王芳　朱宏智　朱健刚

摘要：[目的/意義]我国社会组织政策的构建和演变深刻地嵌入了社会组织转型发展的历史过程。研究政策主题及政策态度的演化，可以理解社会组织发展的历史路径和复杂特征，并为政策的合理构建提供战略性启示。[方法/过程]构建政策态度自动识别模型，使用Word2vec辅助人工扩展词典，对1980—2018年社会组织政策文本进行数据挖掘和政策态度分析，揭示出不同主题、不同省份的政策态度随时间的变化趋势。[结果/结论]我国社会组织政策态度有着较为明显的阶段性特征，社会生活领域的重大事件对政策态度产生了历史性的影响;不同主题的热度和政策态度变化反映出政府对社会组织的选择性培育策略;中央政府和地方政府对于社会组织的政策态度基本呈现为“宏观鼓励”与“微观规制”特征;本文构建了社会组织政策演化动因模型，此模型也可推移至其他领域政策的分析。

关键词：社会组织;主题演化;政策态度;政策演化

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.07.001

〔中图分类号〕C912.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2022）07-0003-19

Motivation of Theme and Attitude Evolution of

Social Organization Policies in ChinaWang Fang Zhu Hongzhi Zhu Jiangang

（1.Business School，Nankai University，Tianjin 300071，China;

2.The Center for Network Society Governance，Nankai University，Tianjin 300071，China;

3.Zhou Enlai School of Government Management，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Abstract：[Purpose/Significance]The development and evolution of Chinas social organization policies are deeply embedded in the historical process of the transformation and development of social organizations.Studying the evolution of policy themes and policy attitudes help to can understand the historical path and complex characteristics of the development of social organizations，and provide strategic enlightenment for the rational construction of policies.[Method/Process]Word2vec was used to assist manual expansion of the policy attitude dictionary，and an automatic recognition model of policy attitudes was constructed.Data mining and policy attitude analysis were conducted on the policy texts about social organizations from 1980 to 2018，and the changing trend of policy attitudes over time in different themes and provinces was revealed.[Result/Conclusion]Chinas social organization policies evolve along the path of“situation-theme-attitude”.The government sets governance goals according to the situation，and transmits the governance signal through the theme focus and attitude polarity of the policy texts，so as to realize the management of and service provision for social organizations.The policy attitude towards social organizations has obvious stage characteristics，and major events in the field of social life have historic impacts on policy attitude.The heat and attitude changes under different topics in policy texts reflect the governments selective cultivation strategies for social organizations.The policy attitudes of the central government and local governments toward social organizations can be summarized as“macro-encouragement”and“micro-regulation”respectively.Influenced by the level of economic development，functional orientation of social organizations，emergencies and local governments conceptions，regional policy attitudes toward social organizations are quite different.On this basis，this paper constructs a model of the motivation of social organization policy evolution，which is also expected to be used to analyze policies in other fields.5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

Key words：social organization;theme evolution;policy attitude;policy evolution;LDA

社会组织是除政府和市场之外的重要社会治理主体，与政府和企业共同构成特定的社会治理结构[1-2]。自改革开放以来，我国社会组织在数量和规模上都呈现出不断发展的态势。截至2018年底，全国社会组织总量为81.6万个[3]。社会组织的发展受到多方面政策因素的影响，如政府购买服务、财政保障制度、人员编制规定、准入门槛、鼓励社会捐赠的力度、绩效考核审计办法等。政府通过政策的供给和调整传递对于社会组织发展的管理态度，在很大程度上决定了制度性资源的扩散效果以及资金支持的力度，直接影响社会组织的生长空间与发展趋势[4]。通过政策嵌入，社会组织获得政府在服务补贴、部门协同、人员配备、网络运作、公众信任等方面的支持[5]。

一项政策常常包含多个主题。不同的政策主题中所蕴含的政府态度有所不同，体现了特定时期政策的侧重点和导向。对不同历史时期我国社会组织政策主题和态度的关联与演化进行分析，可以揭示政策的态度倾向变迁对社会组织发展的影响机制，从而为未来的政策制定提供借鉴。目前，社会组织政策相关的研究大多从宏观视角对政策发展历程、政策工具及其使用效果等进行分析，较少深入政策态度进行定量研究。

随着大数据分析技术的不断成熟，引入文本挖掘技术不但可以实现全样本政策文本外部特征的统计分析，而且可以深入政策内容进行主题和态度挖掘，大大提升政策分析的效率和深度，为准确理解较长历史时间段内政策主题与态度的变迁及其动因提供了可能，也为政策实施效果的提升以及后续的政策改进奠定了基础。为此，本文拟在文献回顾的基础上构建政策分析框架与主题和态度识别算法模型，运用文本挖掘方法对1980—2018近40年我国社会组织政策全集合中的政策主题和政府态度进行识别和分析，以期得到有意义的理论发现和实践启示，为后续的政策制定提供指导和借鉴。

1文献回顾

1.1社会组织政策

社会组织既是政府进行社会治理的重要合作伙伴，也是社会治理的对象之一。我国政府将社会组织划分为社会团体、民办非企业单位和基金会3类，要求按照相关规定进行审批注册。国外与社会组织含义相近但关注视角不同的概念有非政府组织、非营利组织、公民社会组织、第三部门等。王名将社会组织定义为“在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态”[6]。康晓光认为，社会组织是指依法注册从事非营利性活动的正式组织，满足自愿性和公益性要求，并具有不同程度的独立性和自治性[7]。社会组织能够促进公民与政府的良好沟通，有助于推进政府职能转变，提高公共行政效率[8]。我国社会组织具有“依附性自主”特征，既在微观上认同政府态度和政府利益，也在宏观上适应中国社会的实际情况和社会环境[9]。

