仇苗苗，姚志友，董维春

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210000)

一、问题的提出

新中国成立以来，我国研究生教育事业走过了从小到大、快速发展的极不平凡历程，办学规模、培养质量、科研水平及服务能力等都取得历史性成就。2020年7月29日，新中国成立以来首次全国研究生教育会议召开，习近平总书记对研究生教育工作作出重要指示强调：“研究生教育在培养创新人才、提高创新能力、服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有重要作用”，把研究生教育工作摆在了史无前例的战略位置。同时，2020年全国研究生招生和在学人数分别突破110万、300万，累计输送1000多万毕业生，成为规模位居世界前列的研究生教育大国。这在很大程度上为新时代加快研究生教育改革发展、推进研究生教育现代化治理提供了较好的客观条件，也提醒我们需要关注研究生教育在治理需求、建设条件及实践运行中面临的新变化，需要着眼于更大更复杂系统的研究生教育现代化治理。

构建高质量导向的研究生教育治理体系是新时代深化研究生教育改革发展的关键，而“我国应当构建什么样的研究生教育现代治理体系”成为我国研究生教育发展新阶段下必须直面并解决的十大问题之一[1]。近年来，“势能”(potential energy)一词的运用从物理学领域逐渐扩散到了行政学、政治学、公共管理学等多学科研究，如治理势能[2]、政治势能[3]、知识势能[4]、学科势能[5]等，这为势能在研究生教育现代化治理研究场域的分析提供了一定基础。本文借鉴“重力势能”概念，意指相对高度差而蕴积的能量，将“战略势能”定义为由体现战略治理的内在“需求”和反映战略目标的布局“位势”所产生的战略性能量。在教育场域，研究生教育位于教育链的最高端，在世界各国各地区的经济社会发展中具有至关重要的战略位置，肩负强化国家战略科技力量的重任和提升服务国家重大战略能力的要求。

鉴于此，本文将“战略势能”这一概念引入研究生教育治理研究，不仅反映研究生教育系统的战略治理势能，且有助于将研究生教育现代化治理体系的优势自上而下地释放或转化为治理效能。本研究运用拆字法通过“谋(战略)—势—能”这一解释性逻辑，厘清研究生教育治理体系的建设要义，系统地理解研究生教育现代化治理体系建设的战略需求、建设条件及其运行机制的互动逻辑，试图建立起研究生教育现代化治理体系建设与优化的完整网络。以此回答本文关注的核心问题：在战略势能视域下，我国研究生教育现代化治理体系的建设可以从哪些方面着手，如何从需求、条件和机制角度解决因治理体系建设不到位导致的研究生教育改革“碎片化”的问题，提升治理能力、提高中国特色研究生教育治理水平，推进研究生教育高质量发展。

二、研究生教育的治理体系需“谋”定战略需求

从历史逻辑上看，在民族伟大复兴战略全局、世界百年未有之变局“两个大局”中，研究生教育作为国家人才战略平台的重要性更加凸显，如何对治理体系进行战略谋划、发展战略管理，成为当前研究生教育推进现代化治理的重要路径。正如习近平总书记所指出的，“凡是涉及我国经济、政治、文化、社会、生态、外交、国防和党的建设等全局性的重大问题，都需要从战略上进行思考、研究和筹谋。”研究生教育治理体系建设也需在政策供给、理论研究和发展规划中明晰战略需求的特性、体现战略谋划的思维。

(一)政策供给层面突出战略先导性

十九大报告中，“战略”一词共出现了42次，关涉战略机遇期、战略目标、战略支撑及战略导向等，并进一步明晰实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展等七大国家战略，体现了我国政策体系上愈加重视战略导向。纵观历史发展，许多教育改革行而不远的问题，最终都可以还原为政策问题，而不是技术问题。过去20年我国研究生教育领域的改革受到“新公共管理”范式的极大影响，相关政策的扶持和投入具有“碎片化”和“单一性”倾向，研究生教育在服务国家重大战略需求中的先导性和引领性尚且不足。研究生教育作为国家抢占科技制高点的战略资源和创新型国家建设的战略引擎[6]，其现代化治理体系建设无疑也是一项极为宏大的战略工程，仅靠零碎敲打的调整和碎片化的修补是不行的。也就是说，“头痛医头，脚痛医脚”的碎片化治理思路已不适用于大变局时代的新要求，研究生教育现代化治理体系建设不能仅关注特定的单项改革及内容，各说各话、只及一点，而需更加强调在政策供给层面具备战略治理的先导性思维。

