鲍俊含，刘欣妤

（江苏师范大学，江苏徐州 221100）

流域横向生态补偿机制是以达到全流域生态、经济、社会效益可持续发展为目的，综合各方力量，结合地方实际，协调参与到流域生态环境治理和保护的各方利益的一种制度安排［1］，在上下游之间建立一个共同承担保护治理成本，共享经济生态效益，达到共治共赢局面的机制。

由于水的流动性，流域的上下游从本质上说是一个整体，而上游的生态环境通常比较脆弱，保护要求高，治理难度大，因此上游常常无法独自负担治理保护的费用；下游经济一般比较发达，虽然本身也会有一些水质污染等环境问题，但是相较于上游，治理难度较小，并且生态环境也比上游更加坚韧；被严重破坏的上游生态环境会给下游发展带来很大影响。所以，通过采用流域横向生态补偿机制的方法来加以协调，上游治理保护的一部分费用由下游来负担，减轻了上游治理的经济压力的同时还可以带动上游地区的发展；同时，上游地区要赔偿下游地区，从而弥补由于上游生态环境恶化导致下游地区的损失。采用建立流域横向生态补偿机制的办法，可以进一步督促流域上下游地区共同担起流域水环境的保护和治理责任，同时还都能获得一定的补偿，使上下游都愿意为了流域的美好生态环境而努力，进而推动流域内的生态、经济、社会效益的可持续发展。

1 横向生态保护补偿机制的意义

建立流域横向生态保护补偿机制主要是改善流域水环境质量、促进区域经济协同发展、加强地方政府协作等方面，以期从根本上实现流域内生态、经济、社会效益的可持续发展。

1.1 改善流域水质

改善流域的生态环境是建立流域横向生态保护补偿机制的直接目的，生态补偿协议由流域上下游间共同商议建立，通过上下游间同心同力的合作治理以及相互补偿，流域水环境质量会得到明显改善。

2018 年2 月，云南、贵州、四川三省共同签订建立赤水河流域生态补偿机制协议。赤水河流域总体水质状况为“优”，流入长江的水质连续3 年保持在Ⅱ类水平，全流域水质稳定在Ⅲ类水平及以上，从根本上提高了流域水环境质量，使得百姓喝水放心，用水安心，切实保障了赤水河流域居民生活水平。

1.2 经济协同发展

通过流域横向生态保护补偿机制，部分下游企业会投资上游的相关行业，既可以帮助上游企业发展也可以使自身发展获得更好的生态效益，从而促进收入稳步增长，实现生态、经济和社会效益共赢的局面。例如在赤水河流域，存在中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司这样的大企业，同时也存在全国著名贫困县镇雄县。在2018 年，中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司等5 家赤水河流域下游的企业共同抵达镇雄县进行捐款，对赤水河源头居民保护赤水河生态环境做出的努力贡献表示感谢，这正是生态补偿行为。同时，四川郎酒集团有限责任公司还采取了一系列行动，比如设立郎酒生态与自然保护基金、投资吴家沟生态酿酒区，既能够延长自身产业链，提升产业品牌形象，又促进了赤水河流域周边其他相关产业的发展，帮助上下游经济、生态协同发展。

1.3 加强地方交流

2016 年财政部、环境保护部、发展改革委员会、水利部共同制定了《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，指出“流域横向生态保护补偿主要由流域上下游地方政府自主协商确定，中央政府对跨省流域建立横向生态保护补偿给予引导支持，推动建立长效机制”［2］。可见，中央政府在推动各流域横向生态补偿机制建设过程中，采取的并不是“一刀切”策略，而是做到将权利下放，要求地方政府之间相互协调、相互配合，结合当地实际情况，充分发挥其主观能动性，加强地方政府之间的交流，接受公众监督，共同承担责任，为实现流域的可持续发展而共同努力。