政策创新是政府培育和支持社会组织发展的主要措施。在党中央历次重要会议思想指导下，我国已经初步形成了一套社会组织管理的政策体系，包括登记审批政策、监督检查政策、分级管理政策、财务税收政策、激励惩罚政策等，阐明了对社会组织准入、监管、扶持的具体措施[10]。合理的政策对于社会组织的有序和健康发展十分重要。社会组织活力不足严重影响社会治理创新，需要完善资源保障制度[11]。政府推进购买社会组织公共服务的制度化进程，能够确保购买服务的稳定性、连续性与可预期性，激发社会组织活力[12]。在鼓励社会组织参与养老、扶贫等社会治理过程中，要从法律保障、合法身份、政策优惠、评价监管方面完善政策，促进社会组织发展。

已有研究定性分析了不同历史阶段我国社会组织政策工具的类型[13-15]、社会组织发展面临的问题以及所需要的政策支持[16-18]，为我国社会组织政策的制定和完善提供了多维度、多视角的建议和参考。但是，由于缺少量化依据，一些观点较为模糊，缺少明确指向，对于政策制定者准确把握政策具体内容的针对性和差异性助益有限。随着我国经济社会的发展和各种不确定性的增加，社会组织如何更好地参与社会治理成为一个重要课题，而制定更有针对性、更为精细化的社会组织政策成为实现这一目标的关键环节。政策制定具有连续性和路径依赖的特征。对已有政策进行深度的内容分析，了解在不同历史阶段和经济社会发展条件下社会组织政策的主题侧重、态度导向以及时间变化和地区差异，可以为后续的政策制定提供重要的参考依据和知识借鉴。为此，本研究拟采用大数据分析的思路，对我国社会组织政策文本的不同主题分面及其态度倾向进行识别，分析地区间差异及其在时间轴上的演化，在此基础上构建社会组织政策演化的动因模型，以期为社会组织政策研究提供新的理论工具和方法视角。

1.2政策态度研究

态度是一种评价的倾向，可以对对象的所有反应过程产生指示性或动力性的影响作用[19]。政府通过颁布政策，对各主體之间的利益关系做出权威性分配[20]。政策文本中蕴含着政策态度，其文本构建的语言现实能够建立、改变和维持主体之间的关系[21]。已有关于文本态度的研究多以评价理论为基础，对文本中的态度进行编码、识别和统计分析。评价理论从话语分析的视角出发，关注文本中的态度、情感强度、表现的价值观及其联系读者的各种方式，对于文本分析中构建话语意识形态基础、评价和组织话语结构发挥着重要作用[22]。如Asbjrn等对公务员的访谈文本进行编码分析，研究他们对瑞典和挪威地方政府领导人的态度[23];叶海林通过对重大事件历史档案的分析探究印度对于“一带一路”倡议的态度[24]。

文本体现了评价者自身采取的态度和立场，以及听众或读者对于听到或看到的信息的态度，这种态度本身具有极性，既可以是积极的，也可以是消极的[25]。对态度极性进行分类和量化计算，能够以可视化的方式对积极态度和消极态度进行强弱对比。赵雅莹等对英国媒体有关“一带一路”报导中使用的积极和消极态度进行词频统计，分析英国对于该政策的态度倾向[26]。段尧清等引入文本挖掘技术，建立了政府态度自动识别模型[27]。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

各政府在不同历史阶段，对于社会组织的态度有所不同，反映在政策文本中就形成了政策态度。西方国家的社会组织政策经历了从“凯恩斯主义”时期的削弱替代，到“新自由主义”时期提供制度和空间支持的演化过程[28]。我国的社会组织政策隐含着党和政府对于社会治理、社会组织和社会秩序等重大问题的战略思考，同时经济社会面临的特定问题也促使政府对社会组织政策进行回应性调适[29]。通过对政策态度的识别和分析，可以揭示在经济社会发展的不同历史时期我国对社会组织政策的调整方向及其动因，从而为未来的政策制定提供借鉴，同时为相关的理论建构奠定基础。

1.3政策文本计量分析

政策文本计量分析采用信息计量的基本理论和方法，对政策文本的发布数量、主题分布、政策主体关系等进行统计分析[30]。政策文本计量的相关研究涉及宏观经济[31]、物价调控[32]、大气污染[33]、知识产权[34]、赡养老人[35]等各个经济社会生活领域，关注政策情境、政策诊断、效果评估、改进策略、政策主题、政策主体关系、政策工具等问题[36]。李江等从政策文献增长与老化规律、政策关键词与共词分析、政策主体与网络分析3个方面探讨了将文献计量方法引入政策文本分析的可行性[37]，在实际应用中这3种方法常常结合使用。比如，王芳等采用文献计量和内容分析相结合的研究方法，对农村信息化政策的主题进行了揭示和分析[38];裴雷等通过政策文本内容编码对智慧城市应用领域进行了识别，并应用政策片段的共现关系计算了区域政策应用强度[39];郝冰冰等采用词频和社会网络分析方法揭示了扶贫政策的发布主体及阶段性演变规律[40];章文光等使用社会网络分析对我国创新政策进行量化分析[41];方俊智等运用共词分析和社会网络分析方法建立了政策与文献互动计量框架，分析政界与学界在PPP演化中发挥的作用[42]。

为了处理大规模的政策文本数据，将中文分词、语义分析等计算机辅助技术引入政策分析，可以更好地发现政策主题的分类和聚类特征，揭示知识关联规则[43]。在词汇特征表示上，使用Word2vec模型计算词汇间的语义相似度，相比基于统计学的词袋模型能够取得更好的效果[44]。作为语义分析的利器，潜在狄利克雷分配模型（Latent Dirichlet Allocation，LDA）利用词语、主题、文档之间的关系解决文本聚类中语义挖掘的问题，简单有效，因而被用于政策文本分析[45]。如张涛等使用LDA模型有效地提升了政策文本聚类的精确度[46];余传明等使用主题时间模型分析农村电商扶贫政策的主题演化规律及区域差异[47];杨奕等利用LDA模型，比较了公众对共享单车政策的意见与政策修订的差异[48]。

