周广明 施陈敬 邹朝晖，3

（1.广东国地规划科技股份有限公司，广州 510630；2.广东国地资源与环境研究院，广州 510630；3.自然资源部碳中和与国土空间优化重点实验室，南京 210023）

内容提要：本文梳理了党的十八大以来政府财政关于生态保护修复支出科目、支出数据，在对支出科目进行分类优化的同时，从支出规模、支出变化、支出结构、中央与地方支出比例、经济关联等5个方面对支出情况进行系统分析，得出我国生态保护修复支出规模不断扩大，结构不断完善；支出总量较小，比重偏低；支出增长不稳定，波动较大；地方对生态保护修复重视不足等结论。基于上述分析，分别从投入机制、事权财权划分、统计体系、资金使用绩效等方面提出建议，以期对生态保护修复工作有所裨益。

一、引言

2012年11月，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，加强生态保护修复对于推进生态文明建设、保障国家生态安全具有重要意义。目前，我国生态文明建设仍处在关键期、攻坚期和窗口期，生态保护修复任务十分艰巨。[1]2019年4月，中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步提出要加大对生态保护修复支持力度。由此可见，我国对于生态保护修复工作的重视程度，稳定而充足的投入是有效推进生态保护修复的重要保障。因此，要改善当前我国生态保护修复状况，必须正确认识生态保护修复投入范围，精准核算我国生态保护修复支出情况，为后续国家科学统筹谋划生态保护修复的支出规模和方向提供数据基础和决策依据。[2-3]

生态保护修复工作具有明显的公益性、外部性，受盈利能力低、项目风险多等影响，市场机制存在失灵；加上政府作为公共产品和服务的提供者[4]，政府财政投入是当前推进此项工作最主要的支出方式。然而，在深入推进“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”机构改革背景下，生态修复内涵理解尚不统一[5]，生态保护修复范围不明。同时，国际上生态保护修复支出统一核算已成为大势所趋，一般将其列入环境账户或环境保护支出账户中统一核算，如联合国、欧盟等国际组织，加拿大、德国、英国[6-11]等国家，但我国目前仍未建立生态保护修复支出统一核算口径，生态保护修复支出规模不清。另外，学界关于生态保护修复支出也鲜有研究。本文在全面分析党的十八大以来政府收支分类科目、政府财政决算表的基础上，结合生态保护修复内涵，对生态保护修复支出科目进行了全面梳理并分类优化，系统分析了生态保护修复支出规模、支出结构、中央与地方支出情况，相应提出了生态保护修复支出方面对策建议。

二、我国生态保护修复财政支出口径

当前，生态保护修复支出范围并无明确规定，在政府收支分类科目中也未单独列支。通过分析近年生态保护修复领域相关政策文件、2013-2020年中府收支分类科目、政府财政决算表等资料，结合生态保护修复支出的内涵，梳理出政府财政用于生态保护修复的支出主要散落于节能环保支出（211类）、农林水支出（213类）、自然资源海洋气象等支出（220类）（2020年由“国土资源海洋气象等支出”修改为“自然资源海洋气象等支出”）等三大类中。根据上述类别，按照生态保护修复支出的方向及特点，可以主要分为单一资源保护和整体性保护。其中单一资源保护主要是针对某一类自然资源的生态系统，包括土地、海洋、矿产、水、森林、草原、湿地、荒漠等8类；整体性保护则侧重于自然资源的整体保护，包括生态空间、农业、生物多样性及综合生态保护4类，详情如表1所示。

表1 政府财政关于生态保护修复支出的具体款项及说明

续表1

续表1

另外，中央关于生态保护修复的支出还包括中央对地方转移支付中的部分款项。主要包括一般性转移支付中的重点生态功能区转移支付，以及重点生态保护修复治理专项资金、海洋生态保护修复、林业草原生态保护恢复资金、农业资源及生态保护补助资金等部分专项转移支付。

