地理位置邻近、产业创新要素互补和制度文化类似3方面看，相较于京津冀地区和粤港澳大湾区，长三角地区实现共性技术联合攻关具有独特优势。地理邻近是指区域创新主体间在地域或空间上的距离很近，能够保证要素实现顺利交流，大量的研究证明生产和创新活动都有很强的地理聚集特征[7]。创新不是孤立事件，而是趋于在某些部门及其周围环境中结成集群，空间地理位置的邻近性是共性技术联合攻关的地理基础，长三角地区土地成本、生活成本相对较低，人才流动性较强，核心地区能够发挥较强的辐射带动作用。产业集群化是区域经济发展的必由之路，其根基在于区域产业结构的优化整合、协同创新。产业创新要素互补即同一个产业下的企业上下游合作和互补情况，是共性技术联合攻关的物理基础，从这点上长三角地区产业互补性较强，创新要素流动性较好。区域制度文化包括创新精神、创业意识、流动偏好、开放思维、合作意识、信用观念等[8]，制度文化类似性即对创业的认知，对商业制度的认知较为统一，并不存在较大差异，是共性技术联合攻关的认知基础，长三角地区的文化制度类似性较高。

综合而言，长三角“三省一市”总体经济发展水平和创新发展水平较高，且区域内部发展相对均衡，有利于地方开展科技合作，实现共性技术联合攻关。基于长三角地区共性技术联合攻关的现状分析及问题研究，提出促进长三角区域开展共性技术联合攻关的主要举措，有利于长三角地区率先完成全面创新改革，对长三角地区实现区域高质量发展有重要意义。

1 长三角区域开展共性技术联合攻关的现状分析

长三角地区开展共性技术联合攻关具有独特优势，有利于集聚三省一市企业、高校、研究机构的优势力量，避免科技项目重复建设和创新资源低效使用，提高科技资源配置效率，增强长区域科技竞争力。

1.1 历史沿革

2003年11月，上海市科委、江苏省科技厅、浙江省科技厅联合签署《共同推进长三角区域创新体系建设协议书》，提出要建立长三角创新体系建设联席会议制度，下设办公室(以下简称长创联办)，负责长三角创新体系建设有关重大问题的组织协调。该协议书提出要“联合开展科技攻关”。2004年6月，上海市科委、江苏省科技厅、浙江省科技厅联合发布《关于联合开展长三角重大科技项目攻关的公告》，正式启动长三角科技联合攻关计划。该攻关计划采用三地共同出资、联合征集科技项目，面向共性需求和共同问题开展联合攻关的方式，得到了三地企业、高校和科研院所的积极响应。2004年两省一市共资助9项联合攻关项目，每省、市各3项，每个项目资助额度为80万～100万元。2010年，安徽省加入长三角联合攻关计划，至此形成长三角区域“三省一市”的发展格局。2010年3月，长创联办发布《2010年度长三角科技联合攻关项目指南的通知》，由上海、江苏、浙江、安徽的科技部门投入专项资金，从新能源与节能减排技术、生物医药、海洋工程装备、公共安全4个领域的20个重点方向，支持“三省一市”共同合作实施项目。截至2013年，长三角联合攻关项目累计立项89项，总投资3.77亿元，实现经济收益约53.28亿元。

1.2 政策举措

为加快区域一体化建设，促进长三角区域资源融合与互补，上海科技行动计划长三角科技联合攻关项目连续多年聚焦民生保障、公共安全、环境保护等领域，支持“三省一市”的企业、高校和科研机构联合开展科技攻关。上海科技行动计划长三角科技联合攻关项目(表1)要求必须由上海的第一单位作为承担方，与浙江、江苏、安徽的单位共同合作实施。第一承担单位必须与合作单位就开展联合攻关达成协议，并在合作协议汇总明确各自承担的工作和指责。

从刚开始的科技企业联合攻关到现在的区域联合开展共性技术攻关，长三角地区聚焦区域民生保障、生态治理及公共安全等领域，推动区域资源的融合与互补，支撑和引领跨区域、跨领域、跨部门协同的高质量发展，建立了长效常联的工作机制，形成了区域共性技术联合攻关的示范应用。从顶层设计来看，长三角区域内上海综合科研实力较强，苏浙皖各具优势，共性技术联合攻关以技术互补型合作为基础，体现了“上海发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长”的一体化要求。从合作形式上看，发挥上海市、南京市、杭州市及合肥市等核心城市创新要素集聚和城市群产业配套优势，一市三省联合设立了共性技术关键技术研究开发中心，并设立共同基金支持。从支持方向选择上看，围绕节能环保、公共安全、民生保障、新能源汽车、电子信息、先进制造等领域，为解决区域内面临的“卡脖子”问题提供了技术支撑。从组织机制上看，根据任务分工及经费分配比例，建立了项目责任制度、协调制度以及考核制度。从经验成效上看，探索建立了跨区域、跨部门信息互通、项目联动机制，通过项目的备案制度避免了重复投入，提高了经费的使用效率。