1.4分析框架

从长期来看，政府对社会组织的态度是动态变化的。在不同历史时期，政府根据内外部环境的变化和当时的主要治理目标对社会组织政策进行调整，促使社会组织发挥积极的作用。政府态度通过政策文本进行传递，对社会组织的发展起到鼓励、培育、引导、规制等多重作用。在政策更迭的过程中，“情境—主题—态度”构成了社会组织政策内容演化的因果路径。政策态度可以分为积极与消极两种类型。政府通过政策文本的主题侧重和态度极性传递治理信号，实现对社会组织的管理和服务。政策态度则与特定的政策主题相关联，而情境的变化则是政策主题（侧重点）强度和政策态度极性变化的根本原因。据此，本文提出一个三维分析框架用以指导后续的社会组织政策分析，如图1所示。

2研究设计

2.1建立政策主题与态度识别算法模型

本文使用情感计算作为量化手段，直观展现政府对于社会组织的态度变化，并在此基础上探索不同历史阶段政策转变背后深层的社会原因。具体的主题与态度分析路径如图2所示。首先，获取社会组织政策的文本并对其进行数据预处理，包括数据清洗、分词去停用词和词性标注。然后，使用预处理后的文本进行LDA主题建模，提取文本主题、计算主题强度。通过训练Word2vec模型将词转换为词向量形式，与基础词典进行相似度的匹配，辅助人工筛选建立并扩展态度词典。最后，使用该词典计算态度词极性占比，构建政策态度识别模型。使用此模型，对社会组织政策进行分析，探究政策态度的特点及其变化规律。

2.2数据收集

本文研究的政策文本来源于CNKI公共政策文献数据库。为了确保选取的政策文本符合研究目的，按照以下原则对政策进行筛选：①鉴于近40年来政策文本中对“社会组织”的称呼不断变化，为保证检索结果的全面性，构建检索式“民间组织+社会组织+社团+社会团体+民办非企业单位+基金会+非营利组织+非政府组织”，并对检索结果进行去重;②政策发布主体为中央部委和全国31个省、直辖市和自治区（不包括港、澳、台地区），政策发布时间为1980—2018年。最后共采集政策文件2 075份，共计6 196 618字。其中，中央部委政策484份，各省市政策1 591份。

2.3数据处理

2.3.1文本预处理

首先对政策文本进行数据清洗，去除对于文本分析价值很低的标引信息。然后对政策文本进行预处理，包括分词、去停用词、词性标注3部分工作。将搜狗词库里的“政府机关团体机构词典”“法律法规词典”“社会工作词典”合并去重后，运用Python进行政策文本分词。然后，以哈工大的停用词典为基础，将在分词过程中发现的无实际意义的词陆续添加到停用词表中，用以优化分词结果。最后，将经过词性标注的数据集作为分析对象，运用LDA模型进行政策主题分析。

2.3.2主题模型构建

主题强度描述了主题受关注的程度。某个时间段内，包含某主题的政策数目越多，则认为该主题强度越大。采用Python中实现LDA主题建模，得到最能代表每個主题的前30个关键词及其词频。计算不同时间片段上每个主题的强度，并画出主题强度变化热力图，分析政策主题强度演化趋势。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

2.3.3态度词典的建立和扩展

1）基础词典

为实现智能化的政策态度分析，首先构建态度词典。文本中的态度表现为文本呈现的情感[49]。由于目前尚没有公开的态度词典，因此需要在已有情感词典的基础上构建政策态度词典。将知网、台湾大学的NTUSD、清华大学李军的《褒贬义词典》的词汇进行整合去重，形成基础态度词典，然后以此为基础进行扩展。

2）使用Word2vec扩展词典

Word2vec是一款有效的词向量转换工具，可以很好地度量词与词之间的相似性。运用Python开源库的Gensim工具包训练Word2vec模型，通过计算相似度找出与基础态度词典相似的词作为政策态度候选词。部分结果如表1所示。

由于扩充出的候选词存在噪声和误差，因此需要对候选词表进行人工筛选，形成扩展词典，如表2所示。

2.3.4政策态度极性计算

通过计算政策文本中积极和消极词汇所占的比例来计算政策的极性。政策文本积极态度占比计算过程如下：首先，将单位时间内政策文本集合的分词结果与态度词典进行匹配，统计政策文本中态度词的数量，计算其占政策文本总词汇数的比例，即得到政策的态度值。

3数据分析

3.1政策发布概况

1）政策数量时间、空间分布

如图3所示，社会组织和相关研究文献数量快速增长，尤其在2009年以后，文献数量急骤增加，而社会组织政策数量自1990年后在平稳中略有增长。具体来看，国家政策对于社会组织的调控作用十分显著。2000年左右，国家出台了《取缔非法民间组织暂行办法》，对社会组织进行清理整顿，社会组织数量出现下降，之后又开始稳步增加。2014—2016年，国家出台了一系列服务促进类政策，社会组织数量的增长速度显著加快。

图4展示了各省市社会组织政策数量，限于资料，暂不包括港澳台地区。可以看出，出台社会组织政策数量最多的是北京、上海和重庆。总体而言，东部省份，尤其是东南沿海省份，政策数量普遍较多，中部省份政策数量次之，西部省份最少。

2）国家部委政策发布机关关系

图5展示了政策发文机关之间的合作关系。节点大小表示政策发布机关发文数量的多少，连线粗细表示发文机关之间联合发文量的多少。从总体上看，民政部发文数量最多，其次是教育部、发改委、科技部、财政部和国家税务总局。财政部和国家税务总局之间联合发文最多，且二者和民政部的联合发文也较为频繁。

根据发文机关及其联合发文情况，可以将政策发布主体划分为6类：

第一类为各部委的办公厅，包括财政部、农业部、全国工商业联合会等十余个部委的办公厅。各办公厅发文数量均衡，联合发文较多，内容以日常行政管理为主，可见办公厅是各部委日常沟通的枢纽。

第二类发文主体以民政部为中心，包括人事部、环保部、劳动和社会保障部、外交部、卫生部、公安部等部委。主要发布较为正式的规定、条例、办法等，为社会组织的引导和规范管理提供指导意见。其中，民政部的发文量远超其他部门，充分显示了作为社会组织的主要管理机构所发挥的巨大作用。

第三类以财政部和国家税务总局为首，包括国家物价局、海关总署、中国人民银行、国家计划委员会等。主要在捐赠所得税、募捐公示、会费管理、财务审计等方面对社会组织的财务运行状况进行规范和监督。

