何 芳

（上海社会科学院 社会学研究所，上海 200020）

在当前社会转轨、人口转型、家庭结构与功能持续转变的过程中，有关家庭政策的议题正在得到前所未有的关注。一方面，伴随工业化、城镇化的进程，家庭规模渐趋核心化、小型化，家庭关系向理性化、个体化发展，传统家庭的福利和保障功能被极大地削弱，家庭流动频繁、居住分离、离婚率上升、婚育推迟，抚育和赡养观念淡漠等带来的社会问题层出不穷；另一方面，面对社会变迁的日益深入和社会风险的不断加剧，家庭又成为社会治理的重要工具和载体，在公共政策话语中被寄予极高的期望，家庭建设和家庭发展已上升到国家战略。党的十九届四中全会决定将家庭建设的重要性提到国家治理的高度，意味着要发挥家庭文明建设的积极效应，协助家庭解决各种困境或难题，化解家庭矛盾，推进社会治理，促进实现社会治理现代化目标。

在新时代新形势下，加强家庭政策研究，有助于更好地设计和制定家庭政策，发挥家庭政策促进社会发展的功能和作用。本研究梳理分析新中国成立以来我国家庭政策发展的趋势和特征，探讨现有家庭政策面临的挑战，并尝试提出未来进一步完善家庭政策的思路。

一、我国家庭政策的内涵

家庭政策的概念界定具有较为多元的划分标准。从政策对象来看：广义的家庭政策包涵所有与家庭功能和生活运作有关的政策，人口政策、经济政策、健康政策、福利政策及社会援助政策等在某种程度上都是家庭政策［1］5；狭义的家庭政策则仅限于以家庭单位为目标，并对家庭资源及家庭成员行为施加影响的政策［2］154。从政策目的来看：显性家庭政策是指明确以家庭为政策对象或客体而制订专门计划和实施特定服务的政策，如计划生育、家庭生活教育与托育服务等［3］20；隐性家庭政策则是指并非特别地或主要地为家庭而制定、但对家庭有间接影响的政策，如社会福利政策、税收政策与就业政策等。

由于广义的、隐性的家庭政策包罗万象，容易造成混淆，因此，本研究倾向于采用狭义的、显性的家庭政策概念，从政策对象、政策目的和政策功能的角度来界定家庭政策：一是以家庭或家庭成员为政策对象；二是以规范、保护、支持家庭或家庭成员为政策目的；三是对家庭或家庭成员产生影响。同时，我国目前已有的家庭政策还可以分为两个层面：一是面向全体家庭的普适性政策，如婚姻政策、生育政策、教育政策和就业政策等；二是面向部分弱势家庭的特殊性政策，如针对贫困家庭、低收入家庭、残疾人家庭等的社会救助与福利政策等。

二、新中国成立以来家庭政策发展的趋势与特征

（一）政策文本的筛选

本研究选取新中国成立至今中央层面发布的家庭政策为研究对象。具体筛选过程为：以 “家庭”“生育”“托育”“婚姻”“母婴”“女性”“妇女”“养老”为关键词，以1949年10月1日至2021年12月31日为时间节点，在北大法宝数据库中进行检索，共收集到3499份文本。在逐一阅读政策文献后，剔除司法典型案例、会议和活动通知、政府部门内部管理文件等与本研究相关度不高的文本，最终得到171份家庭政策文件。

（二）家庭政策的数量、类型和领域

1.政策数量从少到多，自2011年起加速增长

新中国成立以来，我国的家庭政策经历了从无到有、从少到多的发展历程。1950年《婚姻法》出台，这是新中国颁布的第一部法律，也是第一部涉及家庭的法律。在20世纪90年代以前，家庭政策的数量极少；进入90年代后，相关政策法规的数量呈逐步上升趋势，自2011年后更是进入了政策加速增长期，政策数量上升尤为明显，达到106份（见图1）。

图1 新中国成立以来家庭政策数量发展趋势

2.政策文件层次分明，以部门规章出现的政策文件数量最多

我国家庭政策大致可以分为法律、党内法规、行政法规、部门规章、司法解释、团体规定六种类型。其中，以部门规章最多，有75份；其次是行政法规，有37份；以法律、党内法规、司法解释、团体规定形式出现的政策文件分别有34份、13份、7份、5份（见图2）。

图2 我国家庭政策文件的主要类型

3.政策主体多元，政策内容覆盖面广

多个政策主体参与了相关政策的制定，政策文件共涉及中央层面的38个部门，42份政策文件由多部门共同发布，体现了家庭政策内容的交叉性和复杂性。具体来看，家庭政策的内容主要涉及12个领域：生育、劳动就业、婚姻与家庭关系、养老、家庭成员健康、妇女儿童权益、特殊家庭帮扶、托育、家庭收入、家庭服务、家庭教育、住房。

