张恩龙

确定哪些错可容，哪些错不可容，是干部容错纠错机制建立和落实需要解决的首要问题。本文基于没有问责就没有容错纠错机制这一基础，容错不能突破纪律红线和法律底线这一要求，通过分析用以规范问责与处分的党规国法相关内容，就容错纠错机制中可容之错的规则空间问题作一探讨。

一、可容之错的起始线

我国各地的容错纠错规范文本中普遍规定“谁问责，谁容错”的原则，要求问责主体在问责调查的同时按规定启动容错纠错程序。不启动问责程序，容错纠错机制就无以触发。在我国的问责规定中，没有将干部工作中所有的错误都纳入问责的范围。故能够进到干部容错纠错机制入口进行研判的错误，不是干部工作中所有的失误、错误、偏差，而是造成一定程度危害后果、按照党规国法规定应予问责的错误，即可容之错的起始线是该当问责之错。

二、可容之错的纪律红线和法律底线

习近平总书记提出的“三个区分开来”①要求将三类失误、错误与三种违纪违法行为区分开来，为划定容错的底线提供了原则方向和基本遵循。2018年中办发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》)进一步明确，要“准确把握政策界限，对违纪违法行为必须严肃查处，防止混淆问题性质、拿容错当‘保护伞’，搞纪律‘松绑’，确保容错在纪律红线、法律底线内进行”。各地容错纠错机制规范文本据此规定，容错不得突破纪律红线和法律底线。

(一)可容之错的纪律红线

1.容错不得突破纪律红线中所称的“纪律”，指的是党的纪律。我国对国家公职人员进行纪律约束的所有的“政纪”，现均已成为法律[1]。从红线和底线的文义角度理解，红线在前，底线在后。在我国的党纪国法关系中，纪在法前，纪严于法，这既是全面从严治党的必然要求，也是制度实践中的实然状态。所以，这里的纪律专指的是党纪，容错不得突破纪律红线是针对党内问责而言的。容错不是也不应当是对纪律的“松绑”，使用红线一词具有警示意义。

2.容错不得突破纪律红线，是指可容之错不能严重到违反《中国共产党纪律处分条例》(以下称《纪律处分条例》)等党纪处分条规并依据其规定应受处分的程度，即违纪之错不可容。根据《纪律处分条例》第七条第二款规定，违纪必须是危害党、国家和人民利益的行为，而且同时必须是违反党纪处分的条例、规定、办法等党纪处分条规而依照上述规定应当受到处罚的行为，具有一定的危害性、违纪性和应受处罚性。综上，容错不得突破的纪律红线是客观的，可容之错不得是依据以《纪律处分条例》为主的党纪处分条规规定应受处分的行为。鉴于党内问责对于个人而言，问责的对象是党的领导干部，问的责任是领导责任而不是直接责任。故容错不得突破的纪律红线可以更为具体地界定为：可容之错不能是依据《纪律处分条例》分则中规定的党员领导干部应当承担领导责任的违纪行为。

(二)可容之错的法律底线

1.容错不得突破法律底线，是指可容之错不能严重到违法的程度，即违法之错不可容。法律是对所有人设定的行为底线，《党章》和《公务员法》更是将模范遵守法律规定为党员和公务员必须履行的义务，容错不得突破法律底线是贯彻“违法必究”方针的必然要求。基于容错因问责的启动方可触发，所以从具体问责类型角度分析容错的法律底线更具有针对性。如前所述，针对党内问责的容错不得突破纪律红线，根据纪在法前、纪严于法及举轻以明重原则，在此仅需讨论监察问责及行政问责涉及容错的法律底线问题。

2.从监察问责角度分析可容之错的法律底线。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)在第十一条监察机关的处置职责中规定：“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。”《监察法实施条例》第二百零四条规定：“监察机关对不履行或者不正确履行职责造成严重后果或者恶劣影响的领导人员，可以按照管理权限采取通报、诫勉、政务处分等方式进行问责；提出组织处理的建议。”根据上述规定，监察问责是针对履职不力或失职失责领导干部的问责，问的是领导责任。从问责方式来看，如领导干部领导不力或失职失责行为并未严重到违法的程度，则可视情况采用通报、诫勉方式直接问责，或建议组织部门处理。如达到违法的程度，则应施以政务处分。这里所说的违法行为，指的是由《公职人员政务处分法》及《检察人员纪律处分条例》等特别纪律处分法律文件中所规定的应追究领导责任的违法行为，而不包括依据上述法律文件规定应追究直接责任及其他与领导干部身份及职责无关的违法行为。综上，从监察问责角度看，容错不得突破法律底线，是指领导干部可容之错不能严重到依据《公职人员政务处分法》或其他特别纪律条例的规定应受处分的程度。