第四类包括中国工程院、科学技术部、教育部、中科院等8个部委，主要发布针对科教领域社团组织的相关政策。

第五类以中国为中心，包括美国、科威特阿拉伯经济发展基金会、国际农业发展基金会等，涉及贷款协议、合作协议等，体现了我国积极与国际组织开展交流合作。

第六类包括中国计划生育协会、中国人口福利基金会、国家人口和计划生育委员会3个机构，政策内容涉及计划生育、出生缺陷救助等。

3.2政策主题分析

3.2.1主题挖掘

通过主题挖掘与聚类，可将我国社会组织政策内容划分为六大主题，根据主题强度依次为规章制度、党建宣传、财务管理、免税政策、社会服务和人事制度，如表3所示。

六大主题基本涵盖了制度环境的几大要素：对民间组织的定性和定位;对社会组织成立、登记、注册的规定;党对社会组织的领导;资助、税收减免、审计等相关规定;人才培养、薪酬绩效相关规定;引导社会组织参与社会服务，响应国家重大方针政策等政策规定。

3.2.2主题强度分析

运用LDA模型对整个文本集合进行训练，计算文本集合中的文档—主题概率分布。然后将5年作为一个时间片段，统计每个时间片段内的主题强度，即时间片段内文本集合上该主题所占的比例。绘制主题—时间热力图，如图6所示。该图反映了社会组织政策在时间维度上对不同主题关注的变化。其中，纵轴代表各主题，横轴代表各个时间片段，颜色深浅代表主题强度的强弱。

总体上看，社会组织政策各个主题的颜色都随着时间的推移逐渐加深，表明政府对于社会组织的关注逐年增加。其中，“规章制度”主题强度最大，其次为财务管理;党建宣传主题近5年来显著增强;社会服务主题强度近15年来显著增强，表明政府向社会组织购买服务的力度逐年加大;人事主题强度较小，也比较稳定。免税政策主题的热度逐年增强，于2005—2009年到达顶峰，之后有所下降。通过分析政策内容可知，在2005年之前，关于社会组织的免税、捐赠所得税税前扣除等政策不断完善，每个享受政策的社会团体都会专门发布通知予以说明，导致主题强度增加。2009年，民政部出台《社会团体公益性捐赠税前扣除资格认定工作指引》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，规定资格認定审核通过的社会组织即可享受免税政策，此后只发布审核通过的社会组织名单，从而减少了发文量，使这一主题强度有所下降。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

3.3政策态度分析

3.3.1政策态度的极性比较

为直观展示政策态度，绘制政策文本积极态度、消极态度占比折线图。如图7所示，社会组织政策文本中积极态度词占比最高的年份分别为1986年和2006年，最低的年份为1989年、2004年和2010年。1981年和1987年同样因为文本少，积极词占比趋近于0。具体来说，1982—1990年、2001—2009年是政策积极态度占比较高的两段时间。1982年《宪法》明确规定了公民的结社自由，1987年十三大报告提出建立社会协商对话制度，促进社会团体健康发展，导致当时的政策偏向积极。2001年，随着中国加入世贸组织，政府加快了从经营型政府转变为公共服务型政府的步伐，社会组织在很大程度上弥补了政府退出后社会公共服务领域的空白。认识到民间组织、行业协会对经济发展的积极作用，上海、深圳、四川等地方政府陆续对社会团体的管理体制做出重大改革，中央政府的政策也随之松动。2006年，财政部发布的《关于开展政府购买社区公共卫生服务试点工作的指导意见》中，将社会组织确定为政府购买社区公共卫生服务的对象之一。2007年，十七大报告明确提出了发展社会组织的必要性，从而使这段时期政策的积极态度占比达到顶点。

如图8所示，政策文本中消极态度词占比较高的年份是1991年、1994年、1996年和2010年，占比较低的年份是2005年、2009年和2013年。1981年和1987年同样因为文本少，消极词占比趋近于0。具体来说，1989年之前消极态度明显低于均值，在这之后国家颁布了《社会团体登记管理条例》确定控制性管理的总体逻辑。2002年之后消极态度占比回归到均值附近，显示出政策相对缓和但仍保持谨慎。

为了更加直观地揭示政策态度，绘制积极态度词与消极态度词占比差值（面积）图，如图9所示。可以看出，积极态度词明显高于消极态度词，且差值较大。差值最大的3个时间段分别是1986—1990年、2005—2009年和2013—2015年，表明这些时间段社会组织的发展环境十分宽松。总体来看，可以将社会组织政策的演化划分为4个阶段。

从改革开放到1989年，社会组织政策数量少（见图3），积极态度占比较高，政策环境宽松，但政策态度波动剧烈。在这一时期，受经济改革进程的影响，国家治理模式从群众政治运动转为法制规训模式，需要制定新的法律法规以平衡各种社会主体之间的利益关系[51]。在此过程中，对于社会团体的监管出现了某种制度真空。其次，当时的政治体制改革还處于试验阶段，党和国家对于社会组织价值与活动的认识还缺乏系统性[52]。因此，国家对社会团体的态度一直在保守与积极之间不断摇摆，政策也徘徊于放任和控制之间[53]。在这段时间，社会组织经历了从小到大，从点到面的生长过程。可以说，除了改革开放带来的刺激以外，国家对社会组织态度的不稳定所导致的政策的变动性和模糊性，也是促使社会组织爆炸式增长的原因之一。

1990—2000年，政策特点为阶段性严控，积极政策态度占比在均线上下相对稳定，消极态度占比明显高于均值，且波动较大，积极和消极词汇占比差值减少。这段时期政府加大了对社会团体的清理整顿力度。一方面随着改革开放的深入，政府职能转型加快，意识到社会组织在协助政府进行社会治理方面可以发挥重要作用;另一方面，又担心社会组织会成为威胁社会稳定的不良因素。因此，这个时期社会组织政策变动频繁。一旦社会生活领域发生重大偶然性事件，政府就会出台加强控制的法律法规，严格控制社团登记审批流程。与此同时，政府不断出台和完善相应的法律法规，推动社会组织走向正式化、规范化。通过对社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织专门条例的制定和修订，进一步完善了社会组织管理制度，形成了社会组织党政机关“双重管理”的政策体制框架[54]。

