李月华

1.前言

钢铁工业是国民经济的支柱产业，随着国家经济的高速发展，钢铁产能大幅增长，随之也带来了产能过剩、环境污染等问题。为了在激烈的竞争中求生存，钢铁企业一方面要改进技术，提高产品的附加值，提升市场的竞争力；另一方面必须加快绿色低碳转型，实现可持续发展的目标。

从传统意义上来说，技术改造是指企业在坚持科技进步的前提下，用先进的技术改造落后的技术，用先进的工艺和装备代替落后的工艺和装备，实现内涵扩大再生产，达到增加品种，提高质量，节约能源，降低原材料消耗，提高劳动生产率，提高经济效益的目的。近年来，钢铁企业为了实现绿色低碳的环保要求，提升企业社会形象、履行企业的社会责任，加速了企业的技术改造步伐，加大了环保投入，宁波钢铁从2015年至今，环保超低排放类的技改立项70多项，估算投资达35亿元。为实现《中国制造2025》，钢铁企业作为传统的制造业开始推进智能化改造，大量引入新型的技改项目，2021—2022年，宁波钢铁的智能制造类的技改项目共立项20项，估算投资2.76亿元。

集中技改项目的投入，给钢铁企业带来的重要课题是：如何花好钱，如何在达到技改效果的同时控制好投资。结合本人近30年在钢铁企业的管理经验，总结了冶金技改项目投资控制的关键环节。

2.决策阶段对投资控制的决定性影响

投资决策阶段是项目建设投资控制的始点。该阶段的投资占项目建设整体投资的比例并不高，但对工程造价的影响程度最大，可达到80%～90%。因此，决策阶段是决定工程造价的关键。尤其是技改项目，由于是在原有设施的基础上进行改造，其牵扯的范围会更广，这不同于“白纸作画”的新建项目，必须对已有设备设施情况、对原有设施设备的影响了解清楚，才有可能全面细致做好改造方案。

宁波钢铁的技改项目通常是由项目单位（焦化厂、炼铁厂、炼钢厂等）根据工艺改进的需求，提出项目建议书，经相关技改管理部门评审通过后开展可研工作。由于部分项目单位缺乏专业的项目管理人员（需求提出者可能就是项目负责人），或缺乏经验、或管理意识不强，因此，在可研阶段项目单位与可研单位的沟通交流不到位，可研工作不够认真细致，致使项目的可研报告不严密，可研估算不完整不全面，到实施阶段才发现缺漏项，这便是造成后期超投资的主要原因，这种现象在企业技改实践中屡见不鲜。如炼钢厂的某改造项目，在可研审查时，项目单位向可研单位提出，超2000万元的项目立项要到集团审批，要求尽量把项目投资控制在2000万元以内，可研审查后批复投资是1988万元。待项目批复完出图后发现，其中关键设备基础的桩基、管道路由发生改变等投资较高的内容与批复相比有很大的偏差。由于投资调整比较大，因此当年没有实施。第二年调整投资为2484万元，最终集团立项审批为2400万元。进入施工招标阶段，根据施工图在编制工程量清单和控制价时发现，建安控制价超了概算批复的建安投资。为了使项目能实施下去，动用了该项目的预备费用后招标得以进行。合同签订完，在施工单位施工的过程中又发现了一些高空阀门没有设计检修平台，设计的管道支架与原有设施相碰，需移位等等问题。这期间相关部门又进行了大量的协调，最终的结果是工期严重拖延，虽然该项目还未决算，但就已发生的费用汇总，确定超批复投资。这就是前期工作不严密、不扎实，给后期投资控制带来严重影响的典型案例。