从不同领域的政策数量来看，生育领域政策数量最多（34），其次是养老（30）、劳动就业（20）、家庭成员健康（21）、婚姻家庭关系（19）。这一方面与生育政策关系国家人口战略的重要地位有关，另一方面也反映出政策设计仍然最关注女性生育功能的价值倾向。随着老龄社会的到来，我国面临的养老问题愈发严峻，养老政策在近两年飞速发展，仅2020-2021年就出台了12份政策文件，政策文件总数几乎与生育政策持平（见图3）。

图3 我国家庭政策涉及的主要领域

（三）我国家庭政策发展的阶段性特征

新中国成立以来尤其是改革开放40多年来，我国的家庭政策发生了从少到多、从单一到多元的历史变化，大致可以划分为强调婚姻自由的婚姻法时期（1949-1980年）、计划生育与托幼市场化时期（1981-2010年）、生育支持与构建中国特色家庭政策时期（2011年至今），这清晰地反映出当代中国家庭生活、家庭关系与家庭政策变迁的历史轨迹，具有鲜明、典型的时代性特征。

1.以婚姻法为主的家庭政策时期（1949-1980年）

在新中国建立之初的三十年中，《婚姻法》是最为重要的家庭政策。新中国建立伊始，大量封建主义的婚姻家庭旧观念和陋习仍广泛存在。为解决婚姻家庭领域的社会问题，1950年4月，中央人民政府委员会第七次会议通过了《婚姻法》，这是新中国的第一部法律。《婚姻法》的内容包括结婚、夫妻间权利和义务、父母子女之间关系、离婚、离婚后子女的抚养和教育、离婚后的财产和生活、附则。这些规定均为婚姻自由提供了权威解释，也为男女规划自己的家庭生活奠定了法律基础［4］。1980年，《婚姻法》第一次修订，根据时代特点和需要，增加了实行计划生育、保护老年人权益、夫妻约定财产制等新规定。

新中国成立标志着中国进入崭新的社会主义历史发展阶段。1950年新中国颁布的《婚姻法》对我国的婚姻制度、家庭结构、家庭关系、家庭功能进行了全面改造，塑造了社会主义新婚姻家庭文化，具有划时代的历史意义。并且《婚姻法》明确规定要废除男女双方不愿意的、被强迫的、包办的、婚内男女严重不平等的婚姻制度，实行男女自愿的、保护妇女权利的、一夫一妻的婚姻制度。因此，它在一定程度上解放了妇女，使得她们拥有婚姻自主的权利。

2.计划生育与托幼市场化政策时期（1981-2010年）

1982年，党的十二大将计划生育定为基本国策。中共中央、国务院在《关于进一步做好计划生育工作的指示》中强调，计划生育是关系到我国社会主义现代化建设成败的大事，要提倡晚婚、晚育、少生、优生。具体要求是：国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。为保证计划生育工作的稳步实施，这一时期出台了18项生育政策，占这一时期家庭政策总数的近三分之一。计划生育政策彻底改变了中国家庭的生育模式，城市“一孩化”家庭生活成为常态，家庭规模迅速减小，家庭生活关系和结构发生深刻转变。

计划生育政策对妇女生活的方方面面都产生了深远的影响。计划生育政策倡导和实施的晚婚晚育、少生优育等措施，一定程度上有助于减轻女性的生育负担，使得她们接受教育和参加社会活动的时间和机会都大大增加。同时，孩子数量的减少使得家庭增加对单个孩子的有效投入，其中女孩获益的可能性相比以往显著提升［5］。但是，随着生育率的降低和家庭规模渐趋小型化，女性在传统社会性别角色的影响下最有可能成为担负家庭照顾责任的人选，这无形中又增加了女性的养育负担。

受市场化改革的影响，这一时期托幼方针政策出现了“重教轻托”“重市场轻公益”“重社会轻政府”的倾向，托幼公共服务体系在全国范围内逐渐遭到市场化改革的冲击，特别是接收3岁以下幼儿入托的托儿所及托儿班萎缩极为严重，托幼事业的公益、福利性质被严重削弱和淡化［6］。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》和2003年国办发《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》都明确了今后的社会力量办托幼机构的大方向。