2001—2007年，社会组织政策转为控制限制和选择性培育。政策态度主要表现为积极词占比在达到高点后有所回落，逐步稳定在均线上下波动;消极词占比也在到达最低点后回升，在均线上下趋于稳定。二者差值波动较大，积极词汇占比始终高于消极词汇。进入21世纪以后，随着中国经济市场化改革进程的推进、融入全球化程度的加深以及社会结构的快速转型，政府职能转型加快，国家传统体制下的社会管理已经不足以有效应对社会变化。政府一元主导的社会管理成本也居高不下[55]，社会组织的价值重新受到重视。同时，经过长期的政策积累，国家对于社会组织的认知渐趋于理性。

2008年的汶川地震开启了我国的公益元年，社会组织的积极作用得到进一步认可，国家开始有意识地在公共服务领域引入社会组织，支持社会组织的发展。政策特点逐渐转变为“培育发展与监督管理并重”。此后的一段时间内，我国初步形成了一套社会组织管理政策体系，政策态度也更为理性客观。

3.3.2政策态度的主题分布

运用态度识别模型分别对这6个主题的政策文本进行态度识别，以揭示不同主题下的政策态度特点和演变趋势。

可以看出，规章制度主题积极态度占比在1985年达到顶点，然后开始下降。财务管理主题积极态度占比在1989年达到顶点，然后缓慢下降，至2010年以后逐渐平稳。党建宣传、人事管理主题趋势相近，两者同时在1989年出台首个社会组织政策，积极态度占比在较低水平上相对稳定。免税政策主题相关的政策在1999年开始后积极词占比较低，2011年以后快速增长。社会服务相关政策出台时间较晚，但是自2012年起态度十分积极，并持续向好。

从图11可以看出，1994年是政策中消极词汇占比快速上升的关键节点。此后，人事管理主题下的消极词汇占比持续走高，远超其他主题，至2007年达到顶点，之后快速下降，2017年又开始快速上升，表明人事管理一直受到较为严厉的监管。1994年以后，财务管理和规章制度主题下的消极词汇占比明显上升，1999年达到一个较低的顶点后开始下降，2007年达到最低点后又有所上升，表明监管态度波动较大。1992年后，党建宣传主题下的消极词汇占比开始缓慢上升，至2001年趋于稳定，到2017年后降至最低点，表明态度较为稳定并趋向积极。免税政策主题在2012年以后消极态度占比开始上升，表明监管趋严。社会服务主题下消极词汇自2012年出现，之后占比基本接近于0，表明政策态度十分友好。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

为了进一步理解政策态度转变的动因，对节点政策文本进行内容分析。结果发现，在社会组织发展初期，经民政部核准登记的各类全国性社会团体的工作人员享受行政或事业编制待遇。1991年，中央组织部联合民政部、人事部、财政部、劳动部發布《全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》，提出精简编制原则，不再对社会团体核定行政和事业编制，已有的在一定期限内转为社团编制，确立了事业管理和社团管理分开的原则。在财务上，鼓励社团实现经费自理。1994年以后，政策更加具体，规定委属事业单位和委管社团实行聘用制，并详尽说明了合同的签订和违约责任。这一系列旨在压缩社团编制、完善人事制度、限期实现社团经费自理的政策，是推进社会组织独立、实现政社分离的重要环节，也导致人事管理政策主题下消极词汇占比持续走高。

就免税政策主题而言，在2009年之前，除公布享受减免税政策的社会组织名单之外，较少出台系统性规定。2009年，民政部出台了《社会团体公益性捐赠税前扣除资格认定工作指引》和《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，规定对申请免税资格认定的社会组织进行审核，此后各省市纷纷出台法规政策，对免税资格的申请条件、审核流程、资格期限、复审流程、违规惩罚措施做了详尽的规定，社会组织免税政策逐渐完善。

3.3.3政策态度的空间分布

为揭示不同地区社会组织政策态度的差异，对积极词汇和消极词汇的占比进行分析。为比较中央和地方政府的态度差异，用部委数据作为各省市的参考基线。

1）东、中、西部政策整体态度趋势

如图12所示，东部地区积极词汇占比高于中部和西部，且呈逐年上升趋势;中部地区积极态度词汇占比缓慢上升，2002年达到顶点后开始下降，2013年后又开始上升;西部地区积极态度词汇占比逐年增长，于2005年超过中部城市后逐渐接近东部地区。

如图13所示，东部省份消极态度词汇占比在1994年之前远高于中、西部城市，之后开始下降，至2006年后又开始缓慢上升。中部地区消极词汇占比的波动幅度较大，在2002年、2008年、2013年、2016年几次超过部委和东、西部地区。西部城市波动较小，总体介于东、中部之间。

无论是积极态度占比还是消极态度占比，部委基线均持续下降，在2006年之前基本高于东、中、西部3个地区，之后则趋于重合。这表明2006年之前，部委态度鲜明，各省市政策数量较少且态度较为中立或模糊;2006年之后，各省市政策态度更加鲜明且具有创新精神。

2）东部各省市政策态度趋势

如图14所示，在2006年以前，东部各省市社会组织政策积极态度词汇的占比全部低于部委，2006年以后，半数以上的省市超过部委。2006年，中共中央颁发《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，对社会组织的建设和管理发出了积极信号。积极态度占比超过部委的省市有福建、广东、海南、浙江、江苏、上海，全部为南方省市。北方各省市的政策态度则相对保守，南北差异明显。具体而言，北京于1986年出台了《北京市社会团体管理的若干规定》和《北京市社会团体登记试行办法》，是最早出台社会组织政策的省份，但政策的积极态度占比明显低于部委，总体趋势和部委相近。

如图15所示，大多数东部省市的消极词占比都或多或少超过了部委，从侧面印证了我国社会组织政策宏观鼓励与微观控制的特征[56]。其中，消极词汇占比最高的3个省市分别是北京、山东、河北。尤其是北京，出台了年检办法、资质管理、换届指引、约谈办法、评估机构管理办法、信用信息管理暂行办法等一系列法规，对社会组织的成立门槛、活动范围和内部事务等予以规范。

