王 杰， 沈 莹， 高 惠

(1. 中国地质大学(北京) a. 财务处； b. 招标与采购办公室， 北京 100083)

0 引 言

《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》) 在政府采购制度上进行了完善和创新。主要强化了政府采购的源头管理和结果管理，提高政府采购透明度，保证政府采购公开、公平、公正，从制度规则设计上保证评审专家公平、公正评审以及强化政府采购当事人的法律责任。高校财务的预算管理、内控管理与绩效管理是财务管理的“三驾马车”。从财务管理的视角来看，预算管理和绩效管理应当是采购源头管理和结果管理的重要内容，而内控管理的目的之一恰恰是要保证政府采购公开、公平、公正。

1 预算管理视角下的高校采购管理

1.1 预算管理与采购管理的关系

高校采购管理的范围普遍界定为使用财政性资金购买货物、工程、服务的采购行为。《条例》将财政性资金明确为"纳入预算管理的资金"，通过"预算管理"来界定财政性资金。政府采购预算是部门预算中的组成部分，因此，政府采购的管理范畴应当与预算的管理范畴相一致、相衔接。在政府采购管理中，对使用纳入部门预算管理的资金，无论其资金来源，包括部分事业收入、经营性收入和其他收入等"自有收入"，都应当纳入政府采购管理范畴。在预算单位所有收支全部纳入部门预算管理的情况下，《条例》对"财政性资金"的解释与政府采购法立法时的解释相比，实际上淡化了对资金来源的要求，即，只要是预算单位进行的采购活动，都应依法纳入政府采购范围，如此既便于操作和管理，又有利于进一步扩大政府采购适用范围和规模。

1.2 做好预算管理是实施采购管理的前提和基础

(1) 预算管理对于采购的重要性。预算管理是采购链条中最重要的内容之一，是采购正常进行的前提和基础。“凡事预则立，不预则废”，说的就是计划的重要性，对于采购管理而言，预算管理的重要性同样不言而喻。“无预算不开支,有预算不超支”应该成为预算管理的基本制度规范[1-2]。

坚持按需预算，预算安排按照年度内预计实际支出数额下达。硬化预算执行约束，从严控制预算调剂事项。预算管理完成的质量好坏，往往对于采购管理起到事半功倍之效。当然，科学确定采购需求，精确制定采购标准，制定完整、明确的采购需求等也应是采购管理的重要的源头管理内容，对采购管理起着举足轻重的作用。

(2) 政府采购预算的编制。根据《政府采购法》的规定，纳入政府采购范围的支出均应当编制政府采购预算。负有编制预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当同时编制政府采购预算，并报本级财政部门汇总，财政部门在下达部门预算时一并下达采购预算。政府采购预算是年度政府采购项目和预算资金的安排计划，包括采购项目名称、数量、金额，资金来源，采购目录等内容。目前，从高校的实际情况来看，政府采购预算的编制工作尚存在较大不足，如编制人员不足，编制的准确度不高，与财务预算脱节，很多时候都是由采购管理部门依据上一年度或近几年政府采购规模编制概算[3]。

(3) 采购预算编制存在的问题。在高校采购的具体实践中，采购预算编制常会遇到诸多问题。问题产生的原因有：① 对预算管理的重要性认识不足；② 预算管理的模糊性。高校的预算一般是由二级预算单位提出，针对某一事项，而没有具体到某个项目；③ 预算的粗略性。预算时只是一个大致的想法，预算经费能够下达存在不确定性，市场调研也流于形式，预算实际上是概算甚至是工作人员凭感觉的估算，预算部门往往有放大预算的可能，以便执行时留有较大余地，导致预算与实际的较大偏差[4-5]；④ 预算的变化性。由于预算与执行存在时间差，或者由于实施单位计划调整造成的预算改变，期间的变化难以预料，导致预算与实际执行偏差；⑤ 预算管理的不确定性。由于市场环境的变化或国家政策的调整带来的影响，如贸易摩擦引起的成本增加，国家工作重心的调整带来的高校经费缩减，如“过好紧日子”要求在前期预算的基础上进行预算经费压减，导致采购计划的调整；等[6]。

在高校采购管理的具体实践中，由于预算管理而对采购管理造成影响的事例比比皆是，无预算或超预算采购，预算随意调整或未按程序调整等，成为各类审计、检查的重要关注点之一。

2 内控管理视角下的高校采购管理

内控管理是企业为保证经营管理活动正常有序、合法地运行，采取对财务、人、资产、工作流程实行有效监管的系列活动。由于高校政府采购具有资金来源复杂、采购对象专业复杂等特点，因而实施必要的内部控制显得尤为重要[7-8]。

2.1 国家相关部门对高校经济活动的内控管理要求

2012年12月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范(试行)》；2013年12月，教育部发布《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》，提出了六大任务：① 梳理各类经济活动业务流程，明确业务环节内容；② 分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略；③ 建立健全管理制度；④ 提高内部控制的信息化水平；⑤ 建立内部控制评价机制；⑥ 重视评价结果运用。其中，建立健全管理制度的任务，要求各单位在制定内部控制管理制度时，要注意与相关制度的衔接，并将制衡机制嵌入到各项管理工作，实现决策、执行和监督相互分离、相互制约。着重在四个方面形成制衡机制：① 建立重大事项议事决策机制；② 规定不相容岗位相互分离和内部授权审批控制；③ 建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位间的沟通协调机制；④ 建立关键岗位工作人员的培训、轮岗和评价等机制。针对内控建设部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。《北京市进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的实施方案》提出，完善以内控为核心的财务管理制度，健全经济活动内部控制体系，有效防控经济风险[9]。