3.从行政问责的角度分析法律底线。2009年《关于党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)实施后，各级党委政府的领导干部领导、决策过程中失职失责造成重大损失或者恶劣影响的，根据该《暂行规定》追究领导干部的领导责任。对于普通公务人员在不履行或违法履行、不当履行职责损害群众利益或造成不良影响，但尚未达到应受处分的严重程度的，国家层面未发布规制办法，故各地通过政府规章或规范性文件方式建立起行政问责制。虽然地方行政问责文本差异较大，但从总体上看，文本大部分以行政机关及包括行政首长在内的行政人员为主要问责对象，以行政人员不履行、违法履行、不当履行行政职责，导致国家、公共利益或者第三人合法权益受到损害或者造成不良影响为主要问责事由，以批评教育、诫勉谈话、责令限期改正、责令公开道歉、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职等为主要问责方式，并规定违法违纪情形按照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定应当给予处分的，应据其进行处分。通过以上分析，行政人员不履行、违法履行、不当履行职责未达到应受处分的违法程度，适用行政问责方式，达到违法程度的，予以处分。这里的违法，指的是违反《公务员法》《政务处分法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分条例》等与行政人员身份及职责有关的法律法规。从行政问责角度而言，容错不得突破法律底线，是指行政人员的可容之错不能严重到依据上述《公务员法》等法律法规规定应受政务处分或处分的程度。

三、可容之错的规则空间及其提出价值

(一)可容之错的规则空间

可容之错的起始线与红线底线之间，即为本文所提出的可容之错的规则空间。可容之错的规则空间，就是以规则为基础，在干部不同程度的错误之中框划出纳入容错纠错机制中进行研判是否可以容错免责或减责的范围。如果用字母x代表可容之错，a代表该当问责之错，b代表违纪违法之错，则可容之错的规则空间可约略表达为：a≤x

(二)提出并界定可容之错规则空间的价值

1.提出并界定可容之错的规则空间，有利于理清容错与问责、处分之间的关系。

(1)容错与问责的关系。容错的观念、思想及其指导作用的发挥不依赖于问责的存在而存在。但在现有的制度框架下，一方面，没有问责就没有作为机制的容错纠错，问责是容错纠错机制存在的前提和基础。另一方面，在可容之错的规则空间内，容错机制所容之错，同时也是问责制度所问之错，问责与容错纠错机制同步启动并共同适用，不存在适用容错就取代问责的问题。正是因为问责的具体适用，所以才会涉及适用容错后的责任减免问题。否则，没有问责后的具体意见，怎么能说基于容错而将该当的责任免除，或将惩戒形式从组织处理减为诫勉？如北京市的容错纠错工作办法规定，责任追究机关在调查工作结束后，应当依规依纪依法对责任追究对象的失误错误问题提出问责追责意见，并对其是否符合容错条件提出容错意见，进行同步综合处理。问责意见和容错意见共同提出，同步综合处理，印证了上述问责与容错关系的认识。强调在可容之错的“规则空间内”，是为排除违纪违法行为的容错适用。

容错与问责之间的关系，集中体现在容错免责情形中。对于容错减责情形，因问责情形与问责方式并未规定一一对应，根据中央提出的精准问责要求，问责与容错需要考虑的主客观条件并无差别，即使不适用容错纠错机制，两者的适用结果基本相同，只是从容错纠错机制角度考虑更突出激励性，导向性和宣示性更强。在可容之错的规则空间内，对符合条件的失误错误进行容错免责，是对应负责任的豁免，而不是责任阻却，容错免责包含了对失职失责或履职违法或不当行为的否定性评价，体现的是严管与厚爱结合、激励与约束并重的原则。

(2)问责与处分之间的关系。规范党员及国家公职人员纪律处分的党规国法的建立时间远早于问责规范，制度的系统化和完备程度更非问责制度可比。尽管《问责条例》和《监察法实施条例》分别将纪律处分和政务处分作为党内问责及监察问责的方式之一，但上述关于处分的党规国法并非问责制度的配套或从属性规范。《纪律处分条例》适用于全体党员，适用处分的行为包括违反党规国法、道德等，颇为宽泛。《政务处分法》适用于全体国家公职人员，适用处分的行为包括多类违法行为。党内问责和监察问责的对象是领导干部，问责事由是失职失责或履职不力，问责的对象和情形远远少于处分。例如：党内问责和监察问责问的是领导责任，《纪律处分条例》分则规定违纪行为及适用处分的95个条文中，对负领导责任干部的处分条文仅有26个，而该当问责并严重到应受处分的条文则更少。《公职人员政务处分法》对负领导责任干部的处分目前尚无规定，《检察人员纪律处分条例》与《纪律处分条例》分则对负领导责任干部的处分规定条文数量大体相当。行政问责因目前尚无国家层面的统一规定，理论界普遍认为应对问责和追责概念进行界分，问责问的是领导责任，即间接责任，而追责追究的是直接责任[2]。各地规定的适用于所有行政人员的问责应进行区分，其中追究领导责任的归入行政问责，以2009年发布的《暂行规定》为主要依据，追究直接责任的应纳入追责。依此界分，行政问责与党内问责、监察问责与处分之间的关系同质统一。即使按地方现行行政问责规定，不区分问责和追责，问责事由仍少于适用处分的情形。因问责对象及问责情形远少于处分，故该当问责而严重到应受处分的行为，仅是应予处分情形中的一小部分。将处分作为问责的方式之一，与在《问责条例》中规定“问责方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理。构成违纪的，按《纪律处分条例》的规定处理”并无实质上的不同。