3）中部各省市政策态度趋势

中部各省市在1993年以后才陆续出台社会组织政策，时间明显晚于部委和东部省市，政策数量也相对较少。如图16所示，各省市积极词占比总体略微上升，但低于部委，比东部城市更为保守。除吉林省政策积极态度占比较高以外，其他省份始终稳中略升，没有太大的变化。

如图17所示，中部各省市消极词汇占比趋势各不相同。湖北、吉林两省消极词汇占比远高于部委，2015年后才开始下降;黑龙江省非常平稳，和部委趋势接近。在消极态度方面，除湖北和吉林两省占比明显偏高之外，其他各省市都维持在较低水平。

4）西部各省市政策态度趋势

西部首个社会组织政策发布时间为1989年，略早于中部城市。如图18所示，从趋势上看，四川省积极词汇在2008年以前占比不高，2009年以后急剧上升，远超部委和西部其他省市。在2008年汶川地震中，社会组织在抗震救灾、公共服务方面发挥了积极作用，但同时也显示出制度供给的不足[57]。此后四川省出台了一系列政策，大力支持社会组织的发展。2006年以后，大多数西部省份政策积极词汇占比都有上升趋势，超过部委的省市有云南、贵州、重庆、四川。其中重庆作为直辖市，政策数量在中西部地区最多，系统也更完整。

如图19所示，大多数西部省市消极词汇占比低于部委，且较为稳定，没有太大的波动。消极词汇占比高于部委的3个省份依次是西藏、云南和陕西，广西在2012年消极词汇占比超过部委。

4研究结果

4.1研究发现

1）我国社会组织政策沿着“情境—主题—态度”的关联路径演化更迭

近40年来，我国社会组织政策沿着“情境—主题—态度”的关联路径演化更迭。政府通过政策文本的主题侧重和态度极性传递治理信号并实现对社会组织的管理和服务。情境包含时间、空间、事件3个方面，政策主题包括规章制度、党建宣传、财务管理、免税政策、社会服务和人事制度6个方面，而政策态度则可以分为积极与消极两种类型。政策态度与特定的政策主题相关联，而情境的变化是政策主题（侧重点）强度和政策态度极性变化的根本原因。也就是说，政府随着经济社会环境的变化调整社会组织政策的主题重心和态度极性。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

2）我国政府部门协同完善政策体系，促进社会组织健康发展

为了维护社会稳定，推动经济发展，加强应急管理，保障国家安全，40年来我国政府对社会组织政策的重视程度不断提升。发布政策的国家各部委既分工明确、各司其职，又联系密切、合作緊密。这种合作关系有利于提升政策的协同性和有效性，促进社会组织围绕社会治理目标健康发展。

3）受国内外环境的影响，社会组织政策呈现出阶段性变化的特征

我国社会组织政策的发展呈现出较为明显的阶段性特征，经历了20世纪80年代的宽松鼓励、90年代的阶段性严控、2001—2008年的控制限制与选择性培育和2008年以后的培育发展与监督管理并重4个阶段。产生这种阶段性特征的原因主要有两个方面：一方面在社会转型的过程中，政府越来越重视通过培育社会组织来提供社会服务，协助政府进行社会治理;另一方面又需要进行适度控制，以防个别社会组织成为威胁社会稳定的不良因素。二者构成社会组织发展的推动力和抑制力，有效地保证了社会组织的有序健康发展。从长期看，在社会稳定、经济繁荣的大背景下，政府对社会组织的态度表现出宽容和支持;而一旦社会生活领域发生重大的偶然性事件时，政府会表现出对社会组织清理整顿、控制收紧的谨慎态度。在对社会组织政策不断调适的过程中，政府对社会组织的认识也趋于理性和成熟。

4）社会组织政策中不同主题的热度和态度变化不尽相同。

本文利用Word2vec模型扩展了基础态度词典，构建了专门的政策态度词典。通过态度极性分析发现，政府对规章制度和财务管理两大主题给予持续关注，政策态度也保持一贯的客观理性。党建宣传主题近年热度略有增强，政策对于在社会组织内部的党团建设和宣传工作的规定逐渐细化深入。社会服务主题是近年来的新兴主题，热度持续增强，表明政府对于社会组织参与社会服务持明显的鼓励与支持态度。一系列关于压缩社团编制、完善人事制度、限期实现社团经费自理的政策，表现了政府推进社会组织独立、实现政社分离的决心和举措。而对于免税政策和人事管理，政府更倾向于出台严格完备的政策措施，运用制度手段进行规范管理，并对违反规定的行为予以相应处罚。

5）社会组织政策具有“宏观鼓励与微观规制”特征

中央政府对于社会组织的态度决定了各省市社会组织政策的基调。通过对比发现，大多数省市的消极态度占比都或多或少超过了部委。这也从侧面印证了我国社会组织管理政策总体上呈现出宏观鼓励与微观规制的特征。党和国家的大政方针、根本性和高层次的法律政策对社会组织的发展持肯定态度，而各省市具体的、操作实施层面的法规政策则以有限控制和规范管理为主要取向。

6）各省的社会组织政策态度存在差异

受经济发展水平、突发事件、地方政府认知和理念的影响，各省的社会组织政策态度表现出较大差异。在空间上呈现出较为明显的东、西差异和南北差异。东、西差异是指，东部各省市的政府对于国家部委的方针政策更为敏感，出台配套政策更多更快更系统，对社会组织的政策态度倾向于积极鼓励;中、西部省份出台的社会组织政策数量较少，态度上更倾向于谨慎和保守。南北差异是指，北方各省市的政府对于社会组织的态度相对保守，倾向于管理控制;南方则更加开放积极，对社会组织的态度倾向于鼓励和培育，在东部地区尤为明显。

