姚晨　樊博　赵玉攀

摘要：[目的/意义]信息协同是打破“信息孤岛”和“数据壁垒”、推进我国应急管理体系和能力现代化的关键环节，具有重要的理论和实践价值。[方法/过程]阐明应急信息资源的内涵特征、分类标准和使用规范，结合应急管理中信息潜伏期、爆发期和衰减期的阶段性特征，围绕“数据—特征—决策”的分布式信息融合策略，开展基于情景构建的应急信息需求分析，实现全情景链推演下的智能需求推荐，分别从政府部门间关系、府际关系及非政府组织间关系视角出发，剖析应急信息协同的掣肘因素。[结果/结论]从数据、行为和业务层面构建起更适合现实国情的多主体应急信息协同总体架构，提出优化应急管理多元主体参与协同机制的策略选择。

关键词：多元主体;信息协同;应急信息资源;数据赋能;智慧应急

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.07.003

〔中图分类号〕G203〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2022）07-0031-11

Research on Confinement Factors and Model Innovation of

Multi-agent Architecture for Emergency Information CollaborationYao Chen Fan Bo Zhao Yupan

（1.School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

2.School of Emergency Management，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

3.College of Humanities & Social Development，Northwest A&F University，Xianyang 712100，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Information collaboration is a crucial aspect to change the status of information isolated islands and data barriers.It has important theoretical and practical value that can advance the modernization of Chinas system and capacity for emergency governance.[Method/Process]The paper illustrated the basic connotation and characteristics，classification standards and application specification.By analyzing the periodic features of latent period，out break period and attenuation period，combined with a distributed information fusion strategy focusing on data collection，feature extraction and decision support，emergency information demand analysis was conducted based on constructed scenarios.Smart matching and personalized recommendations were also accomplished under scenario chain inference.The constraints on emergency information collaboration was dissected from the perspectives of interdepartmental relations，intergovernmental relations and government and non-government organizations relations.[Result/Conclusion]The general architecture of emergency information collaboration among multiple subjects is established in data，behavior and business levels.A package plan is proposed to optimize the current multi-agent emergency collaboration mechanism.

Key words：multiple subjects;information collaboration;emergency information resources;data empowerment;smart emergency

隨着城镇化的快速推进和人口的密集增长，以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等为代表的各类突发公共事件正严重威胁着社会稳定和人民群众生命财产安全。中共中央总书记习近平在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。但传统基于“响应—处置”的被动式应灾救援模式已经无法适应日益复杂的灾变场景。一方面，突发公共事件往往伴随一系列次生、衍生和耦合事件，政府作为单一治理主体，难以在第一时间全面准确掌握全部灾情信息，有限的应急物资和人力资源储备不能满足处置跨区域灾害事故的需要，“重事后救援、轻事前预防”的陈旧观念更无法从根本上消除事故隐患和消弭社会风险;另一方面，应急管理中跨主体、跨层级、跨部门间的信息壁垒限制了信息资源的整合共享，信息渠道来源单一、广度与深度存在缺失、灾情数据质量不高且利用率低等突出问题限制了对灾害时空演进规律的深入分析，无法为科学高效决策提供有力支撑[1]。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“强化数字技术在公共卫生、自然灾害、事故灾难、社会安全等突发公共事件应对中的运用，全面提升预警和应急处置能力”。随着应急治理由粗放式向精准化方向转变，要准确识变、科学应变、主动求变，把增强风险意识作为新时代应急管理事业改革发展的出发点，有效弥合突发公共事件与精准防控的张力。以大数据为代表的信息技术创新，克服了突发公共事件中时间紧迫性、环境多变性、信息有限性、过程复杂性、资源稀缺性、决策非程序化等权变因素的影响，具备数据来源广泛、类型多样、体量巨大、动态更新、实时运算等多重优势，成为灾害预测预警、信息报送、溯源分析、指挥协调、处置救援、应急保障及调查评估中的有力工具，为应急管理中多主体信息协同由经验依赖向数据驱动模式转型提供了新的视角和方向。本文以应急管理工作中多主体信息协同为切入点，引入多元协作治理和风险防控的新思维与新理念，依托大数据手段明确各类应急信息资源的获取途径、通用标准、使用规范和应用场景，剖析政府、社会、市场等主体参与信息协同的梗阻问题、管理模式、协同策略和实践路径，旨在打破“信息孤岛”，加速融合共享，构建更适合现实国情的多主体信息协同机制，以信息化推进国家应急管理体系和能力现代化。