在不同的发展阶段，教育政策供给能否对接国家战略和经济社会发展需求、聚焦世界科技前沿，在必要时能够做好战略调整和优化转向，这是提升战略先导性须考虑的重要现实问题。自20世纪90年代起，为满足经济建设和科技进步对高层次专业人才的需求，我国先后实施了教育优先发展和科教兴国的战略，颁布了《关于进一步改进和加强研究生工作的若干意见》，增加招生数量、保持适当规模和速度成为研究生教育工作的主要抓手。基于此，通过“211、985工程”进一步加强高层次人才培养，推动我国研究生教育从小到大的快速发展。但公共政策不能只看作是某个关于做什么的孤立决定[7]，也需重视系统发展中政策供给的先导性。到了21世纪，质量提升、科技创新等要求不断演进，重点建设衍生的身份固化、竞争缺失等弊端也愈加凸显，研究生教育的一系列政策建设在规模扩张和内涵发展的张力中探索前行。2020年《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》将“推进研究生教育治理体系和治理能力现代化”作为研究生教育高质量发展的总体要求之一，更加重视不断完善研究生教育治理体系、发挥研究生教育治理体系的优势。循此，研究生教育治理体系建设已然成为当前及未来较长时间内的重要政策议题，愈加突出政策供给层面的战略支持，充分发挥教育制度创新的先导性。

(二)学术研究层面呼唤系统性构建

目前，学界关于“教育治理体系”的界定主要有两种研究取向：一是基于制度论视角，将教育治理体系界定为规范教育发展的制度体系，或是一系列有关规范教育公共权力运行的制度[8]，或是促进和保障教育事业各方面发展的政策制度[9]。显然，这体现了政治学视域下的教育公共治理色彩，聚焦侠义上的教育制度设计和权力分配。二是基于系统结构的分析视角，在广义上将教育治理体系视为一个系统，除制度体系这个中心外，还包括教育治理对象、要素、活动及结构关系等[10]。例如，徐小洲教授等强调现代高等教育治理体系是一个复杂系统，包括治理目标、治理理念、治理者、治理内容、治理制度、治理路径等丰富内涵，彼此相互联系、相互作用[11]。从这方面看，教育治理体系是一组动态互动、并朝着一个目标组织起来的结构运行系统。另外，从不确定性和不稳定性明显增强的内外环境看，如果只聚焦制度安排和权力规范而谈现代化教育治理体系建设，那么很可能无法深入理解当今教育系统面临的复杂性挑战，包括滞后的政策问题、多层次的决策、行动者数量和类型的增加，等等。因此，这种动态系统视角下的教育治理结构体系研究更为重要和有待加强。

在推进“现代化”“高质量”和“改革创新”的研究生教育新发展阶段，关于“现代化治理体系”的研究也是一个无法回避的焦点。笔者以中国知网为检索数据库，检索范围限定为北大核心和CSSCI的学术期刊，对“主题=研究生教育治理体系”进行检索发现：研究生教育治理体系及其构建的话题在学界已有讨论，但多见于研究生教育及其改革等相关研究的部分论述中，未做系统性地探索研究，截至2021年10月25日专门指向研究生教育治理体系及其建设的研究成果只有4篇。可以说，目前学术界关于研究生教育治理体系蕴含及其架构的研究尚弱，缺乏一个较为系统的中国特色创新理论解释框架，且较多是围绕在制度体系这个中心展开的。因此，面对全球化和权力下放、更快的变革步伐、来自不同利益相关者的期望和要求不断提高等诸多因素的演变影响，研究生教育治理体系建设研究迫切需要整合到一个更大的范式中：“多层次复杂教育系统的治理”[12]。这既要充分意识到良好制度的重要性，又要抛弃简单的制度决定论思维，而忽略了研究生教育治理体系的系统性构建，从碎片化点题向体系化的战略破题转变。因此，本研究认为对“研究生教育治理体系及其建设”的认知不再仅是建立在法律法规及政策的单向度静态研究上，而是基于多层次复杂教育系统的探究。