对社会组织的政策态度与各省市不同的功能定位相关。总体上来讲，直辖市比同地区的其他省市出台的政策数量更多。北京市作为全国的政治、文化和国际交流中心，安全稳定非常重要，因此对社会组织的态度更倾向于控制和监管。而上海作为国际经济、金融和贸易中心，更倾向于培育发展社会组织，使其成为推动经济发展的强大助力。此外，社会组织在突发事件中表现出的重要作用也有助于省市政府更新原有的认知和理解，进而对社会组织政策作出积极调整，比如汶川地震之后，四川省对社会组织的政策态度更加积极。

基于上述发现，建议从以下3个方面对社会组织政策进行完善。首先，地方政府应进一步转变观念，鼓励社会组织在赈灾扶贫、应急救援、环境保护、科教文卫、城乡建设等领域发挥更加重要的作用。其次，各省市在与中央政策保持一致的同时，因地制宜细化相关政策，完善配套措施，积极推动国家政策的落地和实施。最后，加强对社会组织的嵌入性领导，引导社会组织在社会治理中发挥积极作用。

4.2理论构建

政策体现了政府的治理逻辑和治理策略。在经济社会发展的过程中，政府围绕特定历史时期社会治理的首要目标，对社会组织政策的主题和态度进行调整，在客观上导致了政策的动态演化。为理解社会组织政策演化过程，根据上文主题和态度分析的结果构建社会组织政策演化动因模型。如图20所示，社会组织政策的演化体现在情境、主题和态度3个方面。其中，情境为因，主题和态度为果，三者相互依存。具体地，由时空情景与重大事件构成的情境因素决定了社会组织政策内容的主题侧重;与治理目标相联系，不同主题下的政策态度呈现出不同的极性强度。

在社会组织政策演化动因模型中，中央政府和地方政府的治理目标基本一致，但在具体的政策情境和主题侧重上并不完全相同。中央政府通过对宏观局势与治理目标的分析研判，调整对社会组织的治理逻辑和策略，提供政策框架，并对地方政府进行监督。地方政府根据本地区实际情况细化具体规定以推动政策落地，并在政策框架内，通过制度改革引导社会组织服务于社会治理目标，获得制度收益。中央政府和地方政府在大方向上保持一致，但是二者以及不同地方政府之间面临的实际情况、治理目标和政策实施挑战并不完全相同。地方政府在中央政策的宏观指导下，结合本地区实际选择政策主题的侧重点，并根据治理目标选择政策态度。

5结论

为理解我国社会组织政策的历史变迁，本文构建了政策分析框架和主题与态度算法模型，采用文本挖掘方法对1980—2018年的社会组织政策主题和态度变迁及其动因进行分析，构建了社会组织政策演化动因模型。首先，通过文献计量的方法揭示社会组织政策的数量增长、发文机关的合作关系等外部特征，接着使用LDA主题模型计算政策主题强度。然后，对不同政策主题中蕴含的态度进行识别和计算，分析政策态度在不同主题、不同时间、不同省份的分布情况。研究发现，我国的社会组织政策数量逐年增加，已经形成较为完善的政策体系;受情境因素的影响，政策不同主题的热度有所不同，政策态度的极性在不同时期、不同地区和不同政策主题上的分布也存在波动和变化。总体上看，我国的社会组织政策态度呈现出宏观鼓励与微观规制的特征。5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

本研究的贡献如下：将政策态度引入社会组织政策分析，拓展了政策分析的研究视角。在理论方面，在政策主题与态度分析的基础上，构建了社会组织政策演化动因模型。该模型有利于加深对社会组织政策演化的理解，对于其他领域的政策研究也具有适用性。在技术方面，构建了政策态度词典和态度识别算法模型，能够对政策文本进行多维度的分析，发现政策态度在时间、空间、主题上存在的变化规律，为基于大数据的政策态度分析提供了技术工具。

同时，本研究也存在一些不足：态度分析仅针对当年新出台的政策，对于已往政策产生的持续影响缺乏有效的评估和测量。在后续研究中将引入政策持续影响因子，细化政策态度变量，进一步完善政策态度识别模型，深化政策态度的效果研究。其次，本研究所构建的社会组织政策演化动因模型，是否可以推移至其他领域的政策分析，还需要进一步的检验。最后，本文主要聚焦于社会组织政策的研究。除政策因素外，社会组织的发展还受到其他多种情境因素的影响，若对社会组织培育和发展的动力机制予以揭示，还需要对文化传统、人才资源、舆论环境等方面的因素展开深入研究。

参考文献

[1]史传林.政府与社会组织合作治理的绩效评价探讨[J].中国行政管理，2015，（5）：33-37.

[2]王臻榮.治理结构的演变：政府，市场与民间组织的主体间关系分析[J].中国行政管理，2014，（11）：56-59.

[3]黄晓勇.中国社会组织报告[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[4]石国亮.中国社会组织成长困境分析及启示——基于文化、资源与制度的视角[J].社会科学研究，2011，（5）：64-69.

[5]罗艳，刘杰.政府主导型嵌入：政府与社会组织的互动关系转变研究——基于H市信息化居家养老服务项目的经验分析[J].中国行政管理，2019，（7）：36-41.

[6]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009，49（3）：5-12，159.

[7]康晓光.NGO扶贫行为研究[M].北京：中国经济出版社，2001.

[8]关学增.论有效发挥社会组织在社会管理中的作用[J].管理学刊，2010，23（1）：37-41.

[9]王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013，（5）：50-66，205.

[10]王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学，2013，（5）：50-66，205.

[11]关信平.以法治和政策推动增强社会组织活力[J].南开学报：哲学社会科学版，2015，（4）：159.

[12]徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究[J].国家行政学院学报，2016，（1）：68-72.

[13]陈晓玲，沈费伟.社会组织管理的政策工具——以广东省深圳市为例[J].辽宁行政学院学报，2014，16（1）：10-12.

[14]王世强.政府培育社会组织政策工具的分类与选择[J].学习与实践，2012，（12）：78-83.

[15]车峰.培育社会组织的政策工具研究——以北京市为例[J].吉林工商学院学报，2015，30（4）：96-100.

[16]彭善民.财政扶持政策与社会组织发展[J].社会科学，2017，（2）：72-79.

