●曾曙莲

一、引言

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府部门（公共部门）和社会资本（私营部门）签订特许权协议，利益共享、分担风险，双方一同提供公共产品或服务的一种长期合作模式。该模式通过吸收社会资本为政府财政支出减负，有助于解决公共部门建设资金短缺、公共产品和服务供给不足等问题。

截至2020 年11 月末，据统计中国PPP 入库项目达9954个、累计落地项目6920 个，投资额达15.3 万亿元。2014 年，中国发布多项PPP 项目相关的政策性指引，推动PPP 项目的建设，PPP 项目数量迅速增加，涉及多个领域，如交通、能源、桥梁、电力、特色小镇建设、污水处理等。根据陈秋月、黄威等专家学者的研究，被清退和调出的PPP 国家示范项目达187个，其主要原因是未按时完成采购、项目推进困难、运作不规范、项目投融资金发生较大浮动等导致PPP 项目的失败。随着相关规章制度的改变，PPP 项目的研究条件也随之转变，项目实施成功的关键因素随更多新项目的落地有待进一步研究，以往相关的研究不能满足当前条件下的实际需求。针对这一情况，本文基于文献分析法，识别相关指标，构建新的PPP 项目CSF 清单，并进行分类。利用问卷调查收集相关从业者对项目实施成功关键影响因素的评价，在统计分析的基础上，构建PPP 项目成功关键因素结构方程模型 (structural equation modeling，SEM)，据此找到关注重点，并提出针对性的政策建议，以促进中国PPP 项目建设运营的可持续发展和社会资源的充分利用。

二、PPP 项目关键影响因素的识别

政治、经济、法律政策等外部环境因素会影响PPP 项目的签约落地。同时，由于PPP 项目具有投资规模大等特征，建设运营期存在激烈的利益博弈，项目成功落地必然也受到项目利益相关者的影响，例如政府部门、营运公司和社会公众等。本文从项目特征、项目环境、项目参与方三个方面收集了大量文献，拟定了PPP 项目实施成功的影响因素清单，共搜集17个关键成功因素，系统分析PPP 项目建设营运过程中的多层面影响因素。如表1 所示。

表1 PPP 项目实施成功的影响因素清单

第一个部分是项目特征。不同领域的项目特征存在差别，基于共性的部分，选取与项目特征相关的6 个观测变量，分别为技术可行性与创新、竞争性采购程序、风险分担机制、投融资结构、标准合同结构、可行性研究，这些指标均与PPP 项目本身相关，且直接对项目绩效产生影响。

第二个部分是项目环境，PPP 项目的建设、运营、移交均会受到外部环境的影响，选取与项目环境相关的5 个指标作为观测变量，分别为完善的法律体系、政治稳定、有利的自然环境、稳定的经济环境、有限的市场竞争。

第三个部分是项目参与方，该部分涉及到参与项目的政府部门、社会资本、承包商、运营商、原料供应商等。选取六个指标作为观测变量，即社会公众的支持、人才水准、良好的伙伴关系、社会资本的PPP 管理经验、承包商能力、持续的监管机制。

不同领域或情景视角下对PPP 项目成功标准有着不同的定义，如郑传斌等从社会效益、资源节约、环境保护等方面作为PPP 项目绩效，定义项目成功标准。本文基于项目参与方的利益目标，提出四个用于定义PPP 项目成功的指标“S1—提高社会效益”“S2a—取得合理利润”“S2b—项目风险可控”“S3—提供公共产品服务”，作为后期结构方程模型中“PPP 项目成功”的观察变量部分。

三、基于SEM 的PPP 项目关键影响因素分析

SEM 模型是一个统计数据分析工具，利用变量的协方差矩阵来处理多元原因和多元结果的关系，该模型涉及到因子分析、协方差分析、路径分析等。对调查问卷收集的数据进行量化处理，使用SEM 模型进行验证，确定影响因素之间的结构关系并利用路径系数判断关键指标。