3.设计质量对造价的影响

设计阶段对项目建设造价的影响仅次于决策阶段。一旦项目决策后，投资控制的关键环节就是设计阶段，设计质量直接决定着造价水平是否合理。事实上，设计人员重技术、轻经济的情况普遍存在，主动控制投资的动力不足，通过招标对设计单位和设计方案进行比选，同时实行限额设计，在设计合同中明确考核条款，是可以解决上述问题的。但由于冶金行业的特点，具有冶金资质的设计单位，由于地域的限制或者擅长领域的差别，有时候可供选择的潜在单位不多，又由于近年设计单位对于建设单位是卖方市场，热衷参与大项目，对小的技改项目参与度极低，部分技改项目在选择设计单位上处于被动，因此一旦设计单位选择不当，直接对投资控制带来不利影响。如宁钢物流部某改造工程，该项目在施工合同结算时发现，结算额严重超合同价，同时也超了概算批复的建安费。召集项目单位分析原因时发现，该项目竣工图里体现的有8个新建支架（在概算批复阶段没有的工程内容），但实际的情况是4个利旧、4个新建。发现后，设计单位修改了图纸，进行了结算额扣减。即便如此，结算额还是超出合同价的40%。另外，同一家单位设计的焦化厂某改造工程，施工单位已经按图把14吨的管道支架制作完成，待准备安装时才发现支架高度与原有构筑物相碰，无法安装。最后经讨论将管道改成埋地实施，但造成了14吨钢材及钢结构制作费的浪费。此外，还增补了集水井一座、70米钢筋砼排水沟、150米不锈钢管道等，最终该项目的结算额超合同价27%。从上述例子可以看出，图纸设计质量差，会直接造成投资损失和增加。所以，大技改项目可以采用设计招标择优选择单位，小技改项目则要动脑筋想办法，吸引设计质量口碑好的单位参与，比如采取签订框架协议等方式。

4.招标时机选择对投资控制的影响

针对施工招标，招标阶段约定得越清楚，则甲乙双方的风险越小，后期项目实施也越顺畅。因此，需到政府部门报批报建的项目，强制要求在招标前必须有经过审查的施工图，再根据施工图进行工程量清单招标。但对于非报批报建的技改项目没有强制要求，给企业留下了加快推进项目实施的空间，尤其现阶段很多是限期整改项目。企业为了加快实施进度，尽早确定施工单位，部分项目就采用概算清单招标的方式，即在没有施工图的情况下，由初设单位提供清单进行概算清单招标。这种招标方式的弊端，在工程的实施过程中会逐步显现出来：有的项目的实施过程就伴随着施工单位的不断索赔，如果概算清单内容与施工图的差异大，对业主来讲就很难做到投资控制。如宁钢原料场某工程采用了概算清单招标，从2021年10月份开工到目前的5个月时间里，施工单位就在不断提出索赔。首先，由于地下通廊图纸的桩顶标高比招标答疑时提供的标高低了2米，致使施工单位提出的索赔要求是，该深基坑支护的原合同包干价680万元作废，重新按实际支护方案按实计价，报价为1700多万元；其次，由于现场施工采用较新的桩基类型，清单计价规范中没有描述，概算清单招标时对于清单特征描述不全面、有缺陷，致使施工单位提出了重新组价的索赔要求，由于桩基工程量较大，索赔金额近千万，这只是在施工的初期阶段。可预见的是这种争议可能会伴随整个施工阶段，甚至到结算阶段。虽然宁钢对设计院提出了制约其变更的手段，但还是有可能发生不可预见的变更情况。

事实上，概算清单招标导致超投资、结算困难的情况很常见，要实现投资的有效控制也是大难题。对于业主来讲，针对紧急的项目最好能早策划，加快出图进度。一般情况下最好能采用施工图招标，尽量避免概算清单的招标方式。

另外，针对EPC模式的招标，非政府强制招标的项目（政府强制要求在达到初设深度后允许招标），为了加快实施进度，大部分项目在可研审查后便开始招标。然而在设计深度不够的情况下，建设单位的约定要求不可能全面细致，这就给总包方留下了“优化”的空间。当然这种情况对于承包方也可能存在投资风险。因此，为了实现有效的控制投资，建议应该在初步设计完成后，在设计达到一定深度后再开展招标工作。

5.变更对工程造价的影响

如果项目进入实施阶段再发生变更，必定会导致索赔的发生，给投资控制带来非常不利的影响，变更越大，带来了投资影响也越大。虽然技改项目的复杂性会导致出现变更，但作为发包方一定要对变更进行严格管控。首先，对设计单位在设计质量和深度上提出要求，并在设计合同中明确责任和考核条款。其次，对实施过程中的设计变更要严格把关，设置必要的审核流程，防止通过变更的形式增加投资的情况发生。如施工单位由于原来的某项清单报价偏低，想通过变更调整单价、甲方项目单位擅自搭车等提高总额。变更是突破投资的主要原因，必须严格把控，才能实现项目投资的可控。

