刘玉玲

（辽宁省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，沈阳 110006）

传统水利工程存在投资渠道单一、融资规模相对较小、融资能力差和市场风险大等问题。水利工程如何融资解决建设资金短缺、如何管理、如何维持工程运营，成为工程能否实施的关键性问题。通过对工程的财务评价和融资能力分析、运营模式研究，确定工程合理可行的运营管理模式。运营管理模式的确定对改善水利工程传统运营模式，实现水利工程科学管理具有现实意义。

1 运营模式分类及对比

工程效益决定项目的融资结构，而融资结构又反过来影响工程成本的高低。水利工程采取何种运营管理模式与资金来源有着直接关系，通过归纳总结，水利工程现有运营管理模式主要有政府委托水利单位运营管理、社会资本自管自营、政府和社会资本合作（PPP）等方式。

（1）政府委托水利单位运营管理是传统水利的主要运营模式，工程投资主要依靠政府投资，参与的管理方主要为省、市、县级及基层水行政管理部门及独立的维修养护公司，工程主要是公益性项目或准公益性项目，没有明显的财务效益。

（2）社会资本自管自营是指社会资本投资运营的水利项目，该类项目一般是经政府批准或备案后社会资本进行投资建设管理，工程运行后独立核算价格，运行后有稳定的收益，经济效益好，承担的社会风险高。

（3）政府和社会资本合作（PPP）是社会资本承担设计、建设、运营和维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”来获得合理投资收益，政府部门主要负责设施及公共服务价格和质量监管，保证公共利益最大化，同时在政府和社会资本之间合理分配项目风险，从而有效控制风险的目的。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金［2014］113号），PPP项目运作方式主要包括委托运营（O＆M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）、租赁-运营-移交（LOT）等。

对上述总结的运营管理模式，从机构设置、资金来源、工程水价、投资收益和风险程度等方面进行对比分析如表1。

2 运营管理模式优劣势对比分析

水利工程现有运营管理模式主要有政府委托水利单位运营管理、社会资本自管自营、政府和社会资本合作（PPP）等方式。本文主要从水利工程前期建设资金来源，融资成本的高低，后期运营管理维护及承担风险等多方面对运营管理模式进行了优劣势对比。

2.1 政府委托水利单位运营管理

政府委托水利单位运营管理模式是传统水利的运营管理模式。水利工程多是综合性水利工程，具有多种工程任务，一般兼有公益性。

此运营模式的优点是资金来源有保障，投资收益要求低，工程运行成本低。缺点是资金利用率低，后期投入不足；运营效率低；政府管理法制不健全，行政干预较多。

2.2 社会资本自管自营

根据《国家发改委 财政部水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）文，社会资本投资建设或运营管理重大水利工程，与政府投资项目享有同等政策待遇，不另设附加条件。

社会资本自管自营模式的优点是国家鼓励社会资本引进，充分利用民办企业先进的技术和管理经验；提高公共服务质量。缺点是自负盈亏，承担的风险大；融资成本高；社会资本具有逐利性和不稳定性，与公益性目标背离。

2.3 政府和社会资本合作（PPP）

PPP模式优点是调动社会资本，盘活自有资金，缓解政府压力；厘清政府和市场边界，更好地履行公共职能；充分利用民办企业的先进技术和管理经验；合理分配风险，降低社会融资的难度。缺点是长期合同缺乏灵活性；缺乏健全的法律体系完成融资，融资成本高；准入竞争不充分。

表2 水利工程运营管理模式优劣势分析

3 结语

水利工程多采用政府委托水利单位运营管理的传统模式，为了减轻政府的财政负担，工程的融资方式应多样化。经济效益较好的工程可以选取政府和社会资本合作（PPP）模式，经济效益特别明显的工程可以吸引社会资本投资，采取社会资本自管自营的管理模式。运营管理模式的研究有利于多渠道融资，充分利用社会资本的力量，使工程运行管理维护更加有保障，对水利工程的运营管理模式选择具有一定的指导意义，推动水利工程建设与管理可持续发展。但是，运营管理模式边界情况还应进一步具体分析。