1理论基础和相关研究

1.1理论基础

1.1.1协同治理理论

应急管理中的协同治理具有治理主体多元化、自组织竞合发展、子系统协同工作及共建规则契约等典型特征，可以有效改变分权化、部门化、碎片化的治理倾向，打破应急管理常态化和专门化面临的操作性困境[2-3]。治理主体多元化，指的是包括政府、私人部门、非营利性组织、家庭及公民个人等在内的行为体都可以参与社会公共事务治理。这些主体在参与应急管理事务中具有不同的价值判断和利益诉求，表现出不同的治理逻辑、治理机制、发展困境和自身优势，可以提供其他行为体所不具备的信息、知识和资源[4]。通过重点推进“上下到底”的不同层级政府间协作、“左右倒边”的同一层级不同政府间协同、“内外互通”的政府与企业和社会组织间合作，提高应急管理整体效能[5]。作为超越传统公私角色分野及政府与其他主体二分法手段的全新理论框架，协同治理有力推动了我国应急管理事业实现高质量改革发展。

1.1.2信息协同理论

信息协同涉及信息主体、信息客体、时间及环境等要素，不同于简单的信息集成、传递或共享，是特定环境中的信息用户为达成目标而发生协同行为的信息活动[6]。应急信息资源包括城市基础数据、重大危险源数据、重点防护目标数据、应急保障资源数据、现场灾情数据等内容，是各行动主体产生的与应急管理工作相关的信息集合。突发公共事件的动态演进，本质上是“风險监测—风险识别—风险决策—风险防控”的耦合衔接，要把风险意识贯穿应急信息管理的全过程和各环节。在应急管理网络中，信息协同是连接决策者、收集者、利用者等多元主体的桥梁纽带，对信息体量、质量、颗粒度、动态性、时效性等特征都有着较高要求。依托计算机视觉、机器学习、自然语言处理、语音和图像识别等前沿技术，大数据驱动的多层次、场景化应急管理模式为突发公共事件管理提供技术保障，推动了从“分散管理”到“整体联动”的一体化治理建设，协助政府做出与灾情变化相适应的动态决策[7]。组织内的支持、组织间的协调、法律保障与监督激励和外部环境等要素是推进信息共享和资源整合的着力点[8]。此外，多层级、跨部门组织间网络有利于信息协同和资源调度，在信息传递与共享中承担“桥梁”角色的组织为信息需求方与供给方提供渠道[9]。

1.2文献回顾

近年来，理论界和实务界在应急信息管理理论、信息协同机制、信息沟通和发布原则、信息预警和指挥系统等方面进行了深入探索，研究领域覆盖面广、前沿领域不断延伸、学科交叉融合加速，具有重要的理论意义和实践参考价值。目前主要有3种研究视角，分别从本质层面界定应急信息协同的内涵特征[10]，从机理层面探究影响应急信息协同的因素[8，11-12]和从技术层面重构应急信息协同机制模型[13-14]。

尽管成果颇丰，但上述研究仍存在一些思考和不足。一是缺乏对以信息流为导向的应急数据质量把控，相关应急基础信息的分类原则、管理标准、需求分析、通用技术语言和要求、质量校验准则等问题亟待明确。二是缺乏从应急管理全生命周期视角探究主体间的信息协同机制，特别是跨区域突发公共事件下的情报需求、物资配置、人员调度、信息发布等多阶段任务。三是缺乏从组织间关系视角剖析政府、社会、市场等应急主体信息协同行为，分析存在信息不对称的深层次原因，提出破除信息协同掣肘因素的管理模式和实践路径。面临公共安全风险治理存在的治理结构模糊、治理过程脱节和治理价值失衡等适应性困境，要推动以风险治理为中心的结构重组、流程再造和价值重塑，结合具体应急情景将大数据巧妙嵌入风险治理体系中[15]。作为共同的知识基础，信息协同贯穿于应急管理中的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援及事后恢复与重建等各个阶段，如何构建数据驱动下的多主体应急信息协同模式，实现以现实需求为导向的应急管理全过程均衡，是本次研究的题中之义。

