丁文斌

(镇江市高校投资建设发展集团有限公司 董事长办公室，江苏 镇江 212100)

随着我国城镇建设项目的大力实施，作为特殊的国企，政府投融资平台应运而生。2009年以来，政府投融资平台发展迅猛，与此同时，亦出现违规担保屡屡发生、市场化经营优势不明显等问题，亟需对政府投融资平台进行规范管理。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)将政府投融资平台定义为“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体”，并明确表示坚决制止地方政府融资违规担保承诺行为。2020年，国家推进实施《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》，要求进一步增强国有企业活力，做强、做优、做大国有经济，加快构建新发展格局。

政府投融资平台在新时期加速转型发展，除政府方面应做好顶层方案设计外，也应充分发挥高管双重角色的积极作用。笔者结合理论界研究成果和工作实际，分析高管双重角色在政府投融资平台转型发展过程中的作用，提出加强国企高管管理的对策建议，以保障政府投融资平台成功转型发展。

1 政府投融资平台发展现状

1.1 性质

政府投融资平台的本质属性是国企。很多学者对国有企业的性质问题进行过探讨，认为我国社会主义市场经济条件下的国企具有双重属性，即以营利为目标的商业属性、作为社会主体承担社会责任的公益属性。张连城[1]认为国有企业不仅具有营利职能，而且具有克服市场失灵、弥合市场功能缺陷、服务其他重要政策目标等社会职能。王自然、孟庆春[2]认为国有企业是特殊企业，其特殊性在于提高稀缺资源的利用效率、在追求利润最大化的同时产生正面社会效应。依据国有企业所具有的经济属性和社会属性偏倚程度不同，可将国有企业分为竞争类国有企业、特殊性国有企业、其他国有企业。政府投融资平台作为政府职能直接延伸而存在，符合学界认为的特殊性国有企业的定性。

1.2 存在的问题

由于政企不分、风险防控不到位、项目投入产出核算不精细等原因，政府投融资平台的显性债务和隐性债务增长较快，个别地区甚至已实施财政重整计划。许珂[3]研究发现，2014年以后有学者专注于政府投融资平台转型研究，这种研究趋势与政府投融资平台贷款规模和担保规模日益扩大、投融资风险日益显现的背景相对应。目前，政府投融资平台存在的主要问题包括：

1) 经营优势不明显，债务负担较重。主要表现在举债融资规模膨胀迅速，资金融通压力较大。吴辛愚[4]认为政府投融资平台资产负债率过高，债务规模面临失控。根据Wind(万得信息技术股份有限公司)地方债统计数据(见图1)，截至2021年12月31日，全国城投债余额达到130 112亿元，比2008年12月31日当日全国城投债余额(1 823亿元)增长71.35倍，年均增幅为38.86%。罗庆庆[5]认为政府投融资平台营利能力弱、账面资产多、缺乏实现现金流的有效资产，在缺乏合理补偿机制情况下，融资将难以为继。

图1 2018—2021年末全国城投债余额

2) 主营业务以城镇化建设项目为主，缺乏多元化市场项目。刘纨廷[6]认为政府投融资平台以金融机构作为融资主体，围绕政府目标要求，以基建为主要投资方面，促进了区域城镇化建设。但政府投融资平台主营业务以所在城市的公益性城建项目居多，且主要集中于基础设施建设，项目现金流较差，应收账款规模较大，市场化项目较少，人才储备不多。

3) 资产结构以重资产为主，发展转型困难。绝大部分政府投融资平台充当了地方政府投融资载体，通过资产整合重组，积累了较多的重资产，且该部分资产主要为市政工程项目，盘活难度较大。李翼[7]认为政府投融资平台收入来源对地方政府补贴和土地出让金依赖性较强，同时部分政府投融资平台只负责融资，不参与直接投资，导致其转型发展困难。

1.3 现阶段政府投融资平台转型目标

王丽莎[8]总结了1978年以来至2013年前国企改革经历的3个阶段：第1阶段是1978—1992年，国企改革在“摸着石头过河”中推进；第2阶段是1993—2001年，以建立社会主义市场经济体制为目标；第3阶段是2002—2013年，目标是建立中央政府和地方政府分别履行出资人职责、享有所有者权益、责权利相统一、管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制。十八届三中全会(2013年)以来，混合所有制经济逐步推进，国企改革进入第4阶段。2020年国务院政府工作报告中提出“提升国资国企改革成效，实施国企改革三年行动”[9]。

依据《国企改革三年行动方案(2020—2022年)》，现阶段国企改革要坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，抓重点、补短板、强弱项，推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力[10]。

政府投融资平台按照“抓重点、补短板、强弱项”要求，改革的重点应是聚焦主责主业，依托政府化解存量债务，面向市场开拓创新业务，补足营利性短板；转型的方向转为充分认识投融资平台的社会性功能，处理好双重属性关系；剥离一般社会职能，由承接政府公益项目向承接市场经营性项目转变；转变企业制度，提升市场信用；强化资本回报率，提升市场竞争能力。