三、生态保护修复支出分析

（一）支出规模分析

2013年-2020年间，全国财政每年在生态保护修复方面的支出金额分别为2139.54亿元、2324.58亿元、2700.79亿元、2873.18亿元、3449.59亿元、3553.48亿元、3636.23亿元、3261.68亿元，支出均值为2992.38亿元。其中，单一资源保护每年的支出金额分别为1404.31亿元、1482.43亿元、1723.4亿元、1921.7 亿元、2212.94 亿元、2249.53 亿元、2067.89亿元、1432.11亿元，分别占总支出的65.64%、63.77%、63.81%、66.88%、64.15%、63.30%、56.87%、43.91%；整体性保护每年的支出金额分别为735.23亿元、842.15亿元、977.39亿元、951.48亿元、1236.65 亿元、1303.95 亿元、1568.34 亿元、1829.57亿元，分别占总支出的34.36%、36.23%、36.19%、33.12%、35.85%、36.70%、43.13%、56.09%。由此可知，单一资源保护投入占比除2016年外，其余年份均处于下降趋势；与之对应的是整体生态保护投入占比愈来愈高，这也符合国家要求对山水林田湖草进行统一保护、统一修复的政策导向。

表2 2013年-2020年全国生态保护修复支出规模 单位：亿元

续表2 单位：亿元

（二）支出变化分析

2013年-2020年间，国家不断增加生态保护修复投入资金，生态保护修复规模不断扩大，由2013年的2139.54亿元增长至2020年的3261.68亿元。截至2020年底，全国生态保护修复累计支出总额23939.07亿元，最高增长额576.41亿元。从支出增长率来看，支出规模总体上呈波动式增长，如图1所示，2013年-2015年，生态保护修复支出增长率稳步上升，2016年增长势头有所减缓；2017年增长率达到最高值20.06%；2018年-2019年增长率有较大降幅；2020年出现负增长率，为-10.30%。具体来看，2014年-2020年支出增长率分别为8.65%、16.18%、6.38%、20.06%、3.01%、2.33%、-10.30%，年均增长6.62%。其中，2017年增长率达到最高的20.06%，主要是受国土整治、自然生态保护等方面支出大幅提升的影响；2020年出现-10.30%的负增长率，其主要原因包括土地资源利用与保护、国土整治、土地治理、海洋环境保护与监测等方面支出科目的取消以及自然生态保护等领域支出规模的减少。

图1 2013年-2020年全国生态保护修复支出规模及增长率

（三）支出结构分析

通过表1可以发现，2013年-2020年间，自然资源生态保护修复支出结构处于动态调整状态。不仅新增了草原管理、海域和海岛保护、自然保护区、国家公园、自然资源利用和保护等支出科目，支出对象也更加综合，如“退耕还林”修订为“退耕还林还草”，“林业保护区等管理”修订为“自然保护区等管理”，“国土资源利用和保护”修订为“自然资源利用和保护”。

从数据来看，2013年-2019年近7年间，我国生态保护修复领域，森林支出占比一直最高，年均占比30.79%；综合生态保护支出次之，年均占比25.97%。2018年，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革方案》明确，撤销国土资源部，组建自然资源部。受机构改革影响，2019年土地支出大幅降低，占比由2018年的24.99%降至16.11%；相应地，2019年综合生态保护支出占比上升，由2018年的26.72%上升至30.12%，占比结构如图2所示。随着机构改革的深入推进及政策导向，2020年土地、矿产方面生态保护修复并入综合生态保护中的“自然资源保护和利用”科目；综合生态保护支出占比随之上升至39.39%；呈现出综合生态保护支出（39.39%）为主，森林支出（33.73%）次之，农业（14.06%）、水（6.96%）、生态空间（1.56%）、生物多样性（1.08%）、湿地（1.01%）、海洋（0.88%）、荒漠（0.76%）等各支出类型互为补充的支出结构，系统、整体的生态保护修复支出体系正在形成，2020年支出结构如图3所示。

