□ 张慧霞 黄光明

开发区作为县域经济发展的主战场，不仅是提高区域产业竞争力的重要载体，也是优化经济结构、转变经济发展方式、实现节约集约发展的主阵地。为推动产业集聚区用地提质增效，更好助推县域经济高质量发展，2020 年11月，河南省印发《关于推进产业集聚区用地提质增效促进县域经济高质量发展的意见》，并决定在全省开展实施“百园增效”行动。2021 年9月10日，河南省委、省政府下发《关于推动河南省开发区高质量发展的意见》，进一步明确总体部署要求，从强化顶层设计指导、加快转型升级、深化体制机制改革、加大简政放权力度等方面对开发区发展做出总体部署。

按照河南省委、省政府部署要求，开封市深入实地调研，结合开发区实际，以节约集约用地为抓手，做好利用盘活“大文章”，全力做好土地和规划支撑，科学助力全市经济社会高质量发展。

开发区发展现状

近年来，开封市先后成立了各类经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区，2022 年，经河南省发展改革委批复，整合成8 个开发区。目前，开封市开发区总规划面积159.3平方千米，截至2021年12月底，已建成城镇建设用地面积66.85平方千米。

在产业发展方面，开封市开发区围绕8 个工业产业集群，突出主导产业进行重点培育，以装备制造、汽车及零部件、新一代信息技术、现代家居、节能环保、生物医药、精细化工、农副产品加工等为主，形成一批特色鲜明、竞争力强的区域品牌。其中，位于开封市禹王台区的精细化工开发区是国家命名的全国14 个精细化工基地之一，是河南省唯一以精细化工为主导产业定位的开发区。

经过多年的发展，开封市开发区重点做好主导产业招商引资、积极培育产业集群、狠抓项目建设、配套基础设施、完善服务功能、推进产城融合、开展体制机制创新等工作，实现产业规模不断壮大、质量效益持续提升，成为开封市工业发展的主阵地和招商引资的主平台。

开发区土地管理的难点

与国内先进地区相比，开封市开发区的发展还存在经济总量不大、产业集群不强、体制机制不活、空间规划和产业规划衔接不够、土地后备资源不足、土地批而未用等问题，主要表现在以下几个方面。

产业规划与国土空间规划衔接不够。开发区产业规划需要充分考虑区域经济发展态势，对产业发展的定位、产业体系、产业结构、产业链、空间布局、经济社会环境影响、产业实施策略等做科学规划。目前，开封市“三区三线”正在划定中，按照“多规合一”要求，顺应中原经济区及郑开一体化发展、郑州航空港经济综合实验区及河南自贸区（开封）片区建设发展趋势，自然资源主管部门与发改、工信等部门不断加强沟通配合，但在编制中还存在发展空间受限、时间和空间上衔接不够等问题。

批而未供、闲置土地和低效用地较多。开封市开发区范围内部分批而未供、供而未用和未批先用土地处置消化慢。截至2021年底，各开发区范围内存量建设用地面积为132344.08亩，其中，批而未供土地33284.66 亩，低效用地为14362.96 亩，闲置土地为7695.36 亩。

土地后备资源不足。开封市开发区批准范围内土地后备资源少，截至2020 年底，未建成区域中，城中村约占一半，土地征收成本高、难度大，同时，开封市地处豫东平原，耕地保有量占国土总面积的63.91%，耕地后备资源少，补充耕地难度大。

土地供应结构不合理。开封市开发区内已供应的产业用地分布较为零散，尚未完全形成强势的产业集群，近3 年大量土地供应倾向于住宅和商业用地，工业和仓储物流用地供应面积减少，远低于制造业发达地区。土地招拍挂流于形式，工业用地价格较低，各县（区）政府根据招商引资政策与企业签订招商引资框架协议，采取降低门槛“筑巢引凤”策略吸引企业入驻，土地资源市场化配置程度较低，缺乏竞争力；工业、仓储用地出让价格低，从近几年工业用地供应来看，基本上是按照稍高于基准地价或者按照征收成本价出让。

“标准地+承诺制”改革不彻底。各县（区）制定的标准过低。“标准地”控制性指标设置不够科学，个别县（区）制定的主要指标亩均税收只有8万元/亩，低于目前全省平均指标。“承诺制”承诺事项不够规范，对企业事中事后承诺、审批事项监管和企业信用评价亟须加强。

推动开发区高质量发展的建议

按照河南省委、省政府推动开发区高质量发展有关部署，以及河南省自然资源厅工作要求，开封市将坚持以“亩均论英雄”，科学设置投资强度、产出强度等约束性指标，全力保障高质量发展用地需求。

强化产业规划与国土空间规划衔接。在总体规划层面，产业空间规划需要细化落实发展规划关于产业发展的战略引导和政策指导。在详细规划层面，产业空间规划需要细化落实总体规划、衔接专业规划的产业规模和空间布局，指导具体产业项目落地，对具体地块用途和开发建设强度等做出实施性安排，提高产业用地的综合利用效益。开发区专项规划要深入分析研究各自县（区）的土地、人口、资源等现状，对照省、市决策部署，编制出合格管用利于发展的规划。

开展存量建设用地盘活攻坚。2020 年11月，河南省政府印发《关于推进产业集聚区用地提质增效促进县域经济高质量发展的意见》，省“百园增效”行动领导小组下发《政策解读》，针对存量建设用地盘活提出建设性指导意见。一方面，可以采取转让预登记政策，保护盘活企业的利益，防止因债务问题被第三方查封处置；另一方面，可以根据自然资源部《产业用地政策实施工作指引》，对原工业企业的土地厂房给予优惠政策，允许用于新产业、新业态等。

有序推进批而未供土地消化。落实建设用地“增存挂钩”机制，以盘活存量确定增量，严格控制新增建设用地计划指标使用。对新招商项目，优先选址利用批而未供土地。项目已落实但因征地拆迁、基础设施不配套等原因不能及时供地的，统筹运用财政资金、土地储备债券资金实施土地储备，加快征地拆迁、补偿安置、前期开发和基础设施配套建设，创造条件加快土地供应。对土地利用现状未改变，确实无法征收或者不再征收的，规范有序开展用地批准文件清理，盘活的指标、费用等可重新使用。

坚持以用为先处置闲置土地。对因政府基础设施不到位、规划调整等原因造成的闲置土地，尽快消除政府原因。对因企业原因造成的闲置土地，综合运用行政、经济、法律等措施，督促企业限期开工建设，允许企业将工业用地通过转让预登记、合作建设等方式盘活利用。因规划调整、军事管制、文物保护、不可抗力等因素，造成无法开工建设的，经协商一致，可有偿收回土地使用权，或者以协议方式置换。

以严格管控确保土地集约节约利用。从容积率和建筑密度指标看，开封市开发区综合容积率、建筑密度、工业用地综合容积率现状值均低于发达城市。市、县自然资源主管部门要提高规划控制目标，通过优化布局、提高容积率挖掘城市土地集约利用空间。从严格土地用途管制入手，对工业用地特别是高新技术产业用地优先考虑，按照规划控制和用途控制要求整合土地资源配置，实现集约节约利用。

深入实施差异化土地供应新模式。实行工业用地“弹性出让”和复合利用，采取先租后让、租让结合、长期租赁、弹性年期出让等方式，降低企业用地成本，促进项目落地和产业转型。对企业经营不善造成的低效用地实施“腾笼换鸟”。鼓励新增工业用地“出让年期不超过20 年+有条件续期”土地供应政策，出让起始价可按年期折算，但不得低于工业用地最低价的年期修正价；出让期满，经评估符合续期条件的，可以协议方式办理续期手续。