2基于需求分析的应急信息资源标准化建设

2.1应急信息资源的内涵和特征

应急信息资源是用来表征和描述突发公共事件发生过程的知识性信息集合，涉及政治、经济、社会、文化、军事、资源环境、地理信息等多方面信息。《国家应急平台体系信息资源分类与编码规范》将突发事件、危险源和风险隐患区、防护目标、应急保障资源、应急知识、应急预案、应急平台等作为一级分类目录，对应急信息资源进行了规范化分类，促进不同应急平台间的信息共享与交换。本文将应急信息资源划分为地理空间信息、应急保障信息、事件状态信息、辅助决策信息、社会舆情信息5个类别，如图1所示。这些应急信息资源由政府、私人部门和社会组织等多元主体共同提供并维护，有着在线/离线、时序/非时序、结构化/半结构化/非结构化、文字/图片/语音/视频等主要区别。

应急信息资源天然具备大数据的4V特征，即规模性（Volume）、多样性（Variety）、高速性（Velocity）和价值性（Value）;同时，还存在多源异构、动态变化、无序化和重复率高、完备性和精确性不足、传播途径众多等突出特点，这些内在特征直接影响信息协同效率和应急服务质量。应急信息资源的交换和共享要把握好上述典型特征，在确保安全的前提下制定灵活化的策略，特别是涉及跨主体、跨部门的信息协同，要对信息资源的使用方式做出明确规定。应急信息同时还要全面反映突发公共事件发展态势，从“被动反应式”走向“主动前瞻式”，实现风险要素的精准研判，如应急管理部依托信息管理系统实现灾害事故风险监测、线上安全执法和安全生产情况调度，浙江省依托“云上公安·智能防控”打造全时空治安要素“感知网”等。

2.2应急信息的分层递进融合策略

随着多元主体的协作日益密切，应急信息的交换和共享也得到进一步深化，如何将通过不同渠道和采集方式获取的异构数据进行深度融合和关联性分析，成为厘清应急信息需求和辅助应急决策的重要基础。信息融合是对多源、多类和多平台所获取的原始数据进行校准和整合，生成更高层次应急信息以完成决策任务的过程，本质是一种“数据输入—特征提取—决策输出”（data in-feature extraction-decision out）的集成整合方案[16]，如图2所示。

在数据预处理环节，重点处理数据冲突、数据对齐、数据关联、数据配准和数据异质性等数据质量问题。在信息融合环节，引入数据级、资源级和应用级分层融合策略，将多元异构数据转换为不同类型的应急信息，更好地适配特征提取要求。用户通过人机接口，依托智能化的业务平台和应用程序实现即用即付和应急决策支持[17]。对于传统的集中式和分散式结构，前者容错性较低，效率难以保障;后者鲁棒性较强，但不可避免存在通信损耗，融合精度有待提高。在新型的分布式信息融合架构中，每个局部处理器都能独立完成数据处理工作，结果被汇总至高层级的融合节点，结构配置更为灵活，有效平衡了计算和通信负担，兼具经济性和拓展性强的优势。

2.3基于情景构建的应急信息需求分析

在突发公共事件的演进过程中，结合生命周期理论，将应急管理全过程分为信息潜伏期（形成期）、信息爆发期（高峰期）和信息衰减期（消散期），对照应急管理工作中的风险感知、应急处置和事后恢复阶段。在信息潜伏期，信息来源广泛且特征不显著，要加强风险信息识别，对离线数据库中的基础信息、业务信息和应急资源信息进行采集、标准化处理和定期更新，重点关注环境中的致灾因子和突变因素，做好危险源的监测预警工作。在信息爆炸期，信息量急速攀升，信息内容复杂多源异构，要结合现场灾情信息，按照应急预案、案例信息和专家意见及时启动应急响应，下达指挥协调信息，跟踪应急物资调配和现场救援力量到位情况，提供决策支持和技术支撐;在信息衰减期，信息量减少且出现“长尾效应”，多反映灾后恢复重建、受灾人群心理辅导等情况，需要对整个灾害事件的全部信息进行重新梳理评估，更新和完善现有知识库，进一步完善应急管理信息化体系。