图2 2013年-2020年全国生态保护修复支出结构变化

图3 2020年全国生态保护修复支出结构

（四）中央与地方支出分析

2013年-2020年间，地方每年关于生态保护修复支出平均约是中央支出的39倍，这也反映出我国生态保护和修复等事项大多都由地方政府负责实施，相应的财政支出由地方政府承担的自然资源管理现状。但从表3可以看出，中央关于生态保护修复方面的转移支付是构成地方支出的重要组成部分。中央关于生态保护修复的实际支出分别是地方支出的2.74倍、3.86倍、1.39倍、1.13倍、0.83倍、0.97倍、0.88倍、1.37倍，年均1.64倍，除 2017年、2018年、2019年中央关于生态保护修复的实际支出稍低于地方支出外，其余年份均高于地方支出；另外，中央转移支付金额占地方生态保护修复总支出的比例分别为72.52%、78.90%、57.05%、51.65%、43.99%、47.84%、45.51%、56.94%，占比均值 56.8%。据此可知，地方关于生态保护修复的支出规模与中央相比还存在一定差距。

表3 2013年-2020年中央、地方生态保护修复支出情况单位：亿元

（五）经济关联分析

从图4可以看出，2013年-2020年间全国生态保护修复支出占全国GDP的比例分别为0.36%、0.37%、0.39%、0.39%、0.42%、0.39%、0.37%、0.32%，占全国财政支出的比例分别为1.53%、1.53%、1.54%、1.53%、1.70%、1.61%、1.52%、1.33%，占比均值分别为0.38%、1.54%，远低于国家财政其他公共领域支出比例。且自2017年以来，全国生态保护修复支出占全国GDP、全国财政支出的比例均呈现出下降趋势。可见，生态保护修复工作有待进一步加强，政府财政有关支出有待进一步提高。

图4 2013年-2020年生态保护修复支出占GDP、全国财政支出比重情况

四、结论与建议

（一）主要结论

1.支出规模不断扩大，结构日趋完善。支出规模方面，根据上文数据分析可知，2013-2019年，我国关于生态保护修复的投入大致呈上升趋势，2017年支出增长率最高，达到20.06%，年均增长率6.62%；2019年支出规模达到最大，为3636.23亿元，与2013年的支出规模相比，增加了近1497亿元。支出结构方面，支出类型更加丰富，增加了对草原管理、海域和海岛保护、自然保护地等支出科目。支出方向更加注重自然资源的整体生态保护修复，由最初的森林、土地、综合生态保护“三足鼎立”逐步转变为以综合生态保护支出为主，森林支出次之，其他支出类型相互补充的较为系统完善的生态保护修复支出体系。

2.支出总量较小，比重偏低。2013年-2020年间，虽然全国关于财政生态保护修复支出资金连年增加，但支出规模仍处于较低状态。一方面，生态保护修复支出占全国财政支出的比例不高，占比均值仅为1.54%，与国家财政其他公共领域支出相比处于倒数；且占比波动较大，自2017年起处于下降趋势。另一方面，生态保护修复支出占全国GDP比例虽然变化较小，介于0.32%-0.37%之间，但占比均值仅为0.34%，且2017年以来还呈现出小幅下降的趋势。可见，我国对自然资源资产保护和修复的投入力度尚显不足。

3.支出增长不稳定，波动较大。2013年-2020年间我国生态保护修复支出增长率呈波动态势，其主要原因是：随着党的十八大生态文明建设战略的提出，各地开始加大对生态保护修复的支持力度；2016年热度有所下降，增长势头也随之减缓；2017年受中央环境保护督察试点实现全覆盖、中央就祁连山国家级自然保护区生态环境问题进行严肃问责等事件的影响，生态保护修复受到各地政府重视，生态保护修复支出大幅上升，随后重视程度有所下降，故2018年、2019年支出增长率有较大回落，甚至在2020年更是出现负增长。可见，我国关于生态保护修复支出尚未形成稳定的增长机制，在一定机制上依然带有一定的应急导向，受国家政策大环境的影响严重，尚未从根本上受到高度重视。