2 政府投融资平台高管发展现状

2.1 高管的双重角色及其构成分析

政府投融资平台作为特殊性质的国有企业，在我国现有体制下，其管理者承担着政治和经济的双重角色，他们不仅是企业的管理者，而且是行政体制下的国家公职人员。作为公务人员，他们肩负实现国家意志的责任，而作为经理人员，他们必须领导企业在市场竞争中持续营利和胜出。

边燕杰、雷鸣[11]总结了改革开放以来关于企业管理者身份变化的3种论点：一是精英替代论。该观点主要由倪志伟等提出，认为从再分配经济时代到市场化经济时代的转型过程中，精英逐步替代了原管理者。在市场化经济转型过程中，由国家官员和国企领导者组成的政治精英的权利和地位相对下降，有营销能力、有技术能力、懂市场规律的民营企业主成为新的经济精英，逐步成为转型中市场经济的主角。二是二元路径论。该观点主要由魏昂德等提出，认为政治精英和市场精英属于不同的精英范畴，升迁渠道也不尽相同，政治精英晋升依赖于其对国家的忠诚与贡献，市场精英的晋升凭借其专业能力。三是精英持续论。中国经济转型是在社会主义制度下的有计划、有秩序的逐步转变，是在基本政治制度保持不变的条件下形成和发展市场经济，保护既得利益与培育市场成长是并行的两套社会运行逻辑，权力精英持续发挥作用是渐进性体制改革的必然结果。目前我国政府投融资平台更多体现其社会性功能，其核心管理者产生于政治精英，部分由组织部门从公务员中选任，符合上述“精英持续论”的观点，即由权力精英持续对市场产生作用。

经查询Wind(万得信息技术股份有限公司)融资平台数据，截止到2021年12月31日，全国范围内出资人为市政府或市国资委或市财政局(含县级市)的政府投融资平台(一级企业)444家。通过百度查询方式，获得其中90家政府投融资平台的114位董事长(或总经理)个人履历信息，对其进行分析发现，61人以上拥有本科学士学位，23人以上拥有硕士及以上学位，14人学历不详。分析其任职经历，其中不低于81.58%的主要负责人有政府工作经历；不低于56.14%的主要负责人有企业工作经历；不低于37.72%的主要负责人兼有政府和企业工作经历。

以上统计分析表明，我国有城投债发债余额的市级政府投融资平台(一级企业)主要负责人较多具有政府部门从业经历，这也与政府投融资平台主要承担城市建设项目、具有融资功能的设立初衷及背景相一致。

2.2 高管双重角色对政府投融资平台转型发展的积极影响

政府投融资平台作为管理公共财产的法人机构，是实现政府公共产品供给的载体之一，承载着政治使命和社会责任。国企高管政治和经济双重角色定位总体上有利于政府投融资平台业务发展，具有积极的影响。

1) 有利于政府投融资平台平稳转型。政府投融资平台高管具有政治和经济的双重角色，这意味着高管受到双重约束，既包括来自政府的约束，又包括来自市场的约束。在现阶段党的全面领导下，政府投融资平台高管更偏重于政治角色作用发挥，更关注于在转型过程中社会效益和企业可持续发展，因而有利于政府投融资平台平稳转型和转型过程中的社会稳定。

2) 有利于协调投融资平台与政府良好的政商关系。政府投融资平台从诞生之日起，其历史使命即为推进城市建设发展，其发展过程必然与政府有着或多或少的联系，一定程度上影响其市场化转型。平台高管很多来自行政系统，对政府运作方式较为熟悉，有利于协调平台与政府之间的关系，解决影响改革的相关问题。

3) 有利于协调资源化解政府投融资平台债务。政府投融资平台工作重点之一即为化解债务和保障资金的流动性。政府投融资平台大部分债务是地方政府在城市建设发展过程中形成的历史欠账，少量债务是其自身发展中形成的经营性债务。因城市发展形成的债务靠政府投融资平台自身经营性利润来化解难度较大，高管双重角色有利于政府投融资平台与政府进行协调，统筹资源化解相关债务。

4) 有利于为政府投融资平台带来垄断资源。我国是社会主义国家，政府掌握着庞大的资源，政府投融资平台高管的政治角色，有利于其与政府交流，争取包括燃气特许经营权、停车特许经营权、污水处理特许经营权等在内的众多政府特许经营权资源。

2.4 高管双重角色对政府投融资平台转型发展的消极影响

从经济学角度而言，政府投融资平台在性质上符合经济组织特点，即用最小投入获得最大产出，实现利益最大化。而目前政府投融资平台高管的双重角色为平台业务开展发挥积极作用的同时，由于其侧重作为社会主体承担社会责任的社会性作用发挥，对其商业属性要求的营利性重视程度不够，因而从战略上、业务执行上均不利于政府投融资平台参与市场化竞争。