2.2 高校采购管理是高校内控管理的重要内容

近年来，随着国家巡视制度的实施和对高校经济活动内控管理要求的日益严格，高校的内控建设得到了不同程度的加强。采购管理始终是高校风险防控的重点，也是内控管理的重要内容。教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)指出，高校采购管理可能存在的风险有：① 采购申请审查不严，无采购计划、无预算，或采购计划和预算编制不合理，可能导致资源的重复购置或闲置浪费；② 采购方式不合规，招投标或定价机制不科学，供应商选择不当，授权审批程序不规范，可能导致采购货物和服务质次价高，出现舞弊或遭受欺诈；③ 合同对方的主体资格和履约能力等未达要求，采购合同存在重大疏漏或欺诈，可能导致高校合法权益受损；④ 政府采购验收不规范，付款审核不严，可能导致采购货物、资金损失或信用受损；⑤ 采购结束后售后服务不到位，与采购相关的档案保管不当或丢失，可能导致学校无法享受应有的权利或支付额外费用，造成学校利益受损[10]。

基于采购管理可能存在的以上风险，实施风险管理是必要的，风险管理基本流程由收集风险管理初始信息、进行风险评估、制定风险管理策略、提出和实施风险管理应对方案、风险管理的监督与改进等5个循环往复的步骤构成(如图1所示)。

图1 全面风险管理流程

从内控管理风险评估的角度，采购管理中存在的风险名称以及对各种风险描述、成因分析及影响结果如表1所示。

表1 采购管理风险成因分析表

表1 采购管理风险成因分析表(续)

若对于工程项目采购，还包括立项决策风险、工程设计风险、变更洽商风险、项目成本控制风险、工程质量风险、工程竣工决算风险等。

3 绩效管理视角下的高校采购管理

正处于快速发展阶段的高校政府采购，需要正确引导和明确的方向，开展采购绩效评价可以很大程度发现采购中出现的问题[11-12]。采购绩效是指采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对采购效率进行的全面整体的评价。绩效预算是一种以绩效实现目标为核心的预算管理模式[13]，采购绩效不但注重对采购行为本身效率的评价，更注重对采购效果的评价。从法律和制度要求看：2015年实施的《中华人民共和国预算法》第五十七条明确，各级政府、各部门、各单位都要开展绩效评价；2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)对预算绩效评价工作的方式方法和结果应用等提出了新的要求，明确提出“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价；实现绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩”。对于高校庞大的采购规模，绩效管理理念正在获得广泛认同，绩效管理措施逐步完善[14]。

3.1 绩效管理应成为采购管理的有机组成部分

近年来，国家财政专项资金的项目申报工作与绩效目标管理工作同时开展。各级财政部门将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。《意见》强调要硬化预算绩效管理约束，① 要明确绩效管理责任约束。部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责；② 要强化绩效管理激励约束。部门整体绩效与部门预算安排挂钩，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的要督促改进，对交叉重复、碎片化的予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。按照绩效管理的要求，高校在项目采购管理资金的安排上应将绩效目标和预期产出作为资金安排的主要考量，在对采购管理的考核上，要将效益指标的完成质量作为评价的重要依据。强化绩效结果应用，将绩效评价结果作为完善政策、编制预算、优化结构、改进管理的重要依据。

3.2 科学设置绩效管理指标，推进采购管理评价更加客观公正

《意见》要求要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。构建的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。财政部、教育部自2017年开始，在对高校年度项目支出绩效自评工作中，设立的指标权重为：产出指标50分、效益指标30分、服务对象满意度指标10分、预算资金执行率10分。为更好推进财政专项绩效考核管理工作，中国地质大学(北京)2019年出台《财政专项资金管理办法》，建立健全专项资金的绩效考核评价体系。按照“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有运用”的要求，专项资金实行全过程预算绩效管理。将绩效管理和绩效考评作为亮点工作，逐步扩大绩效考核的采购项目范围，对按期达到预算进度要求、绩效目标完成好的项目予以奖励。绩效奖励经费单独设立专项并纳入学校下一年年度预算。具体考核评价表如表2所示。

3.3 实现绩效、预算、采购管理相辅相成

加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。加大绩效信息公开力度，推进绩效目标和绩效评价报告“双公开”。在高校信息化建设大力发展的今天，绩效管理的科学化已经具备了诸多条件，很多高校已经或正在实现对财务管理、国有资产全生命周期管理，建立系统链接，实现数据共享和关联，将预算管理、采购管理、资产管理、财务管理、绩效管理建立关联，通过绩效管理倒逼预算管理更加精准、采购管理更加规范、资产管理和财务管理更加协同，更好地保障学校教学、科研的发展，高低服务于学校学科建设和人才培养。[15]

4 结 语

从财务管理的视角来看，采购管理需强化三个方面的工作，① 加强预算管理，硬化预算约束，收支平衡有保障；② 加强内控管理，不断优化制度流程，体系建设防风险；③ 实施绩效管理，强化绩效评价，好钢用在刀刃上。另外，采购管理也要强化责任意识、成本意识、发展意识、效益意识等四个意识，科学、有效做好采购管理任重道远。