(三)发展规划层面强调战略长远性

自20世纪70年代起，为应对外部环境变化带来的风险挑战，“战略”“战略规划”“战略实施”“战略调整”等研究逐渐在高等教育管理领域兴起。面对全球竞争、科学技术及人才需求等复杂的快速变化，参与战略规划对推进研究生教育现代化治理体系建设也尤为重要。首先，研究生教育治理体系建设要有走一看三的意识。客观上，优质教育资源的有限性决定了研究生教育发展需着眼长远的战略规划，并明晰特色领域以因势调整，而不是一味等待实际差距显现再寻求变革。例如，为管理好非常有限的资源和紧凑的设施，美国卡内基梅隆大学先后制定了1998、2008、2015和2025的十年战略规划，由此助推一所行业技术学校发展为世界领先的研究型大学。我们从中不仅看到了与时俱进、有效衔接和持续合作的长远规划，以跨学科合作致力于满足社会需求和创新创造；还专注比较优势以促进“小而精”的世界一流学科建设，以可持续性的影响力衡量卓越研究，而不求“大而全”[13]。因此，研究生教育现代化治理体系应在战略上谋划科学、以长远眼光看问题，不能只是关注眼前的排名比较。

其次，研究生教育治理体系建设要有对标接轨的意识。如果说传承创新的战略定位和规划是一种长计远虑，那么，对标一流、接轨国际则切实推动研究生教育体系行稳致远，不仅关注提质且重视提效。总的来看，重点学科、高端人才和平台建设是“211、985工程”的共同关注，而这又主要通过高校博士点和硕士点建设来实现，从而促进我国研究生教育快速发展。但两者着眼于高校的资源配置及综合实力提升，而对系统的质量核心、创新能力、协同机制等关注相对较少。因此，党和国家提出“统筹推进世界一流大学和世界一流学科建设”，不仅坚持“以中国特色世界一流为核心”，着力改进研究生培养体系以增强研究生服务需求和原始创新的能力，还攸关拔尖创新人才培养、科学联合攻关和国际竞争力等多方面，推动建设高质量的研究生教育治理体系。

综上，在回答“战略为什么能”的问题，无论是政策供给和学术研究，还是发展规划的制定与实施，研究生教育现代化治理体系应有战略之“谋”，既突出战略观的先导性要求，也强调战略治理的系统性和长远性。本部分提出，注重战略治理需求，无疑是研究生教育现代化治理体系建设的特性和优势，但也要避免过度强调研究生教育治理的战略方向和长远目标，而忽略了研究生教育改革发展中新时代的新形势和研究生成长成才的基本规律。

三、研究生教育的治理体系建设应审时度“势”

《孙子兵法》有言：“激水之疾，至于漂石者，势也……故善战者，求之于势，不责于人，故能择人而任势”，孙子的“势”既有客观的发展趋势和形势之意，强调“识势”；也有对自身特色优势的动态分析、把握和利用，强调“取势”。研究生教育治理体系建设同样需要对我国研究生教育及其发展的形势条件和趋势条件进行科学分析，即审时度势。

(一)顺应趋势：公共利益导向和知识创新网络交融

以实现社会公共利益为目标，知识生产系统越来越与知识集群和创新网络更直接地联系在一起[14]。研究生教育是知识生产和科学研究的核心，现代化治理体系建设需要顺应公共利益导向和知识创新网络交织共融的发展趋势。具体地看：