长三角地区通过开展共性技术联合攻关，一方面提升了科技合作能级，以共享资源、共建平台、共同推广等方式，推动了行业标准统一、研究成果共用共享。另一方面促进了产学研用联合攻关与示范应用，通过鼓励高校、科研院所及科技企业多方共同参与实施、优势互补，提升了企业的研发水平，促进了科研成果的转化利用。

表1 2014—2019年上海科技行动计划长三角科技联合攻关项目资助领域及方向

2 长三角区域开展共性技术联合攻关的主要问题

2.1 区域间存在协同创新制度壁垒

制度创新是长三角区域形成区域协同创新共同体的基础。但受限于行政区划限制和既有利益格局，长三角区域仍存在协调不充分、对接不深入等问题。由于长三角区域创新体系建设联席会议办公室属于地方政府间倡导式的非制度性的合作协调机制，缺乏落实机制和法律效力。因此，自2004年长三角科技联合攻关项目启动以来，除上海外，其他省市并没有形成持续的、稳定的支持机制。三省一市在制定联合攻关行动计划和协同发展战略，特别是加强重点区域发展规划研究时，比如，青浦、昆山、吴江、嘉善这些处于交界区域的规划对接仍存在诸多障碍。地方政府从地方利益出发，阻碍生产要素从本行政区流出，阻碍了生产要素的跨地区、跨区域流动，限制资金投入到行政区间交界处，阻碍了区域间协同创新。

2.2 区域间利益分配机制尚未完善

从价值取向来看，长三角一体化存在不同行政主体的利益博弈，不同行政主体之间既有一致的利益，比如可以有效应对各类跨区域的不稳定因素；也有利益的冲突，比如会增加协调成本和管理成本等。科技领域的合作处于长三角一体化的“深水区”，触及各自利益的协调难度增大。例如，在四地开展科技联合攻关时，科研力量如何整合，知识产权如何分享，研发公共服务平台怎样有效联合，最终经济效益如何分配，都是进行科技联合攻关时必须直面的问题。当前，长三角科技联合攻关项目的申请主要是资助当地申请主体，支持当地申请主体与其他区域合作，但对于知识产权如何分享，利益如何分配并没有形成明确的机制。利益冲突和利益补偿机制缺失导致地区合作的“貌合神离”。例如，虽然长三角科技资源共享服务平台正式开通，在一定程度上推进了三省一市的科技资源共享。但是科技资源共享服务平台自搭建到现在已经几年，科学数据库、技术数据库、专家库等创新要素资源并没有实现全面开放共享，这不是因为技术达不到或者资源集聚的条件不够，而是因为资源背后的地区间利益关系没有理顺。从法律法规层面看，长三角科技资源开放共享机制缺乏法律基础，也没有明确的利益分配约定，这在一定程度上导致合作方因为无法对收益进行预判而不全心投入。

2.3 区域间科技中介发展尚不成熟

2004年6月，长三角地区科技中介战略联盟在上海成立，虽然科技中介联盟一定程度上打破了长三角地区的行政区划，实现区域内科技中介信息共享，提高区域内科技成果交易、转化和转移的效率，但是在整合三省一市入盟的科技中介服务机构、解决区域科技合作问题的实际能力、联盟日常运转等方面仍存在诸多问题。例如，三省市生产力促进中心数量较少，与数量庞大的中小企业不相适应，系统完善的科技中介服务链远未形成。整体看来，长三角区域科技中介机构徒有其形而缺其实，且部分科技中介对政府依赖性强，机制不灵活。高校科研院所提供的可转化科技成果中，80%以上未经过中试，难以满足80%以上企业对技术成熟度的要求。整体看来，长三角区域科技中介机构徒有其形而缺其实，且部分科技中介遗留着行政机关烙印，对政府依赖性强，机制不灵活。