1) 双重角色兼顾了平衡性而不利于平台市场化转型。随着市场经济的发展，转型中和转型后的政府投融资平台对营利性要求逐步提高，但管理者的政治角色定位决定了管理者在某些特殊事项决策时，更强调政治意义，譬如在一些重大公共事件中，国企都不惜放弃部分经济利益，主动承担其政治任务。

2) 双重角色导致部分政府投融资平台行政化色彩浓厚。政府投融资平台的作为社会主体承担社会责任的公益属性和国企高管的政治角色定位，导致部分政府投融资平台内设机构行政化色彩浓厚，机制相对僵化，相较于纯市场竞争企业，在市场竞争中处于劣势地位。特别是在投资项目的选择上，往往缺乏严密的投资收益回报测算论证，导致许多项目市场化竞争性较弱，营利预期得不到保证。

3 发挥政府投融资平台高管双重角色积极作用的建议

3.1 强化高管专业知识培训

现有政府投融资平台高管主要来源于行政组织，相对缺乏经济专业知识，对企业市场化运营管理知识储备不够，导致其企业经营者作用未能得到充分发挥。主管部门应把好入口关，国资、组织管理部门可参照商业银行行长任用管理思路，将政府投融资平台高管作为专门经济人才进行管理，要求高管任职前或任职后一定时间内必须通过专门考试方可正式任职；同时，应做好高管任职期间专业知识培训工作，建立高管培训和轮训制度，重点培训企业管理、财务管理等经济专业知识。

3.2 充分发挥高管双重角色的协调优势

市场经济条件下的政府投融资平台高管兼有企业营利的经济责任和服从政府意志的政治责任，受到市场和国家的双重约束，同时该双重约束又为其提供发展动力。主要表现在两方面：首先，政府投融资平台由于需配合政府完成特定的社会发展目标，有利于其从政府处争取有关经济资源，形成经济竞争优势；其次，政府投融资平台高管受到党委纪检部门与监察部门、政府主管部门的强力约束，有利于政府放心将涉及社会稳定发展的事务交给政府投融资平台运作。要进一步充分发挥其双重角色带来的政治优势和经济优势，促进政府投融资平台市场化、业务多元化，特别是发挥其与政府的协调优势，以争取更多的市场化政府项目。

3.3 建立与企业发展周期及特点相匹配的高管任期制度

企业发展有其特殊的发展周期和规律，企业生命周期理论认为，企业从产生到消亡经历初创期、发展期、稳定期、衰败期4个阶段。政府投融资平台具有政府信用支撑、资产规模大等特点，但仍适用企业生命周期理论。程安林、刘畅冰儿[12]通过研究2009—2019年我国沪深两市A股公司核心管理者CEO任期与企业融资约束间关系，认为CEO任期长度对企业融资约束具有缓解作用。国资管理部门要针对政府投融资平台的各个发展阶段和改革转型需要，建立与企业发展阶段及特点相匹配的高管任期制度，并制定合理的评价指标体系和目标责任制考核制度，调动高管推动政府投融资平台改革转型的积极性，确保政府投融资平台改革转型工作落到实处。

3.4 建立职业经理人制度

政府投融资平台转型并不是简单放弃原业务，而是在原有基础上的资源重组整合，这些离不开原有业务体系和人才储备的支撑。政府投融资平台业务侧重于城市基础设施的投融资建设方面，积累了大量的优秀人才资源。但由于原有的行政思维和工作惯性，政府投融资平台很多人员缺乏参与市场竞争的信心、知识、能力储备，转型难度较大。可通过建立职业经理人制度，引进职业经理人方式，盘活现有资源，逐步开拓新的市场增长点。具体方式包括：采取“混合所有制的产权结构+专业化业务”的子公司经营模式，单独考核绩效，为职业经理人打造专门发展平台；也可引入国内外投资界普遍采用的“智力+资本”分享模式，设置一定的资产收益门槛，对超门槛收益的净利润，职业经理人团队享受10%至50%的分成，将其纳入工资总额进行管理，剩余部分再按照股权比例进行分享。

3.5 完善激励机制

激励措施包括文化激励和物质激励，文化激励包括职业规划激励、精神激励、兴趣爱好激励等；物质激励包括薪酬激励、股权收益激励等[13]。严汉民、李莎、孙乐冰[14]研究认为，高管薪酬激励在国企能带来更高的长、短期绩效，增强经理人提高公司效益的积极性。宁向东、高文瑾[15]通过对638家发行内部职工股的上市公司的计量分析发现，有职工股的公司在财务业绩上显著优于没有职工股的公司，并且职工股的持股比例与公司财务业绩显著正相关。宋慧[16]等人构建了系统化的国企员工参与公司治理的“基于虚拟股份的和谐共决制”模式。政府投融资平台可根据其自身特点和具体情况，一企一策，对企业管理者建立具有竞争力的激励机制。