4.地方对生态保护修复重视不足。中央对地方关于生态保护修复的转移支付金额是构成地方支出的重要部分。2013年以来，转移支付金额在地方生态保护修复总支出的占比均值为56.8%，除2017年、2018年、2019年占比介于40%-50%之间外，其余年份占比均高于50%，2013年、2014年占比甚至达到70%以上。除此之外，地方的支出规模也呈现出不稳定的状态，2013年以来，地方实际支出增加额分别为-95.25亿元、650.29亿元、221.12亿元、537.31亿元、-83.23亿元、125.92亿元、-552.77亿元，仅7年中就有3年增加额为负值。地方的实际支出情况说明地方在生态保护修复方面与中央相比还存在一定差距，主要是受纵向上中央与地方生态保护修复事权划分不清、横向上跨行政区的生态修复治理责任不明以及地方财力不足等制约。

（二）对策建议

为加强自然资源生态保护修复，提高生态保护修复财政支出效果，本文针对生态保护修复财政支出存在的问题提出以下建议。

1.建立稳定投入机制，扩大支出规模。由于我国生态保护修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多、治理难度大，加上自然资源的公共属性，这就要求各级政府必须高度重视自然资源生态问题，建立稳定的支出增长机制，持续加大支持力度。一方面，改革开放以来，我国财政收入的连年增长、经济实力的持续增强为加强生态保护修复提供了坚实的财力支撑，国家财政要继续加大政府关于生态保护修复的投入力度，把生态保护修复支出作为政府财政支出的重点支出项目，建立稳定的资金投入增长机制。另一方面，拓宽融资渠道，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目。按照谁修复、谁受益原则，制定优惠的财政、税收和金融支持政策，安排产权使用、资源利用等激励机制，设立多种参与模式，探索灵活高效的参与程序，激发社会资本对生态保护修复的投资潜力。

2.划清自然资源生态保护修复事权和支出责任。自然资源生态保护修复的职责事关各级政府，要按照权责利对等的原则，明确各级政府相关事权和支出责任。一是根据公共财政的基本要求，按照受益性原则确定各项生态保护修复支出的受益对象和受益覆盖范围，进而确定该事权的隶属层级。以国家为整体，受益对象为全民的事权，应属中央职责，如生态保护修复重大工程、重要生态系统等。而受益对象具有可分割性、受益范围仅限于地方的事权，则划归为地方政府职责，如地方性的自然资源管理事务等。二是对于跨区域的生态保护修复事权，地方政府应当打破现有的行政区划界线，加强协商沟通，整合区域内各种资源，构建权责清晰、区际平衡、财力协调的权责关系，形成事权、财权、责任相适应的横向生态保护修复制度。如新安江流域横向生态补偿试点为我国的流域环境治理机制创新提供了有益的尝试，积累了宝贵经验。[14]三是加强中央对地方的转移支付力度。由于生态保护修复建设的重点区域多为老、少、边、穷地区，因此应综合考虑当地自然资源状况、生态破损程度、财力情况等因素，在中央统筹的条件下加大对地方财政的支持力度。

3.提高生态保护修复资金使用绩效。财政支出的绩效对提高生态保护修复效果具有决定性意义。一是加强资金使用规章制度建设。明确资金使用的对象、程序、方法、资金使用部门的责任和分工，全方位监控资金使用情况。二是建立基于资金使用绩效的考核和再分配激励机制。优化绩效评价指标和评价方法，强化项目实施运营的效果评价，并将评价结果作为财政转移支付和返还的主要依据。三是增加监督考核途径。除审计等部门的内部监督考核外，要充分发挥社会、媒体等外部监督考核作用，切实做到花钱必问效、无效必问责。

4.构建生态保护修复统计体系。目前，我国缺乏对生态保护修复支出的统一安排，未有统一的标准，导致难以准确测算出中央与地方关于生态保护修复的支出规模，难以明确各级政府的支出比例和支出方向，难以评估生态保护修复力度是否足够。因此，应尽快建立健全科学、精确的生态保护修复统计制度。清晰界定自然资源生态保护修复的支出内涵，明确政府财政关于生态保护修复的支出口径。参照环境保护支出从嵌入在其他政府收支科目中统一为“节能环保支出”单独列支的方式，整合财政、自然资源、水利、农业农村、林业和草原等部门关于生态保护修复的支出款项，设置生态保护修复支出统计科目，构建起内涵明确、统计清晰的支出核算体系。