需要清晰地认识到，突发公共事件的不同阶段有着迥异的物理和社会环境，对应急信息的需求并非一成不变，需要结合多元主体阶段性的任务和目标，对应急信息的收集、处理、分析和传递等环节做出明确界定，更好地服务用户的差异化需求[18]。例如在新冠肺炎疫情防控期间，依托移动运营商、大数据和人工智能技术，确诊病例密切接触者轨迹追踪、公共场所无接触体温检测和人员物资智能调度等应急信息得以实现分门别类的高度集成化管理，为风险管控和应急决策提供科学支持[19]。面临信息不确定和难以预测等问题，从“情景—需求—应对”视角开展多阶段多主体的应急信息需求分析，如图3所示。相较于整个事件，以情景作为研究单元有利于精准聚焦应急管理过程中的特征信息，剖析情景表现、情景要素和情景间关系的互动机制，按照时间顺序或因果逻辑形成完整的情景链推演，同时结合知识库中的历史事件信息进行情景相似度检验、信息资源匹配和智能需求推荐，有的放矢地捕捉当下真实的应急信息需求[20]。

3制约应急信息协同的梗阻问题剖析

3.1政府部门间的利益倾向和议而不行

任何单一的政府部门仅是应急联动工作中的一个环节，无法独立完成应急管理的各项目标任务，需要与其他政府部门进行信息共享和行为联动。以信息共享为依托的应急联动机制面临一些困境。一是本位思想严重，共享观念守旧，部门间职责边界模糊，行政分权催生出部门利益化的本位主义倾向，“信息即权力”的陈旧观念抑制了部门间的信息融合共享。二是部门权责不一，整合优化不足。官僚体制中的条块分割和各自为政让各部门侧重于既定工作，缺乏强有力的协调及相匹配的权威，对应急情境下的信息、物资和人力协作保障不足[21]。三是数据多源多态，系统标准迥异。城市运行数据和应急管理信息往往异构存储于各部门的业务系统中，数据的完整性、规范性、准确性和关联性不足，缺乏进行数据集成和合理利用的统一标准，数据质量和运维能力亟待改善。例如：江苏响水“3·21”特大爆炸事故中，安监、环保、工信等部门履行监管职责不到位，放任涉事企业先前存在的违规行为，未能协同开展安全风险评估和隐患排查，致使爆炸事故和次生灾害发生。

在我国各级各类应急预案中，一级政府所属的相关委办局和单位按照自身的部门职责、应急预案、规范程序和行动指南，协同开展应急处置工作。政府部门间的应急信息协作通常发生在4个环节：①部门对环境的物联感知和信息采集;②部门间的信息融合和传递共享;③应急管理信息系统的共用和复用;④一体化应急协调联动机制的运行和保障。由一元向多元、单灾种向全灾种、片段化向全过程是应急治理体系的核心演进逻辑，最典型的效能体现就是依托应急协同联动充分发挥制度优势。以上海市为例，在市委、市政府的统一领导下，具有处置突发公共事件职责的市级协调机构、相关职能部门和单位承担相关类别的应急管理工作，如图4所示。对大数据赋能城市治理和应急处置的需求推动“一网统管”的落地，各个部门将城市运行的实时数据汇总至城市运行管理中心，动态数据经过分析研判后传递至突发事件预警信息发布中心，对全市范围的风险隐患区域及时开展排查;一旦发生灾害事故，应急联动中心进而整合应急资源，协调调度联动单位开展应急处置。

然而，区域间经济社会发展水平、风险应对意识和应急治理能力不一，省际突发公共事件应急联动处置流程存在显著差异。一是组织体系建设，包括组织机构设置、工作职责划分等。如针对不同类别的重（特）大突发事件，北京市设置市应急委处置自然灾害和事故灾难类事件、设置市委应对突发公共卫生事件领导机构处置突发公共卫生事件、设置市委平安北京建设领导小组处置社会安全事件;四川省则由省应急委作为全省应急管理工作的议事协调和综合管理机构。二是应急联动支撑制度，包括应急预案的完备度、协同群决策的准备制度、应急人员和物资的调配等[22]。如上海市在《上海市突发事件应急联动处置办法》中明确“市应急联动中心—现场指挥機构—联动单位”的分级处置体系，细化不同响应级别下的联动机制;广西壮族自治区规定由突发公共事件的业务主管部门而非事件发生地的属地政府牵头，可能引发令出多头和权责不匹配的现象。三是信息协同机制，包括监测预警和信息发布的及时性和准确度、指挥协调的运转畅通等。如江苏省在突发事件总体应急预案中规定，针对重特大跨区域突发事件，“事发地人民政府可以直接向可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”，而部分省份则无相关规定。