一方面，公共利益导向是国家和人民需要所系。2021年11月10日，联合国教科文组织面向全球发布《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》提出：“展望2050年，应革新教育，重新构想教育的公共目的、强化公共行动和共同利益”[15]，以此应对人类共同的挑战。研究生教育是国民教育的最高层次，是人民接受高质量教育、享受优质公共服务的重要内容，研究生教育治理体系的实质是以人民为中心、以公共利益为导向的高质量教育服务体系，满足人民日益增长的多样化、个性化、高层次教育需求与期待。同时，因为我国研究生教育除了受苏联、美国和德国模式的直接影响外，还承载“富民强国”的国家寄托，人民幸福、民族复兴和实际需求导向交融[16]。研究生教育通过培养大量高层次人才、突破“卡脖子”技术，直接推动经济社会文化发展、增强国际竞争力和影响力，是关涉国家前途和命运的重要战略资源。尤其是改革开放以来，无论是从人民群众对高层次高质量教育的需求看，还是从建设社会主义现代化强国和高等教育强国的目标看，研究生教育现代化治理始终与人民福祉同向同行、与国家进步同频共振。因此，顺应公共利益导向是把研究生教育治理体系建设同国家和人民需要紧密结合的趋势条件。

另一方面，知识创新网络是新发展大势所趋。当前，高等教育全球治理环境的不确定性和复杂性明显增强，新一轮科技革命和产业变革加速演进，知识、创新和创造力成为各国谋求竞争优势的关键战略要素，研究生教育在其中的核心作用毋庸置疑。从新发展阶段看，知识集群和创新网络是应对世界大变局的有力抓手。纵观历史发展，知识、创新、创造力与经济社会发展之间存在着一种共同进步的趋势，不仅促进了传统的效率驱动向创新驱动转变，而且强化了研究生教育发展模式与工作主线的转型。从新发展格局看，知识进步和科技创新为社会高质量发展提供重要战略支撑。创新网络作为一个概念和隐喻，突出了创新资源的丰富多样性和创新链的积聚整合，知识集群为其提供更充足的资源保障，包括人力资本、共享平台、战略联盟、组织学习等优势。为此，研究生教育治理体系建设需要顺应知识创新网络的加速变革，促进卓越人才培养和科技创新创造融合发展，实现“1+1>2”的整合协同。

(二)把握形势：新时代我国研究生教育的新特点

新时代我国研究生教育及其发展的新特征和新基调，是加快推进研究生教育现代化治理体系建设的客观条件和扎实基础。第一，稳居世界研究生教育大国行列的新特征。从在学研究生数和研究生招生数看，21世纪以来，我国研究生教育发展规模呈持续增长态势(图1)。2017年，由于将在职研究生纳入统考后，招生数和在校生数统计出现一个明显增幅。据2000—2020年教育部统计数据显示，研究生招生人数从12.85万人增加到110.66万人，在学研究生人数由30.12万人增加到313.96万人，研究生教育体量持续扩大，成为规模位居世界前列的研究生教育大国，这是新时代我国加快构建研究生教育现代化治理体系的客观条件。但与2000—2010年招生规模年均增长约4.1万人相比，2010—2017年的3.69万人说明增速已有放缓，这也说明在保持规模持续增长的基础上我国研究生教育治理改革也愈加突出结构调整与优化。随着研究生教育不断扩大的规模和更高的质量要求，在当前及未来我们需要面对的都是一个庞大的、复杂的、多层次的研究生教育系统。一方面，这为新阶段推进研究生教育综合改革和现代化治理提供了客观条件；另一方面，这也意味着碎片化、用力分散和单兵突进的改革是不行的，研究生教育是一个复杂的战略系统，中国特色研究生教育现代化治理体系建设更是一项“复杂巨系统”工程，深化改革需要总体分析、设计、协调和规划[17]。

图1 2000—2020年我国研究生招生数和在学研究生数

第二，推动研究生教育高质量发展的主基调。“十四五”规划和2035远景目标的建议中共有16个“高质量”、11个“高水平”、6个“高标准”，以推动高质量发展为主题成为各领域综合改革的指导思想。国家核心竞争力和创新能力在根本上取决于强大的研究生教育，加快推进治理体系现代化建设是实现研究生教育高质量发展的关键。因为，如果没有研究生教育治理体系的结构性改革和机制性创新，再迅速的规模化发展也可以说是脆弱的、不可持续的。为此，抓住高质量发展这个主基调，研究生教育治理体系建设需把握四个基本点：高起点的人才培养、高水平的学科建设、高标准的创新能力、高效益的需求服务。其中，学科建设不仅直接影响到高层次人才培养和创新创造，还关系到研究生教育服务经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。因此，研究生教育现代化治理体系建设既要统筹学科结构发展和服务经济社会发展的要求，还要重视国家治理体系和治理能力现代化的需求。