2 横向生态保护补偿机制的应用

各地纷纷建立起了流域横向生态补偿机制，并取得了一定成果。浙江省在2005 年颁布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，首先进行了钱塘江流域的试点，取得成功后，于全省范围内开展生态补偿机制建设，成为了中国第一个在全省范围内开展生态保护补偿的省份；2008 年1 月，江苏省颁布了《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》，以污染环境者进行赔偿、破坏生态者进行赔偿的方式，建立了环境损害补偿机制；2012 年，安徽、浙江两省颁布了《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，这是全国首个跨省建立生态保护补偿机制的方案，自该方案实行后，新安江流域水质连续9 年都能达到补偿考核标准，千岛湖地表水水质也始终达到Ⅰ类标准，该方案还给其他省份跨省建设流域横向生态补偿机制提供了宝贵经验；2018 年4 月，重庆市颁布了《重庆市建立流域横向生态保护补偿机制实施方案（试行）》，对于全市生态保护补偿机制的建设进行总体规定和系统设计，并选取若干个流域进行试点，建立起让保护者受益、受益者付费的生态补偿机制。2021 年5 月，河南省与下游山东省签订了《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，这是在黄河流域建立跨省流域横向生态补偿机制的首个协议，协议要求根据水质的不同标志要求以及水质的变化情况给予不同标准的补偿。

3 徐州黄河故道横向生态补偿机制实施情况分析

流域横向生态补偿机制已经在较多地方取得了显著成效，但就各个地方而言，仍然存在不足之处，为探索生态补偿机制在小流域水资源的适用效果，以徐州黄河故道为例进行分析。

3.1 徐州黄河故道现状

黄河故道自1855 年后一直没有贯通，所以被称为“废黄河”，尽管经过了多次治理，但始终没有从根本上解决问题，水质令人担忧。黄河故道贯穿整个徐州市，其生态环境关系到周围居民生活水平以及整个徐州市的形象。黄河故道的生态环境并不容乐观，主要有以下几个方面。

一是水源不足，水质较差。因为黄河故道在徐州范围内流速较慢，加之堤坝较高，两岸水流不易汇入，水量较小；同时沿途还会接收违规排放的工农业废水和生活污水，尤其是沿着黄河故道建设绿色走廊，兴起农业小镇等旅游点，排放污水增多，使流域水质更差。

二是河道的淤积情况严重。河道的平均淤积深度已经达到1.5 m，导致河流流动不畅，防洪标准偏低，甚至无法抵挡5 年一遇洪水，已经违背了当初将黄河故道打造为市区主要防洪排涝河道的目标。

三是河道连通性较差。徐州在黄河故道多设梯级式控制的水闸，将连续的水体分隔成众多河段，河段之间难以连续流动，遇到紧急情况需要开闸才能放水，再加上黄河故道横断面变化大，河道弯曲，水流紊乱，导致故道连通性较差［3］。

3.2 徐州黄河故道在实施生态补偿机制中的问题

徐州黄河故道的生态问题突出，生态保护压力大，生态治理难度大。因此，在国家政策的号召下，建立因地制宜的生态补偿机制，是推进徐州黄河故道流域保障、改善民生的重要举措。然而，在建立与实施因地制宜的生态保护补偿机制过程中，其补偿主体、补偿标准、补偿方式等存在无法满足小流域生态问题治理方案可持续性的问题。

3.2.1 政府间区域协作性低 徐州黄河故道涉及的区域范围广、人口多、经济发展差异大，治理黄河故道流域生态问题是一个大工程。由于徐州黄河故道流经4 县（市）5 区，涉及到上下游间跨区域、跨地方政府的协作治理。横向生态保护补偿机制需要地方政府之间协商来实现利益互补。然而，对于地方政府来说，驱动工作开展的重要原因是上级政府的指示与地方利益。由于不同区域，特别是上下游间的利益诉求差异较大，对于流域保护的行动意识也存在较大差异。地方政府间从各自角度出发的利益考量也为沟通交流建立了一堵无形的围墙，间接导致了区域协作性低。

黄河故道流域上下游涉及的各县（市）、区地方政府间没有达成统一调度的横向生态保护补偿机制实施方案，没有秉承“共建、共商、共享”的发展理念建立黄河故道流域生态保护补偿平台。除此之外，徐州市对于生态保护补偿机制重视程度低、实施力度小。地方政府专项财政资金中可直接用于生态保护补偿的占比较小，实施难度大。