2.4 区域间科技创新资源利用低效

当前，长三角的区域科技合作和协调机制更多的是关注现有资源的优势互补，没有着眼于区域整体科技资源的优化配置。创新资源要素分配不均衡，强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”仍然存在。长三角地区80%以上的大型科学仪器、大科学装置、重点实验室、科技文献档案等公共科技基础资源集中在上海、杭州、南京、合肥等城市，非省会的中小城市科技资源相对薄弱，一些欠发达市县更加贫乏。同时，由于各省市比较优势不同，缺乏区域层面的统一协同机制，科技研发项目重复建设、产业技术恶性竞争等问题仍不可避免。例如在科研院所的大型仪器、科技信息共享方面，虽然三省一市签订了大型仪器设备共享协议，从表面上看似乎已经不存在障碍，但是在实际操作中却很难真正放开。且目前各省市在科技项目、科技规划、科技标准等方面都存在不一样的情况，差异性较大，这些均造成了创新资源一定程度上的浪费 。

2.5 区域间科技合作仍是契约式为主

当前，长三角科技创新协同模式仍以契约式合作为主。参与研发的各单位或企业通过签订合同的形式对研发投入、利益分配、决策、知识产权归属等事项进行约定，共同开发或进行研究。这种模式一般基于合同项目本身，合作各方按照合同履行条款，合同履行完成后合作即终止，该模式适合短平快的小型项目开发或科学研究，而难以在某一领域持续跟踪和研究。未来，随着长三角一体化的推进及科技合作水平的提高，长三角区域的科技合作焦点将逐步面向世界科技前沿和国家重大战略需求，需要三省一市针对某基础科学或关键核心产业技术进行联合长久跟踪和持续研究，短期的契约式的合作模式将不再适用。

3 促进长三角区域开展共性技术联合攻关的主要举措

3.1 制定大规模、持续性的长三角联合重大科技攻关项目计划

长三角区域汇聚全球顶尖创新人才、高水平研究型大学、科研机构和创新型企业，研究与试验发展人员规模宏大。建议聚焦长三角区域公共安全、民生保障、生态治理等公共领域科技支撑和集成电路、信息通信、高端装备、节能环保、生命健康、新材料等战略性新兴产业领域的共性技术，在大数据、云计算、物联网、新一代无线移动网、新型显示、量子材料与通信、高性能集成电路、高端芯片与基础软件，智能制造集成、机器人、大飞机核心系统及航空装备、新材料，生物技术与精准医疗、中医药现代化、清洁能源和节能、大气污染联防联控、水资源保护与利用、固体废物处置与污染场地修复、区域自然灾害监测预警与风险控制、公共安全风险防控与应急装备综合交运与智能交通等技术的前沿研发与应用环节，明确3～5年阶段性合作项目计划，联合攻克一批核心技术。将长三角打造成为关键共性技术研究、前沿引领技术、现代工程技术颠覆性创新的源头高地。

3.2 制定“长三角未来产业技术创新促进计划”，设立长三角投资银行及长三角未来产业发展战略投资基金

借鉴欧盟尤里卡计划的经验，促进长三角地区企业和研究机构在先进技术领域更紧密的合作，制定“长三角未来产业技术创新促进计划”，为创新型企业实现研发成果向市场转化提供优良环境。该计划由产业界自提创意、自己启动、自己管理与协调。长创联办作为一个促进者，可由长三角地区各级政府可以各自商业银行、国企、科技引导基金、产业基金联合发起股份制长三角投资银行，由其发起设立长三角未来产业发展战略投资基金，吸引国内外一流的市场化创投基金、民企合作，投向长三角生物技术、网络安全、物联网、人工智能等底层技术的创新公司、专业孵化器公司，与上海科创板、长三角各地股权市场等紧密合作，撬动私人投资参与长三角科技创新。

3.3 制定长三角重大科技基础设施共建共享计划

长三角目前拥有张江综合性国家科学中心和安徽合肥综合性国家科学中心，已经建成和在建的重大科技基础设施在设施水平和规模数量上均居全国前列。重大科技基础设施集群是长三角支撑科学前沿突破、战略性产业培育重要的物质技术基础。为提高长三角现有重大科技基础设施相互合作度、紧密联系度，制定长三角区域重大科技基础设施共建共享计划。依托现有重大科技基础设施，在光子科学与技术、生命科学、能源科技、类脑智能、纳米科技、计算科学等前沿领域，集聚长三角区域顶尖科学家和科研团队合作交流，形成核心的创新合作网络。建立大设施共建共享新机制，完善相关制度、流程、法规，开展用户服务质量满意度评测，优化协同合作机制，提高合力参与国际或国家大科学计划的能力，吸引更多的国家重大科学研究合作项目、重大科技计划、重点研发项目落地长三角。