四、研究生教育治理体系运行重在机制赋“能”

从实践逻辑上看，“能”是“谋”和“势”相互作用的一个过程范畴，它在对治理需求和建设条件做具体分析的基础上，进一步转向事物发展实践的过程。具体到研究生教育治理体系的运行实现研究，着眼于教育高质量发展的时代背景，围绕治理主体和结构、治理资源、治理创新探讨推进我国研究生教育现代化治理体系建设的赋能机制。

(一)结构赋能：多元主体参与的协同机制

结构是系统中各要素相互关联和相互作用的方式，结构赋能注重多元治理主体参与权力的分工与协作，越是高层次、高水平的复杂体系，治理主体和结构协同运行的要求越高。研究生教育的现代化治理体系建设中，复杂的环境变化和多样的战略发展需求成为突出特征，从不同层次来强调治理主体的目标、机会和责任，需要充分吸纳多个治理主体共同参与、赋权增能。从纵向的组织结构看，我国研究生教育现代化治理体系的主体主要包括宏观的政府力量、中观的高校力量和微观的社会力量。因此，高质量研究生教育治理体系要实现有效的赋能，关键仍在于从政府自上而下的单一管制向多主体参与的良性治理转变，促进各种优势资源有效汇聚及整合。具体地看，主要通过政府主导、培养单位主责、学科组织主研、专业机构主服、其他力量主推的五方面赋能，由此形成共谋、共建和共治的“五位一体”中国特色研究生教育治理体系协同机制。且协作式研究生教育除了主体多元化外，还突出综合性的知识形式和系统性的知识认知[18]，而这些知识能量都需要在一个去中心化、协同互动的教育场域中激发出来。另外，面对世界百年未有之大变局，研究生教育治理体系建设还需明晰各治理主体之间的力量冲突，善于通过协同合作机制将其转化为有利于增强国家教育创新和科技创新的战略力量。总体而言，正因为多元治理主体协同的教育合力，才能激发研究生教育治理体系建设场域中更大的能量，不断提升研究生教育现代化治理能力。

(二)资源赋能：制度政策保障和推进机制

资源赋能指的是赋予现代化治理体系建设所需要的资源，本质是统筹引导并合理配置有限资源。全面深化研究生教育综合改革，不是因为中国特色的研究生教育制度不好，而是要使它的优势充分有效地转化为培养创新人才、提升创新能力、服务经济社会发展的治理成效，推进中国特色研究生教育制度更好地实现可持续发展。总体上，我国研究生教育领域的法治建设和政策规范等资源的规范与支持保障滞后于快速发展的管理实践，治理改革的创新举措与模式等也亟需法治化[19]。因而，加快与研究生教育现代化治理体系相关的制度政策的赋能完善与建设推进，成为新时代深化研究生教育改革发展的需要。对此，一则需要以制度建设明晰研究生教育现代化治理体系在高层次人才培养和科技创新创造上的目标导向，明确和规范各治理主体的权责、利益关系以及共治需求。与此同时，深化“放管服”改革也仍是一个关键突破点，主要是通过继续放权高校自主审核增列学位授权点来优化研究生教育结构，实现治理重心下移和提升管理服务水平。二则需要进一步完善我国《高等教育法》以及学位法律制度，在推进研究生教育治理体系及其建设法治化、民主化和现代化的同时，也能够充分保障研究生教育高质量发展与现代化治理持续发展的需要。另外，对制度资源的赋能不仅强调对现有制度、法律及政策的有效落实和完善，还要不断根据环境和需求的变化，提升制度体系动态调整和优化的能力。这既是使得整个制度推进机制与未来教育发展的基本走向保持尽可能的一致，也是为了实现各个维度的研究生教育质量提升[20]。

