汤利华

(1.北京联合大学，北京 100101；2.中国人民大学，北京 100872)

一、引言

国家早已明确要把旅游业培育成为战略性的支柱产业和人民群众满意的现代服务业(1)参见《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2009-12/03/content_3983.htm。。我国旅游产业在蓬勃发展的同时，也长期存在着一些旅游市场秩序失范行为[1]，规范旅游市场秩序是国家一直强调且越来越重视的议题[2]；国家“十四五”规划已明确提出要提升政府治理经济的能力，加强对旅游等跨行业、跨部门市场的监管(2)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(2021年3月),http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。

北京作为历史古都，早在民国时期就成了面向海内外开放、国内首屈一指的旅游文化名城[3]，目前正在加快建设成为世界旅游目的地城市(3)参见《北京市“十四五”时期文化和旅游发展规划》(2021年9月)，http://fgw.beijing.gov.cn/fgwzwgk/zcgk/ghjhwb/wnjh/202205/t20220517_2711983.htm。。社会主义市场经济是法治经济，旅游发展也不例外；改革开放以来,北京市地方旅游立法取得了很大成绩,形成了一系列具有地方性、与旅游发展相关的法规、规章，也是较早进行直接针对旅游业专门立法的地方。同时，由于旅游市场存在的信息不对称、外部性等特点和进行跨部门监管执法中的问题，北京又长期存在着以非法“一日游”为代表的扰乱旅游市场秩序的行为，游客的投诉一度居高不下、媒体对该“城市牛皮癣”的批评长期见诸报端，最终被立法部门认为“治理非法‘一日游’，不仅是保护旅游者合法权益、维护旅游市场秩序的问题，更是维护国家首都形象的重大问题 ，是优化提升首都核心功能的重要内容”[4]。……