6.国家政策调整对工程投资控制的影响

钢铁企业要及时掌握国家政策、法律法规和相关规范的变化，尤其是与钢铁产业相关的政策。近几年，国家频繁出台了很多关于环保、安全、超低排放、智能制造、碳达峰碳中和的政策，企业对这些强制的法律法规必须及时掌握。如果掌握信息不及时，甚至前瞻性不足，都可能对企业技改项目的投资带来不利影响。如宁钢炼铁厂某高炉改造项目的EPC合同，项目实施后期，经市节能监察部门到现场进行节能设备抽查时发现，已安装的低压电机能效指标为3级，不符合当时国家对电机设备的强制性节能标准。由于该项目在招标技术规格书中对电机的能效指标未提出具体要求，总包单位在供货及安装过程中，发包方也未提出异议。为了能通过能评验收，这批电机重新更换为高效节能电机，费用由发包方承担，由此造成了投资的直接损失。

7.建设模式对技改项目投资控制的影响

国家目前推行EPC的建设模式，即设计、采购、施工是平行承包的模式，这种模式协调成本高，对建设单位的管理能力有较高的要求。设计、采购和施工的相对独立，不可避免地会导致变更甚至返工，从而给投资控制带来隐患。EPC在一定程度上恰好弥补了上述操作模式的缺陷，EPC总承包单位对工程造价、工期、质量、安全全面负责，总包方对设计、采购和施工进行系统的管控，从而实现设计、采购、施工之间的深度交叉和内部协调，减少相互的扯皮推诿，有利于从项目实施全过程和整体上考虑和处理工程问题，也有利于设计单位主动地进行设计方案的优化，在确保项目产品功能和质量的前提下，对整个工程的造价进行有效的控制。由于建设单位和承包单位责任明确，也降低了建设单位的管理压力。

从多年的实践经验来看，EPC模式也有一定的适用性，不能一刀切。针对简单的技改项目，发包方对于技术要求非常明确的，如设备的规格型号、档次，管道的材质、厚度，功能考核的具体指标等，这样的项目对于发承包双方都降低了投资风险，可以很好地实现EPC模式的优势，尤其是在合理控制投资方面。但对于有些技改项目来说并非如此，如：⑴地质条件非常复杂的（技改项目实施的场地之前地基处理过、地下可能有不明的管线等障碍物的），即便做了详勘还是有可能产生不可预见的风险，那么在有不可预见的风险的前提之下让投标单位进行报价，投标单位为防止亏损，报价中肯定要把风险费用考虑充足，这对于建设单位的投资控制是不利的；⑵建安（包括钢结构）工程量占比大的项目，比如建设电气室、主控楼、厂房等，这类项目在技术规格书中对于结构的材料用量、装修标准、钢结构的构件截面大小等等是没办法提出明确要求的，基本上仰仗于设计院的设计。EPC总承包项目绝大部分是固定总价合同，那么在合同价款确定的前提下，设计单位相较于单纯的设计合同，就有主动优化设计方案的意愿，也许会出现为追求利益最大化而做一些恶意简化的情况，使最终建设单位得到的产品和想要的产品在品质上有差距，甚至导致项目投用后建设单位后期增加维修费用，造成了投资的损失。因此，对于建设单位来说，选择什么样的建设模式还是要根据具体项目的特点。如果只为了减轻自身的管理压力，一味不管什么项目都搞EPC，肯定不利于投资控制。实际上在某些企业是存在这种倾向的。

8.结语

除了以上阐述的几个关键点，影响技改项目投资控制效果还有其他环节，其中任何一个环节出问题都难以实现投资的有效控制。如现场签证的管理不规范、清单编制的缺陷、合同条款约定不严密、工程管理人员不专业、技改管理流程拖沓冗长等等，都可能对投资控制造成不利影响。因此，要高效实现冶金技改项目投资的控制，必须加强全过程的管理和全过程的投资控制。