[17]马立，曹锦清.基层社会组织生长的政策支持：基于资源依赖的视角[J].上海行政学院学报，2014，15（6）：71-77.

[18]侯国凤，戴香智.社会组织参与农村扶贫的优势与瓶颈——基于社会政策视角的分析[J].中国集体经济，2012，（1）：14-15.

[19]Allport G W.The General and Unique in Psychological Science[J].Journal of Personality，2006，30（3）：405-422.

[20]韩欢欢，张仲涛.公共政策视阈下的利益协调研究综述[J].四川行政学院学报，2013，（4）.

[21]李秀坤.系统功能语言学多维思考[J].人间，2016，221（26）：144-144.

[22]Hunston S，Thompson G.Evaluation in Text：Authorial Stance and the Construction of Discourse[J].Oxford University Press，2000：16-28.

[23]Asbjrn R，Jon P，Annelin S，et al.Accountability By Professionalism or Managerialism？Exploring Attitudes Among Swedish and Norwegian Local Government Leaders[J].International Journal of Public Administration，2015，38（10）：689-700.

[24]叶海林.莫迪政府对华“问题外交”策略研究——兼论该视角下印度对“一带一路”倡议的态度[J].当代亚太，2017，（6）.

[25]Martin J R.Beyond Exchange：Appraisal Systems in English[J].Oxford：Oxford University Press，2000：143-175.

[26]赵雅莹，郭继荣，车向前.评价理论视角下英国对“一带一路”态度研究[J].情报杂志，2016，35（10）.5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6

[27]段尧清，何思奇，林平.基于新闻文本挖掘的政府态度识别实证研究[J].情报理论与实践，2019，42（9）：86-92，63.

[28]齐久恒.近代西方公民社会组织的历史嬗变——基于四个阶段实践特征的镜像透视[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2014，15（2）.

[29]李友梅，梁波.中国社会组织政策：历史变迁，制度逻辑及创新方向[J].社会政策研究，2017，（1）.

[30]李江，刘源浩，黄萃，等.用文献计量研究重塑政策文本数据分析——政策文献计量的起源，迁移与方法创新[J].公共管理学报，2015，12（2）：138-144，159.

[31]毕吉耀.中国宏观经济计量模型：结构分析·政策模拟·经济预测[M].北京：北京大学出版社，1994.

[32]张筱婉.我国物价波动的形成机理与调控政策计量研究[D].长春：吉林大学，2010.

[33]张永安，邬龙.基于政策计量分析的我国大气污染治理现状研究[J].生产力研究，2015，（1）.

[34]孔莎莎.知识产权政策对技术创新绩效的影响：政策计量学方法[D].杭州：浙江工商大学.

[35]汪波，李坤.国家养老政策计量分析：主题，态势与发展[J].中国行政管理，2018，（4）：105-110.

[36]Ritchie J，Spencer L.Qualitative Data Analysis for Applied Policy Research[J].Analyzing Qualitative Data，Routledge，2002：187-208.

[37]李江，刘源浩，黄萃，等.用文献计量研究重塑政策文本数据分析——政策文献计量的起源，迁移与方法创新[J].公共管理学报，2015，12（2）：138-144，159.

[38]王芳，纪雪梅，田红.中国农村信息化政策计量研究与内容分析[J].图书情报知识，2013，（1）.

[39]裴雷，周兆韬，孙建军.政策计量视角的中国智慧城市建设实践与应用[J].图书与情报，2016，（6）.

[40]郝冰冰，黄燕玲，罗盛锋.扶贫政策变迁文本计量分析与演变规律探讨[J].统计与决策，2019，35（19）.

[41]章文光，闫蓉.基于三维量化视角的中国创新政策计量分析[J].上海行政学院学报，2019，20（5）：58-69.

[42]方俊智，李忻蔚.我国PPP政策与文献互动演化规律的计量分析[J].情报杂志，2019，38（10）.

[43]余传明，郭亚静，龚雨田，等.基于主题时间模型的农村电商扶贫政策演化及地区差异分析[J].数据分析与知识发现，2018，2（7）.

[44]李跃鹏，金翠，及俊川.基于Word2vec的关键词提取算法[J].科研信息化技术与应用，2015，6（4）：54-59.

[45]Manika K，Sérgio N，Cristina R.Summarization of Changes in Dynamic Text Collections Using Latent Dirichlet Allocation Model[J].Information Processing and Management，2015，51（6）：809-833.

[46]张涛，马海群.一种基于LDA主题模型的政策文本聚类方法研究[J].数据分析与知识发现，2018，2（9）.

[47]余传明，郭亚静，龚雨田，等.基于主题时间模型的农村电商扶贫政策演化及地区差异分析[J].数据分析与知识发现，2018，2（7）.

[48]杨奕，张毅，李梅，等.基于LDA模型的公众反馈意见采纳研究——共享单车政策修订与数据挖掘的对比分析[J].情报科学，2019，37（1）.

[49]Martin J R.Beyond Exchange：Appraisal Systems in English[J].Evaluation in Text，2000：143-175.

[50]注：数据来源分别为民政部发布的《社会服务发展统计公报》、社会科学文献出版社出版的《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告》和中国知网。

[51]唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究[J].开放时代，2007，（3）.

[52]孙兰英，张卫成.当前我国社会组织的发展现状，问题及发展途径探索[J].天津大學学报：社会科学版，2013，15（6）：536-540.

[53]章高荣.类全能主义：对中国国家社会关系的一个整体性理解[J].经济社会体制比较，2018，（6）.

[54]王义.改革开放以来中国共产党应对民间组织发展与挑战的基本经验[J].大连干部学刊，2012，28（9）.

[55]范炜烽，王青平.我国社会组织的分类及登记管理策略研究[J].学术论坛，2015，38（11）.

[56]李占乐.我国社会组织管理政策存在的缺陷分析[J].社会工作：学术版，2011，（7）：23-26.

[57]邓国胜，韩俊魁.汶川大地震对中国公益慈善事业的启示[J].博览群书，2010，（1）.

（责任编辑：郭沫含）5E9B229B-E087-48AE-95C9-8A895CDF36E6