(3)容错与问责、处分之间的关系。基于容错与问责之间的关系，应受处分之错不在可容之错的规则空间内，故无论是应承担领导责任的处分还是应承担直接责任的处分都不适用容错纠错机制。讨论容错与处分之间的关系，一方面有利于澄清对于轻度违纪是否在容错范围内的认识，另一方面有利于划清容错不得突破的红线和底线。

2.提出并界定可容之错的规则空间，特别是界定可容之错的红线和底线，有利于推动容错、问责、处分的规范化。

(1)作为可容之错的纪律红线和法律底线，应具体明确，方可起到分界和划线的作用。但现实情况是，党内问责中该当问责而严重到应予处分之错，因《纪律处分条例》的有些相关规定本身不明确而仍然具有模糊性。如对于党的作风建设履职不力的问责，《纪律处分条例》第一百二十二条规定，造成严重不良影响，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。前述规定是对抓作风建设不力问责与处分的衔接条款。但中央及中央纪委并未对前述条文中应予处分的“造成严重不良影响”进行解释，何种影响属于严重，从文义和体系等解释方法都无法形成统一的认识，这就导致可容之错的规则空间无法充分发挥其框定容错范围的作用，使容错不得突破纪律红线这一“坚硬”的原则，在“柔软”的条款下无法贯彻落实。党内问责与党纪处分衔接的很多条款都存在类似的问题。

关于监察问责，《公职人员政务处分法》及其他关于处分的法律、法规等规范性文件中衔接问责的处分规定较少。《检察人员纪律处分条例》参照《纪律处分条例》制定，其中对于应负领导责任的处分规定与《纪律处分条例》基本相同。《中国人民银行重大经济案件和重大责任事故负有领导责任人员处分暂行规定》对于重大经济案件和重大责任事故进行了明确，具有较强的可操作性。地方针对领导干部的行政问责，与监察问责情况类似。实践中，针对非领导干部的行政问责，衔接处分的规定属行为罚②的，一般比较明确，以情节严重或造成严重结果为处分条件的，同样具有模糊性。

(2)提高容错、问责及处分的规范化水平，客观上需要，现实中可能。党的十八大以来，我国的问责制度大大加快了制度化进程，提高了规范化水平。但考虑到现实情况的复杂性，问责制度中对于特定情形适用问责的方式并未进行明确规定，客观上使容错减责的激励作用得不到凸显。在可容之错的规则空间内，是否容错免责，需要考虑各种主客观因素进行综合考量，这已经给容错纠错工作的开展造成了操作上的困难。如果连可容之错的红线和底线规则也不明确，不能起到划定容错范围的作用，则将严重影响广大干部的容错预期，加大容错纠错机制规范、准确适用的困难。《纪律处分条例》及关于政纪处分的法律法规的实施时间较长，积累了大量的经验，已为涉及定性的情节和结果条款进行解释或说明提供了实践依据。无论从推进国家治理现代化、保障国家公务员权利角度，还是从提高管党治党制度化、规范化水平，发挥容错纠错机制激励作用角度看，明确容错的纪律红线和法律底线，使其明确并有可操作性，客观上需要，现实中可能。

根据习近平总书记提出的“三个区分开来”及2018年中办发布的《意见》，本文提出了可容之错的规则空间概念，并就提高容错不得突破的纪律红线和法律底线的明确性提出建议，以期通过明确基本规则，使容错纠错机制得到准确适用。在现有规则背景下，容错纠错机制更多地表现出政策特征，机制的落实很大程度上取决于容错决定机关及相关领导干部的判断力、领悟力和执行力。

注 释：

①“三个区分开来”是指：要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

②行为罚：是指行为人只要单纯地实施了法律法规所规定的行为就应予处分，不以发生一定的危害结果为条件。