3.2府际关系中的强制性和自主性博弈

我国实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理”的应急管理体制，在省、市、县三级均建立起党委领导下的行政领导责任制。当面临重特大突发事件或跨区域突发公共事件，属地政府往往不具备单独应对突发公共事件的全部知识和能力，需要向上级政府或邻近的同级政府寻求支援，权变特性对基层政府的应急管理能力和非常态化下的府际关系提出了挑战。政府作为突发公共事件应对的第一责任主体，需要理顺多向度、交织性的府际关系，以制度优势提升应急效能[23-24]。

纵向府际关系是指中央与地方政府间、上下级地方政府间的纵向关系，在应急管理中主要面临着3项挑战。首先是问责风险催生的信息扭曲和避责思维。以安全生产工作中实行的“一票否决”制度为例，其与政府年度工作考核、地方领导干部职务晋升等挂钩，使得事发地政府存在避责心态，催生不同程度的漏报、谎报、迟报和瞒报现象。其次是“上重下轻”与基层应急管理能力短缺的矛盾。属地管理原则下的责任下沉没有匹配以相对应的权能、政策和资源，应急治理要素仍然集中在较高层级的政府，基层政府向上级政府报告、请求支援和等待指令均会引发不同程度的信息迟滞[25]。最后是“权力悬浮”引发的强制性协调冲突。当属地政府自身处置能力不足时，通常由上级政府及相应部门指导开展应对工作，要厘清属地与上级、领导与指挥、行政与专业、救援与支援的关系[26]，避免国家层面应急指挥机构（中央工作组）和省、市、县三级现场指挥部的指挥权归属不清，而导致变相增加应急协同成本。

横向府际关系是指同一层级不同政府间的横向关系，相较于中央集权下的上下畅通和执行有力，应急管理权责的横向配置和自主性协调还远远不够[27]。首先体现在管理层级虚置引发的责任主体不明。对于跨行政区域的突发公共事件，通常由有关行政区域共同的上一级政府负责应对，不利于区分多个事发地的主次责任和现场指挥权的确立移交。其次是信息渠道庞杂无法满足应急情报的时效性需要。在应急预案的信息报告和应急响应制度中，现行的信息渠道为“基层网格员/监测网点—主管部门—属地政府—上级政府—……—国务院”，有关主管部门还会按照专业化管理原则向上级主管部门同时报告，极易发生信息迟滞，延误最佳救援时间。最后是同级政府间缺乏跨区域应急管理协作机制。随着区域间安全环境趋于复杂，行政壁垒高企限制了同级政府间的应急协作，情报信息未能实现互通共享，应急物资亟待进行优化整合。在美国《州际应急管理互助协议》（EMAC）和英国《地方政府互助协议指南》（LAMA）的有益借鉴下，上海、江苏、浙江、安徽三省一市建立长三角区域应急管理协作机制，力求通过危险化学品道路运输联合管控、防汛防台抗旱合作、安全生产执法联动、重特大关联事故灾害信息共享、应急物资和救援力量共用共享、应急管理数字化协同等方式破解区域应急协同能力不足困境[28]。

在传统的跨区域突发公共事件信息报告和应急处置流程中，属地政府需要向上逐级报告事件信息，并依据上级政府的指导启动相应级别的应急响应，如图5所示。从信息上行（信息报告）方向出发，相邻两级政府间的信息报告时间通常不得超过1小时，逐级上报引发的信息迟滞限制了应急处置的协同联动;从信息下行（指挥协调）方向出发，指令同样需要跨越多个层级政府，并面临以条条为主导的专业化管理和以块块为主导的属地化管理的冲突。从信息平行（同级政府协作）方向出发，涉及突发公共事件的多个事发地间缺乏常态化下的区域合作协议，更缺乏与战时相适宜的联合指挥、信息协同和应急救援机制。需要构建垂直体系下联通多个层级的信息协作机制，进而整合横向体系中跨区域、跨行业的应急信息和资源，打破常态化下的“僵化”机制，完善以风险防控为核心的动态数据监测和实时信息交互体系。

3.3非政府主体的角色缺位和效能不足

在应急信息协同中，多元主体均扮演着不可或缺的角色，在不同阶段有着各自的目标和任务[29]。随着政府在应急管理领域的责任收缩，更多尝试运用政策工具组织去间接调节社会和市场行为，合作制的灵活适应和市场化的竞争优势日益凸显，企事业单位、社会组织、媒体和公众等非政府主体也愈发形式多样地融入应急管理体系中。然而，政府仍然掌握着应急管理过程中的主要信息和资源，客观上将其他主体推向治理网络的边缘位置，未能较好地形成应急工作合力。

