许言文/江苏省沿海土地资源发展有限公司

国土空间全域综合整治是指按照山水林田湖草系统治理的理念，进行全域规划、全域设计、全域整治，对田水林路村进行全要素综合整治，建成农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态集约高效的美丽国土新格局。自然资源尤其是土地资源，是乡村社会经济发展的核心要素，不仅以生产支持功能和空间承载功能支撑着乡村一二三产业的发展，也以生态调节功能和文化传承功能影响着乡村生活品质的提升，更以自然增值和资本增值推动着农民家庭财产收入的增长。

国土空间全域综合整治的明显优势

相较传统土地整治模式，国土空间全域综合整治具有以下显著优势：一是能够承担土地整治转型升级的历史使命，实现土地整治向规划管控和空间治理的转变；二是能够解决农村用地碎片化、无序化、低效化的问题，提高土地利用效率与效益；三是能够积极回应基层对土地管理和发展用地及政策的需求，激活宝贵的土地资源；四是能够成为大力推进乡村振兴战略实施、生态文明建设、城乡融合发展的重要平台和政策工具。以国土空间全域综合整治为抓手，提高永久基本农田集中连片程度、提升农业生产能力和水平，将为乡村振兴注入新的活力。

江苏国土空间综合整治的主要模式

2020年发布的《江苏省国土空间全域综合整治方案》，突出江苏特色，增加公共空间治理目标，注重提升乡村治理能力，具体包括允许永久基本农田布局合理调整、节余指标省域范围内调剂使用、申请流量和挂钩指标、鼓励建设用地整治成生态用地、稳步推进农村集体经营性建设用地入市、建立城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用指标式管理政策。目前，江苏省内全域综合整治主要有四种模式。

“三生空间”优化型。通过开展农用地整治、生态保护修复，探索闲置宅基地有偿退出，改善村容村貌和生态环境，保障公共设施建设，推进乡村道路、广场、荒地等公共空间整治，促进生产空间集约、生活空间宜居和生态空间秀美。如盐城市建湖县上岗镇通过平整田坎垄沟、归并零散地块等方式，建成连片高标准农田，促进土地规模经营；修复自然退化和人为损毁的农田，严格控制化肥农药使用，保护生态环境。

“现代产业”引领型。以现代化产业为引擎，促进城乡融合发展，通过城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等手段，盘活存量用地，满足基础设施建设和产业发展需求，组织土地流转和规模经营。如徐州市丰县常店镇打造智能电动车产业园，推进城镇低效用地再开发，城乡建设用地优化调整，集约用地打造现代化产业园区。

“三产融合”发展型。加强特色田园乡村建设，通过拆并整理农村建设用地，适当调整永久基本农田，为农村三产融合提供用地空间；实施退圩还湖等生态修复工程，加快乡村资源与文旅体等产业深度融合，发展新产业新业态。如兴化市陈堡镇立足里下河水网密集、河道纵横的水文条件，发展特色果蔬种植、水产养殖及旅游业，通过生态修复提供体育产业用地，打造“农业+旅游+文化”游览示范区。

“农业农村现代化”建设型。以现代化指标为导向，推进农业农村现代化，通过开展全域全要素设计，围绕保障用地空间、改善人居环境、营造村镇景观风貌等目标，采取城镇、产业园区整治和生态修复等手段，优化全域国土空间格局，推进农业农村现代化建设。如昆山市漳浦镇对标确立了10项整治目标，开展村庄整理、高标准农田建设、工业集中区整理和工矿生态修复，谋划农业农村现代化蓝图。

社会资本参与国土空间综合整治的江苏探索

全域国土空间综合整治项目面广量大，需要大量资金投入，资金落实是项目成败的关键。目前融资方式主要是以银行贷款为主，地方政府财政拨款为辅，地方政府面临较大财政压力。通过制定优惠政策，鼓励合资、合作，充分运用市场机制，调动社会资本参与的积极性，无疑是对开展全域土地综合整治所需资金的有益补充。社会资本可利用自身优势（例如销售渠道、品牌知名度等），结合乡村地域特色，开展乡村品牌建设，承传乡土文化，营造乡愁空间，构建“一村一品”等，促进一二三产融合发展，在提高农民收入、促进共同富裕的同时，带动人力资源返乡就业创业，留住内生人力资本，保障农村发展的可持续性。

建湖县上冈镇国土空间全域综合整治项目是江苏省首个全域综合整治试点项目。当地村民以土地入股村级土地股份合作社，再由农业开发公司进行规模经营。这样一来，村民不仅有了固定的土地流转收入，还可以就近就业增收。此外，村里将土地整治后增加的耕地折股量化到户，产生的收益还将对村民进行二次分红。

盐城市大丰区的全域旅游已经是红红火火。大丰将全域空间整治后形成补充耕地指标交易款作为投资回报，引入社会资本参与项目区前期整治及后期运营，因地制宜进行产业规划，已经成为打造融合发展、多方共赢的江苏全域空间整治新样板。“小海镇新窑等村国土空间全域综合整治项目”是大丰区首个国土空间全域综合整治项目，率先在全省参照“产业招商”的模式，引进社会资本投入实施国土空间全域综合整治。江苏省沿海开发集团投资近3.7亿元，与小海镇实施共建，在项目实施后将陆续投入8亿元发展农业产业项目，成功打造“产业生态融合、乡村旅游带动、现代农业引领”三型合一的发展新模式，为全区面上推进国土空间全域整治项目起到示范引领作用。

随着“美丽江苏”建设的深入推进，目前，20个国家试点村庄规划实施方案、首批55个省级示范项目已编制完成，各地陆续出台了市级国土空间全域综合整治方案，有力推动了地方自主项目的实施。同时，通过项目试点反复探索，有力推动了制度层面的进步和创新，确保全域土地综合整治始终走在助推乡村振兴的康庄大道上。□