(三)创新赋能：知识与实践能力支持机制

创新赋能的意义在于实现研究生教育治理体系的创新驱动发展，是以知识创新和实践创新能力提升为基础，整合治理对象的智力、能力资源和创新精神，进而为实现高质量的研究生教育持续发展赋能。从人才培养机制上讲，实现创新赋能的关键在于研究生知识创新能力和实践创新能力的双轮驱动。为此，首先需要明晰知识生产和再生产的不同模式、不同类型，注重基础学科人才和关键领域核心技术人才创新能力的分类培养。具体地看，一是整合育人资源与创新要素，提升学术学位研究生的知识创新能力。在科教融合育人机制中充分把握知识集群和创新引领的发展趋势，突出以创新团队、创新平台、创新项目等支撑促进科学研究与人才培养有机结合。二是加强机构联合与过程整合，提升专业学位研究生的实践创新能力。随着创新和科技革命、产业变革间的耦合不断加深，强化产教融合育人机制，不仅突出解决实际“卡脖子”问题和关键核心技术攻关的能力，同时也需要加强以创新质量及其实践应用贡献为导向的教育评价机制，打通创新发展机制与质量保障体系、监督评价体系之间的盲区堵点。知识创新和实践能力支持机制既来自需求端，也从现代化治理体系建设的供给侧出发，是研究生教育治理体系研究面向实践转型的机遇所在。因此，知识和实践能力支持机制通过分类支持为研究生教育治理体系建设创新赋能，促进研究生教育现代化治理体系可持续发展。

五、总结与展望

本研究侧重应然分析，聚焦从战略势能视角为我国研究生教育治理体系的建设路径提供一个解释性分析框架。在广义上理解研究生教育治理体系是一个整体的、动态的系统工程，分别从“谋”“势”“能”三方面探究研究生教育治理体系建设的实施路径。如图2所示，通过需求、条件和机制的探索分析，不仅阐释了三者的逻辑关系、说明了战略势能的传导和释放，也为我国研究生教育现代化治理研究提供了一个“战略需求识别——建设条件布局——赋能机制运行”的研究生教育治理体系建设路径分析框架。一方面，从具体的目标看，一是通过“谋”定位到研究生教育治理体系建设分别在政策、理论和实践视域中的战略需求，明晰了新阶段主题；二是通过“势”研判我国研究生教育治理体系建设的趋势和形势，把握了新的条件变化；三是通过“能”探寻研究生教育治理体系建设赋能实现的运行机制，探讨了中国道路。另一方面，从整体的运作看，研究生教育治理体系建设的“战略势能”是战略需求、建设条件和赋能机制的乘积。首先，需要了解和把握高质量发展的战略需求，以谋划研究生教育治理体系建设；其次，依靠客观建设条件之势进行布局，增强系统的科学性、战略性和整体性；最后，以切实可行的赋能机制运行，传递研究生教育高质量发展的势能，实现变制度优势为治理效能。概而言之，研究生教育治理体系建设是一个多层次的系统工程，战略需求识别、建设条件布局和赋能机制运行各部分相互推进、相互依存。

图2 战略势能视域下研究生教育治理体系建设路径分析框架

从未来研究看，研究生教育治理体系建设的问题导向和服务战略需求、质量文化和运行机制创新仍是需要重点突破的两大问题，即如何做好固本培元和守正创新。研究生教育肩负高层次人才培养和创新创造的战略使命，高质量的治理体系建设好比在城市建造一座地标摩天大楼，既要策应城市的战略目标和治理要求，也要融合城市发展的核心价值、时代特征和区域特色，还要充分调动、用活、整合城市资源优势。因此，如何促进问题导向与知识形态、学科形态、创新形态的紧密结合，推动高等教育强国目标的实现仍是重点任务之一。另外，地标摩天大楼更重要的是能为登高者提供良好的视觉条件——看的更远、更广，这既关涉治理体系建设当前的需求识别，也要求更加重视研究生教育治理体系的长效运行和可持续化，以机制创新驱动研究生教育向更高水平、更高质量的发展。正如习近平总书记在金砖国家工商论坛上指出：“未来10年，将是世界经济新旧动能转换的关键10年；也将是全球治理体系深刻重塑的10年”。综上，探究中国特色的研究生教育现代化治理体系建设，并积极参与全球教育治理，在当前及未来较长时间里都是十分必要的。