事业单位的管理结构形式单一，所需经费多由公共财政支出，存在一定的依附性和组织定位悖论，在应急管理中被视作政府职能的衍生[30]。社会力量包括社会团体、慈善组织、行业协会和志愿者组织，参与应急治理的逻辑起点是政府有限的公共服务能力，呈现出自愿性、公益性和自治性等典型特征[31]。信息不对称加剧了政府与社会力量在应急物资和人力配置方面的局部失衡和重复建设，同时缺乏对社会力量参与应急治理主体地位的明确和保障。企业通过储备应急物资、研发关键技术、推行保险补偿等举措，为应急治理提供物质保障和专业服务，需要打击囤积居奇等破坏市场秩序和社会治安的不当行为，妥善平衡应急情境下的利益倾向和竞合机制。媒体承担向社会及时、准确、客观发布突发事件信息的重要职责，需要加强对灾情信息和应对措施的实时报道，消除不实信息对社会舆情造成的冲击[32]。随着人工智能等技术的普及，非政府主体得以更多参与到应急管理事务中，如上海市药监局携手全市4 000余家零售药店启用发热患者登记直报系统，对具有疑似症状且自行购买退烧药物的重点人群实现监测管理;在上海市文明办、上海市志愿者协会的号召下，近43万注册志愿者参与到疫情防控志愿服务中。然而，应急管理相关法律法规尚不健全，非政府主体参与应急协同的定位和路径有待明晰，要避免因制度性激励保障政策缺失引发的内生动力和参与热情消退，打破应急协同片段化和碎片化困局，有效提升应急管理效能。

4多主体应急信息协同机制构建研究

4.1总体架构

纵观我国现阶段启用的应急信息管理平台，大体分为三类：①灾害监测预警平台，包括国家地理信息共享平台、政府值守应急信息系统、环境实时在线监控系统、疫情监测预警系统和危险化学品登记信息管理系统等;②应急物资保障平台，包括应急资源保障信息服务系统、应急资源管理公众服务平台、重点医疗物资保障调度平台和社会应急力量管理系统等;③应急指挥调度平台，包括国家应急指挥平台、应急管理部指挥信息网、消防指挥调度网和地震行业骨干网等。传统的“人防、物防、技防”无法做到对风险源的动态监测和预警预测，在建设各类应急信息管理平台时，要综合运用大数据、人工智能等新兴技术，针对灾害发生原因和演化途径创新全量感知、监测预测和智能响应的方式方法[33]。

在设计应急信息协同总体架构时，要把握统筹、集约、开放、高效的原则，以需求为依据，以业务为引领，推动涉及面宽、应用广泛、有关联需求的各类应急信息系统实现互联互通，建设数据驱动的信息支撑体系、高效协同的业务应用体系、安全可靠的应急保障体系和有影响力的社会舆论体系，如图6所示。在常态化风险防控时，要对地理空间信息和应急保障信息做到定时或实时更新，加强对风险源的监测预测和潜在隐患环节的全面排查。一旦发生灾害事故，事件状态信息被第一时间汇总至应急指挥机构，应急信息管理系统依托预案库、案例库、专家库和相关法律法规等辅助信息生成若干符合当前情境下的备选方案，供决策者做出决策。多主体应急信息协同总体架构的建设，重点实现数据、行为和业务层面的高度统一，推动重大风险和隐患在线监测、超前预警预报和灾害事故高效处置无缝衔接，从源头上消除应急管理中信息协同的掣肘因素。

4.2实施路径与政策建议

4.2.1夯实数据基础，打造应急管理数字体征系统

对应急管理中的多维、多源、多态数据明确建设标准和规范，审慎研究数据开放的领域、类别和数量，组织编制应急管理信息共享目录，做好信息分类、数据接入、共享交换、存储利用等方面的强制性约束，严把数据质量管理关。要加强在多维查询、即席分析、数据可视化等方面的数据分析应用，为风险识别、隐患排查、监管执法、物资调度、应急预案方案等信息的分析研判提供决策支撑，提升应急管理数据运维能力，打造技术应用深度融合、运行态势全面感知、风险隐患智能研判、应急资源全面统筹、救援处置人机协同的数字体征系统，全面掌握城市运行实时动态。