3.2.2 政企间利益矛盾显著 徐州黄河故道流域分布多个省级工业园区。由于地方政府治理生态环境必然会触及企业、工厂的利益，引起政企之间的利益矛盾。对参与市场竞争的企业来说，考虑到治污成本较高，逃避其生态责任成为了普遍现象。

徐州黄河故道横向生态保护补偿机制还不完善，导致流域上下游的责任承担差异大。上游的治理压力较大，生态责任和生态保护意识不主动、不积极；而对于下游来说，大多依赖上游的生态治理成果，负担的生态责任较小。上下游的责任承担差异也导致区域间政企协作治理的效能较低，且易产生政企之间、上下游企业之间的信任危机与利益冲突。

除此之外，为保障地方财政收入，一些地方政府对于追求高效益但无视高污染的企业持放任态度，地方保护主义盛行。这也进一步加剧了政企间的利益矛盾，不利于横向生态保护补偿机制的实行。

3.2.3 生态补偿标准不科学 由于未建立统一的生态保护补偿平台，生态保护补偿主客体在不同补偿层面不一致，复杂的补偿关系难以厘清，环境账、经济账难以算清，致使黄河故道流域生态保护补偿机制的落实受限［4］。

横向生态保护补偿标准科学性不足，其计算主要指标为损失的水量或水质，对于损失的水资源的生态功能价值未做量化分析。在估算损失水量或水质时，由于流域面积广所导致的地方政府相关部门监管不力、数据来源复杂等也降低了补偿标准科学性。

3.2.4 生态保护补偿意识缺乏 在徐州地区，政府与公众的生态保护补偿意识缺乏，导致实施难度较大。地方政府对于生态保护补偿机制的相关理论仅停留在文件纲领层面，深入了解程度低。同时，大部分公众对于生态保护补偿的意义、方式等不了解，导致公众的监督工作参与度较低。

4 解决对策

横向生态保护补偿是生态文明建设的重要手段之一。徐州黄河故道流域生态保护补偿范围广，地方政府协作性低，涉及的相关利益者多，既需要政府投入专项财政资金支持生态建设，又需要地方政府之间、政企之间的区域协作治理与公众的监督。徐州黄河故道流域生态保护补偿需要因地制宜，以亟待解决的问题为突破口，从而保障横向生态保护补偿机制的实施。

4.1 明确区域协作下的政府责任

徐州市将市区河道管理处与黄河风景管理处合并，成立统一的市区主要河道管理机构，各区（单位）也相应成立河道管理所［5］。在此基础上，设立有权利协调地方政府间协作治理的政府部门，或是赋予其实际职权，并建立相关法律条文体系进行支撑，避免在流域保护上出现各自为政的局面。

4.2 建立因地制宜的科学生态保护补偿机制

政府要摒弃过去传统的“先污染，后治理”的生态修复模式，转变为“预防与治理并重”的态度。在此基础上，研究分析全国范围内生态保护补偿机制的先进案例，结合徐州黄河故道流域的基本情况，因地制宜地开展地方政府主导的生态保护补偿机制的相关理论研究工作，以期实现其生态可持续性。

相关部门要参考流域内区域和企业间的差异性，可溯源地获取流域内生态基础数据，建立科学的生态价值评估和生态保护补偿标准体系，进一步明确横向生态保护补偿的主客体，确定补偿对象与补偿方式，客观、科学地实施流域内横向生态保护补偿方案。

4.3 完善生态补偿机制的法律保障

生态环境问题是社会问题，也是法律问题。要在现存的法律，如《中华人民共和国水法》《环境保护法》等法律法规的指导下，制定符合徐州黄河故道流域的支持跨区域协作治理的地方法规，在生态保护补偿标准、补偿主体、补偿对象等方面提出明确的、有针对性的细则，并以生态保护补偿的上位法做支撑，以确保其实施效果。