计划生育政策和托幼市场化的双重挤压使女性在家庭和职场之间陷入两难境地。计划生育政策虽然减轻了女性的生育负担，使她们有可能更多地参与经济社会生活，但同时又带来了家庭小型化、妇女养育责任增加的后果。同时，托幼市场化又使得大多数家庭面临着“入园难”“入园贵”的现实问题，妇女不得不面临职业发展和育儿的矛盾冲突，工作—家庭的平衡问题成为妇女发展中的普遍难题。

3.生育支持与构建中国特色家庭政策时期（2011年至今）

自2011年起，我国的家庭政策数量明显上升，政策类型也更加多样。这一时期的家庭政策呈现出两个明显特征：一是生育政策发生重大调整，二是政策从规范性政策开始朝向服务性、支持性政策转变。

2011年，我国各地开始实施“双独二孩”政策。2012年，国务院进行机构改革，取消原有的“国家人口和计划生育委员会”，组建新的“国家卫生和计划生育委员会”，标志着国家在实施人口和家庭政策时的角色发生重大战略调整。2013 年，十八届三中全会决定“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。 2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了《人口与计划生育法》修正案，全面二孩政策随即于2016年1月1日起正式实施。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》时强调，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。从“双独二孩”到“全面三孩”，显示出我国的生育政策从规范、限制生育走向鼓励、支持生育的过程。

这一时期出台的家庭政策逐渐开始向服务性政策转变，有关家政、养老、托育的政策陆续出台。2010 年，国务院办公厅出台《关于发展家庭服务业的指导意见》，提出要坚持市场运作与政府引导相结合，为家庭提供多样化、高质量的服务。随后，商务部出台了《关于“十二五”时期促进家庭服务业发展的指导意见》，民政部印发了《关于加强中心城市家庭服务体系建设的通知》，对相应的要求予以落实。这一时期养老服务得到了政府的高度关注，自2011年起，仅国务院办公厅印发的涉及养老的政策就多达10份。1996年出台的《老年人权益保障法》也在2012年、2015年、2018年经历了三次修订。近年来，伴随着家庭育儿负担问题的日益凸显，相关部门如国家卫生健康委、国家发展改革委也陆续制定出台普惠托育服务的相关政策，着力支持面向社会大众的普惠性托育服务项目。

预防性的家庭政策在这一时期开始萌芽。2012年以来，以习近平同志为核心的党中央提出要“注重家庭、注重家教、注重家风”，强调家庭对于国家发展、民族进步、社会和谐的基础性作用，要求将家庭教育纳入经济社会发展总体规划，完善家庭教育指导服务体系，助推家庭文明建设。2010年全国妇联、教育部、中央文明办等部门联合印发《全国家庭教育指导大纲》，又于2012年、2016年两次发布指导推进家庭教育的五年规划。这意味着党和政府试图通过发挥家庭教育和家庭文明建设的预防性作用，夯实家庭根基，从而促进家庭和谐发展，减少家庭和社会问题的发生。值得注意的是，妇女在家庭教育和家庭文明建设中的作用得到了高度重视。2013年，习近平总书记在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时明确要求，应发挥妇女在社会生活和家庭生活中的独特作用，发挥妇女在弘扬中华民族家庭美德、树立良好家风方面的独特作用。这表明，在今后家庭政策的制定和发展进程中，不仅要考虑妇女的生育价值和经济价值，更要重视妇女的社会价值，要将妇女全面发展与新时代经济社会发展紧密结合起来。

三、我国家庭政策面临的挑战与未来发展方向

从新中国成立以来我国家庭政策的演进历程来看，我国的家庭政策的主要功能正从规范和限制家庭向保护、支持和发展家庭转变，国家角色也经历了强制管控、与市场化结合、再到统筹规划的转变过程。在家庭政策的变迁过程中，性别视角也逐渐进入政策的制定之中，妇女解放不再是唯一主题，妇女的合法权益与诉求的保障也得到关注。然而，我国现行家庭政策仍面临诸多挑战，亟待从多个方面进行完善。

（一）我国现有家庭政策面临的挑战

1.政策内容不够完整

与国外家庭政策相比，我国家庭政策在家庭福利上有明显的欠缺。国外家庭政策主要有经济支持、带薪假期和照护服务三项内容，各国在不同的政策理念下，对上述三项内容各有侧重或三者并重［7］145-166。对照国外家庭政策来看，我国的家庭政策中经济支持和照护服务的内容都存在部分缺失。一是，除了对贫困家庭、计划生育特殊家庭、残疾人家庭等特殊家庭提供经济补贴外，我国对育儿家庭不提供类似国外儿童津贴、托育津贴等的现金支持。二是，我国家庭政策也不为育儿家庭的成员（尤其是母亲）提供就业导向的现金支持。并且，低保政策对部分人群还造成“福利依赖”，一定程度上阻碍了其家庭成员就业［8］。三是，近年来国家虽出台了不少有关托育和老年人照护的相关政策，但对其具体内容和运作机制都还需进一步细化。