4.2.2坚持属地管理，切实提高基层应急治理能力

把握资源禀赋、经济发展水平和城市治理能力的差异，打破上级单位避责和下级单位“反向避责”的策略循环，推动“责权利”相匹配，明确责任的下移所伴随的权力与资源下放，让信息要素在更大范围内畅通流动。以跨区域突发公共事件为例，尝试减少临时性虚置机构的过度介入，以主要事发地、事件源头区域或更多受事件影响的地区为主要应对方，设立联合指挥机构，统一协调周边救援力量开展处置，避免不同层级指挥机构间的令出多头。伴随着应急指挥分散下移，组织形式也可以由传统的集中式控制向更具有服务针对性和任务对接适宜性的分布式控制去迭代，赋予原本处于应急管理体系较低层级或边缘位置的单元更多弹性化的自主决策能力。

4.2.3强化信息导向，从博弈关系向协同联动转型

在冲突环境中，应急管理的主体—主体、主体—客体和客体—客体之间存在不同类型的博弈关系，各方容易受到利益驱使做出最符合自身利益的行为策略选择。在“情境唤起—信息需求—信息采集—信息利用—信息交换与共享—信息评估”的信息链条中，分权式组织结构和非制度化传播途径会带来极大的信息不对称，进而引发多元主体在应急协同策略行为中的周期性波动。要深化“以共享为原则、不共享为例外”的共识，明确应急信息资源建设的总体要求、工作目标和标准规范，在多阶段多主体差异化的信息需求驱动下，建立必要的信息反馈机制和表达机制，调节不同主体在理念、目标、绩效上的差异，通过相互增权最大限度发挥应急管理信息化效能。

4.2.4推动“智慧应急”，为信息协同全周期赋能

智慧应急是通过创新驱动实现云计算、人工智能、物联网、虚拟现实等先进信息技术与应急管理工作实际深度融合的一项改革创新。依托应急管理信息化发展的“1+5+N”的总体架构，在信息化全覆盖基础上，要更加注重系统融合和智能升级，将存储在多个分散的系统中的关键信息实现共用復用，通过感知、预警、分析、决策、调度构建起全融合通信联接、全辖域监测感知、全链条数据管理的大安全、大应急、大减灾体系，形成全国应急管理“一张图”，建立起面向突发公共事件的“一源多用”的智能化应急管理信息系统。

5结语

随着新时代公共安全形势发生深刻变化，与之相适应的应急治理方略也应有所调整。面临突发公共事件所带来的严峻考验，应急管理信息化建设是破除“信息孤岛”和“数据壁垒”的重要举措。从应急管理全生命周期出发，政府、企事业单位、社会组织、家庭及公民等多元主体间的信息协同可以促进应急治理效能得到显著提升，而各个主体在理念目标、任务功能、组织间关系和技术应用层面的差异化表现则是制约应急信息协同的关键因素。

全面提升应急管理能力和水平，重在夯实大数据基础，充分发挥信息在多元主体博弈、合作与冲突中的牵引作用，依托现代信息技术优化整合传统业务流程和工作模式，推动被动应对的应急管理向积极主动的应急“智”理转型升级。要结合我国现实国情，坚持集约化、扁平化、立体化、智能化等原则，把增强风险意识贯穿应急管理的全过程，建设适用于不同突发公共事件情景且集风险预测预警、应急指挥保障、智能决策支持和社会舆情引导等功能为一体的应急管理信息系统，为构建与大国应急管理能力相适应的现代应急管理体系提供有力支撑。

参考文献

[1]郭骅，蒋勋，许瑞，等.协同视角下的跨域突发事件应急情报组织模式[J].情报学报，2021，40（7）：697-713.

[2]林鸿潮.公共应急管理中的市场机制：功能、边界和运行[J].理论与改革，2015，（3）：112-115.

[3]陶鹏，薛澜.论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构[J].国家行政学院学报，2013，（3）：14-18.

[4]吕志奎，孟庆国.公共管理转型：协作性公共管理的兴起[J].学术研究，2010，（12）：31-37，58.

[5]钟开斌.中国应急管理机构的演进与发展：基于协调视角的观察[J].公共管理与政策评论，2018，7（6）：21-36.