（一）模型建立

基于前文列出的项目CSF 清单，构建PPP 项目的关键影响因素SEM 模型，并使用AMOS 软件定量分析。为使模型更简洁，潜在自变量“项目特征”的测量变量分别用F1、F2、F3、F4、F5、F6 表示，“项目环境”的测量变量分别用C1、C2、C3、C4、C5表示，P1、P2、P3、P4、P5、P6 分别用来表示“项目参与方”的六个测量变量，潜在因变量“PPP 项目成功”的测量变量分别用S1、S2a、S2b、S3 表示。

（二）数据收集

测量变量的数据通过问卷收集，具体形式以纸质邮寄、电子邮件、电话和当面访问为主。调查问卷由三部分组成：第一部分被调查人员需要勾选自身相关信息，第二部分由受访者评估17 个关键影响因素对PPP 项目成功的影响程度，最后是PPP 项目成功指标的评价。问卷采用Likert 五分量表法，即受访者根据题项描述及个人认知的相符程度进行主观判断，程度以1—5 分描述，可忽略、不重要、一般、重要、极其重要分别代表1、2、3、4、5。

问卷设计与发放：共发出问卷240 份，经筛选，剔除无效问卷（信息不完善、全部选项得分均为5 分和1 分等情况），共175 份，调查的有效率为72.92%。利用SPSS24.0 进行描述性统计，通过观察测量变量的偏度和峰度，两者均处于（-2，2）的区间内，符合正态分布要求。

（三）数据检验

采用信效度检验对问卷数据进行一致性和有效性检测并对理论模型的准确性进行判断。

1.信度检验。运用SPSS24.0 软件进行可靠性统计，五个克朗巴哈（Cronbach’s α）系数值如表2 所示。研究的项目特征、项目环境、项目参与方、PPP 项目成功四个潜变量的克朗巴哈值均大于0.7，具有内部一致性。总体量表的克朗巴哈系数大于0.7，通过了信度检验，证明问卷数据具有较高信度。

表2 Cronbach’s α 系数表

2.效度检验。信度检验通过后，若KMO 值接近1 且Bartlett球形检验的显著性小于0.05，证明量表各指标间的相关性强，能够通过效度检验，从而适合进行因子分析。其中KMO 用于表现变量间的相关性和偏相关性的指标，巴特利特球形检验基于初始变量的相关系数矩阵，用来判断样本数据能否进行因子分析的重要依据。采用SPSS24.0 对问卷调查所获得的样本数据检验，得到结果：问卷样本数据总体KMO 值为0.744，且Bartlett 球形检验的显著性水平在0 到0.05 之间。

表3 KMO 检验和Bartlett 检验

为验证前文关键影响因素的分类是否合理，对所有指标进行因子分析，得到累计方差解释率为61.367%。一般认为，当总体解释方差大于50%时模型结构是合理的。

同时，旋转后得到因子载荷矩阵，如表4 所示。经因子分析后会将关系紧密的指标划分为一类，减少变量的复杂性，表中对应的因子载荷系数值均大于0.4 时即说明选项和因子有对应关系。由检验结果可知，大部分指标都符合条件，且问卷的稳定性和内部一致性处于较理想的水平，也说明前文构建的理论模型较为准确，分类基本合理，不需要进一步调整。

表4 因子载荷矩阵

（四）模型估计及评价

问卷的信效度检验通过后，运用AMOS 软件分析上述概念模型。采取模型扩展的方法修正SEM 模型，以修正指数为标准，增加部分新路径，并遵循一次只修改一个参数的原则，从M.I.最大值开始采用修正指数进行修正，本文共进行了两次修正，得到标准化解。

结构方程模型的拟合指标可用绝对拟合度、简约拟合度和增值拟合度三类来概括，评估指标的选取应以理论为依据并综合考虑实践情况。本文采用的拟合指标有X、CMIN/DF、RMSEA、GFI、AGFI、CFI、NFI、IFI，具体如表5 所示。综合各指标的拟合效果分析，本文所使用的模型适配度表现良好。