2.政策对象重城市轻农村

尽管家庭政策的数量基本做到了城市和农村并重，在171项政策中，针对农村的专项政策有6项，针对城市（城镇）的专项政策有8项，其余政策都是同时面对城乡的普适性政策。但从内容上来看，这些普适性政策的内容大多偏重城市（城镇），针对农村的内容不多。以养老政策为例，现有政策涉及的养老保险、居家养老、社会养老服务、老年人老化住房改造、老人教育等内容，其政策对象主要是城市家庭的老人，涉及农村家庭的老人的内容极少，且实际受惠的只有部分农村老年人（如乡镇养老院、敬老院的服务对象实际上主要是孤寡老人）。又如托育政策的对象是城市家庭，农村家庭妇女无法从中受惠，而农村妇女所要承担的经济责任、儿童照料和养老负担并不比城市妇女轻，甚至更重。此外，对于目前已成为常态家庭模式的农村留守家庭、流动家庭也缺乏应有的政策关注。

3.政策目标的预防性和发展性有待增强

我国现有家庭政策目标主要可分为两类：一是对家庭成员的行为和关系进行规范。对家庭成员，尤其是妇女儿童的安全健康和合法权益予以保障，例如，涉及婚姻家庭、母婴保健、劳动就业、妇女儿童权益等领域的政策，基本都属于这一类。二是对家庭提供即时性支持的政策。这类政策具有明显的问题导向，通常以解决家庭问题、满足家庭即时需求为目标，例如，托育、养老、住房、特殊家庭支持等领域政策都属此类。对于预防家庭问题发生、增强家庭能力、着眼于家庭长期发展的政策，目前只有家庭教育和家庭健康领域少数几项，且仍以规划性纲领性文件为主，具体操作性有待加强。

（二）未来展望

1.确立个体关怀与家庭发展并重的政策目标

在当前家庭类型多元化发展的新形势下，城乡家庭、双薪家庭、单亲家庭、隔代教养家庭、身心障碍家庭等各有不同需求，这要求家庭政策设计具有较大的弹性和包容性，以灵活应对不同个体的需求。同时，未来我国家庭政策应逐渐从以家庭中某类家庭成员为服务对象向个体与家庭并重过渡。家庭政策体系的建构不能窄化为儿童政策体系、养老政策体系、生育政策体系等的简单相加，而要以整个家庭为基本单元，提升家庭的综合发展能力。政府的功能不是替代家庭，而是为家庭承担责任提供各种政策支持，切实增强家庭成员的信心和能力。

2.完善贯穿家庭全生命周期的政策内容

从促进家庭发展角度而言，家庭政策应覆盖家庭生活所有领域和贯穿家庭生命全周期。家庭生命周期一般可分为六个阶段：初离家的单身阶段，新婚夫妇阶段、养育年幼儿童阶段、养育青少年阶段、孩子离家阶段、晚年生活阶段［9］146-147。不同家庭成员在家庭生活不同阶段有不同需求，如人际关系调适、亲子教养、家庭资源管理以及家庭压力和危机应对等，这要求家庭政策以家庭及家庭成员的发展为本，不断完善贯穿家庭生命全程的政策内容，尤其是要依托预防性和发展性的政策设计理念，适应国际社会发展趋势与我国家庭变迁的现实需要，增强个体与家庭应对社会变化带来的家庭问题的能力，支持和满足家庭成员发展需要，提升家庭生活品质与促进社会文明进步。

3.构建全社会协同支持家庭发展的政策策略

当今世界家庭政策的价值取向的重要变化之一，就是由家庭的自我保障转变为由社会与政府共同支持［10］。自习近平总书记在2015年2月首次发表“不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风”“使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点”的重要讲话以来，我国已陆续出台了以《关于进一步加强家庭家教家风建设的实施意见》和《家庭教育促进法》为代表的多部政策和法律，支持家庭发展的制度顶层设计渐趋完善。当前，家庭政策发展的重点将转向建立国家、家庭、社会协同合作发展的机制，这就要求政策设计要合理划分国家、家庭与社会的权责关系，构建操作运行的方式、途径以及评价等方面的具体策略，充分调动各类社会组织、各类群体的资源和力量，共同参与家庭建设，最终形成全社会“共建共治共享” 的家庭发展新格局。