[6]马捷，张云开，蒲泓宇.信息协同：内涵、概念与研究进展[J].情报理论与实践，2018，41（11）：12-19.

[7]曾宇航.大数据背景下的政府应急管理协同机制构建[J].中国行政管理，2017，（10）：155-157.

[8]陈玉梅.协同治理下应急管理协作中的信息共享之关键影响因素分析[J].暨南学报：哲学社会科学版，2018，40（12）：35-49.

[9]胡倩.美国应急管理组织间网络研究述评[J].公共管理与政策评论，2019，8（1）：31-39.

[10]姚乐野，胡康林.2000—2016年国外突发事件的应急信息管理研究进展[J].图书情报工作，2016，60（23）：6-15.

[11]陈玉梅，曾月欣.我国应急协作中的信息共享问题及对策建议[J].科技管理研究，2017，37（9）：191-195.

[12]操玉杰，李纲，毛进，等.大数据环境下面向决策全流程的应急信息融合研究[J].图书情报知识，2018，（5）：95-104.

[13]狄鹤，张海涛，张连峰.WSR三元定位视角下突发公共事件的政府多主体信息协同机制研究[J].情报杂志，2021，40（7）：189-194，188.

[14]曾宇航，许晓东.基于电子政务平台的应急信息协同机制研究[J].情报杂志，2012，31（8）：127，146-151，123.

[15]沙勇忠，王超.大数据驱动的公共安全风险治理――基于“结构―过程―价值”的分析框架[J].兰州大学学报：社会科学版，2020，48（2）：1-11.

[16]袁莉，姚乐野.应急管理中的“数据—资源—应用”情报融合模式探索[J].图书情报工作，2014，58（23）：26-32.

[17]郑晓敏，田富俊.基于大数据的食品安全应急管理多源信息融合治理研究[J].科技管理研究，2021，41（6）：173-178.

[18]瞿志凯，兰月新，夏一雪，等.大数据背景下突发事件情报分析模型构建研究[J].现代情报，2017，37（1）：45-50.

[19]周慎，朱旭峰，薛澜.人工智能在突发公共卫生事件管理中的赋能效用研究――以全球新冠肺炎疫情防控为例[J].中国行政管理，2020，（10）：35-43.

[20]杨峰，张月琴，姚乐野.基于情景相似度的突发事件情报感知实现方法[J].情报学报，2019，38（5）：525-533.

[21]雷晓康，安静，张茜茜.跨区域突发事件中地方政府内部应急协作的情景构建分析与优化策略[J].中国行政管理，2019，（4）：145-150.

[22]樊博，冯冰娜.灾害协同治理的准备度研究[J].上海交通大学学报：哲学社会科学版，2015，23（6）：31-39.

[23]陶鹏.中国应急管理纵向府际关系：转型、挑战及因应[J].南京社会科学，2015，（9）：90-95，103.

[24]张海波.应急管理的全过程均衡：一个新议题[J].中国行政管理，2020，（3）：123-130.

[25]吴新星，叶继红.基层应急管理如何提高效能——基于利益政治学的分析框架[J].探索与争鸣，2020，（4）：184-194，290-291.

[26]張磊.分权与集权：应急管理统一领导需调节的三种关系[J].行政管理改革，2013，（8）：57-60.

[27]吕志奎.跨区域应急治理协作共同体的制度构建[J].中国高校社会科学，2020，（6）：64-73，155-156.

[28]贾先文，李民.基于EMAC模式的多省交界区公共危机跨界治理机制[J].中国行政管理，2016，（9）：135-140.

[29]姚乐野，李明，曹杰.基于Multi-Agent System的应急管理多元主体信息互动机制初探[J].情报资料工作，2018，（3）：44-50.

[30]康伟，杜蕾，曹太鑫.组织关系视角下的城市公共安全应急协同治理网络――基于“8·12天津港事件”的全网数据分析[J].公共管理学报，2018，15（2）：141-152，160.

[31]浦天龙.社会力量参与应急管理：角色、功能与路径[J].江淮论坛，2020，（4）：28-33.

[32]熊励，郭慧梅.基于动机认知理论的突发事件网络信息分享行为影响因素研究[J].情报杂志，2021，40（5）：125-131.

[33]张锋.大数据视域下特大城市应急管理模式反思与重构[J].城市发展研究，2020，27（9）：12-18.

（责任编辑：郭沫含）