表5 SEM 模型整体拟合度指标及结果

（五）结果分析

根据模型拟合度结果，项目参与方对PPP 项目顺利实施的作用路径最明显，项目环境次之，各要素间存在一定的相关关系。

项目特征子因素中，竞争性采购程序、标准合同结构的标准化路径系数分别为：0.95、0.94，对各潜变量中最具解释力。“竞争性磋商采购方式”在近年来公布的PPP 文件中多次被提及但大多还是为公开招标的方式。竞争性磋商能够利用信息交流避免双方信息差异，并在合理的政府激励下，有效提升采购质量和效率。标准合同结构关系到项目契约是否完备，否则会导致委托代理问题的存在。

项目环境子因素中完善的法律体系、稳定的经济环境的标准化路径系数分别为：0.95、0.84，解释能力最强。相关律法及当下的经济环境都决定着项目的持续性，因此，要采取相应的应对措施。

项目参与方子因素路径系数分布在0.36~0.99 之间，其中社会资本的PPP 管理经验、人才水准的标准化路径系数分别为：0.97、0.95，解释能力较强。拥有PPP 管理经验的社会资本能够提高内部实施机制的工作效率，也有助于项目内部程序的推进。

四、研究结论与政策建议

经过PPP 项目成功关键因素结构方程模型的建立，分析得到了各因素之间的作用路径关系以及各因素对PPP 项目成功的影响程度，结果表明竞争性采购程序、标准合同结构、完善的法律体系、稳定的经济环境、社会资本的PPP 管理经验、人才水准对PPP 项目成功影响显著。据此，分别从法律体系、人才培养、监管机制三个方面对推进中国PPP 项目成功实施提出政策性建议。

（一）完善PPP 项目相关法律体系

稳固推进宏观政策，保证PPP 法律系统的整体性。PPP 法律系统由若干子系统构成，保持地方政策的连续性，使现行政策作为PPP 立法的支撑文件，法律文件与政策保持一致性，例如对于大数据中心等的新基础设施PPP 项目，通过建立统一行业的标准和规范指引，实现不同区域项目之间有效衔接。

界定明确，使PPP 法律体系具有结构功能性。相关利益主体在PPP 项目筹备、建设、运营、移交等各个环节权利和责任都需要明确界定；同时，相关单位在PPP 项目各环节的协调、审批、执行、监管等职责，均需要相关法律法规的支撑和保障，PPP 法律体系各子系统之间相互作用，相互影响，发挥其特定功能。PPP 项目法律系统的结构与功能应相互联系、相互作用，形成有序合理的整体。

（二）加强PPP 项目专业人才培养

PPP 项目周期长，涉及法律、技术、管理和运营等方面的知识，需要了解项目实践操作的每个环节，将理论与实际结合，这要求各参与方储备复合型人才。然而，PPP 模式引入中国较晚，缺乏管理、运营、监督等经验，政府部门及社会资本方缺少在PPP 模式方面的专业性人才，缺乏实践和专业理论知识。应当通过结合多种形式来培养PPP 模式应用人才，如开展多层次、宽领域、针对性强的专题培训，尤其侧重培养应用人才的契约精神，组织相关人员实地调研等。除了社会资本方以外，政府部门相关人员也需要积极参与培训和学习调研。

（三）健全PPP 项目监管机制

就社会资本方而言，在项目建设期对施工进度、成本及其工程安全进行严格监管，合理倒排工期。就政府部门而言，项目监管主体间的利益竞争，影响监管部门的效率。为构建公平公正的项目发展氛围，保障良好的竞争环境，保障监管权公正行使，需要对PPP 项目监管执行部门行政隶属关系进行科学细致的梳理，明确监管主体并保障其独立性，防止其他部门与监管部门职能重叠，保持职能唯一，打破“多重监管”的现状，提升监管效率。结合中国PPP 项目模式的特征及当下监管运行的特点，可在中央层面成立“公私合作模式（PPP）发展中心”，对PPP 监管过程进行监督、指导，提高信息公开程度，确保项目顺利运行。同时，鉴于PPP 项目长期存在着庞杂的监管内容，可由国务院PPP 发展中心联合财政部、发改委等部门组织专家，在监管PPP 项目整个周期中使其内容信息化，方便以后对PPP 项目进行考评，将大数据技术运用于PPP 项目，建立完整的PPP 项目监管绩效评价机制。