“双减”背景下中小学校内课后服务的功能定位及转型路径

2022-06-30张燕玲白瑞彭援援

基础教育参考 2022年6期

张燕玲　白瑞　彭援援

[摘要]中小学校内课后服务具有承担托管看护、实现全面育人、创新教育理念、聚合教育力量等功能。“双减”政策下的中小学校内课后服务在服务主体、服务内容、服务过程、服务保障及服务资源等方面，仍面临严峻的发展困境。为进一步推动中小学校内课后服务标准化、科学化、多样化发展，促进中小学校内课后服务转型，应着力强化主体认知，明确权责归属;优化服务内容，启动过程管理;加强政策引导，完善法律法规;统筹校内外资源，发挥育人合力。

[关键词]中小学校;“双减”政策;校内课后服务;转型;学校管理

根据2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），国家将着力提升学校教育质量，严格治理校外培训机构，减轻学生过重的作业负担和校外培训负担。在“双减”政策要求下，学校每周5天都要开展课后服务，每天至少2小时，结束时间与当地正常下班时间相衔接。实际上，课后服务早已引起国家及地方政府的重视。截至2021年5月底，全国共有10.2万所义务教育学校开展了课后服务，6496.3万名学生、465.6万名教师参与了课后服务，[1]取得了良好的教育成效。但就开展水平和整体质量来看，尚未充分回应社会关切和教育期盼。大部分中小学校内课后服务在制度建设、内容设计、资源利用等方面，仍存在诸多不足之处。因此，亟需厘清校内课后服务的功能，突破现有发展困境，探索转型升级路径，推动校内课后服务稳定发展，助力“双减”政策落地落实。

一、我国中小学校内课后服务发展历程

依据实施主体不同，可将中小学课后服务分为校内课后服务和校外课后服务。校内课后服务是指学校在完成规定的教学活动后，利用三点半至五点半放学时段，为有托管需要的学生提供课业辅导、兴趣培养、艺体活动、社会实践等多样化服务。[2]校外课后服务是指家长通过经济手段购买社会服务，由市场培训机构负责学生放学后的活动安排，主要包括托管看护、饮食照顾、作业辅导、特长培养等。与校外课后服务不同，校内课后服务由政府给予经费补贴、学校酌情收费、教师获取适当酬劳、学生和家长自愿参与，具有准公共产品属性，[3]能够在一定程度上减轻家长的经济负担;同时，还具有强化学校育人主阵地，解决家长接送学生难题，促进学生全面健康发展，保障基础教育公平以及维护社会和谐发展等服务优势。一般而言，我国中小学校内课后服务大致经历了以下三个发展阶段。

1.需求导向的萌芽阶段

20世纪90年代初，我国社会经济迅猛发展，城市化进程加快，女性就职意向升高，使得传统家庭结构发生改变。[4]同时，国家对义务教育阶段提出“减负”要求，教育部于1990年6月印发《学校卫生工作条例》，明确规定学生每日学习时间。在社会发展和“减负”政策的推动下，学生放学时段与家长下班时段产生冲突，衍生出学生放学后无人接管、无处可去的“三点半现象”。随着时间的推移，“三点半现象”由教育性问题发展为社会性问题，由家庭困扰演化为社会担忧。在此形势下，部分义务教育学校开展有偿“晚托班”服务，提供基础的课后看管活动，满足家长和学生的时空安排需求。[5]同期，我国民办教育也得到长足发展，校外培训机构在义务教育体系中占比越来越重。部分校外培训机构开办“托管班”“辅导班”“兴趣班”，为学生提供课业辅导、兴趣培养等活动，进一步满足家长和学生的服务需求。[6]但是，因校外课后服务暴露出安全保障不足和容易滋生教育负功能等突出问题，致使家长和学生对校内课后服务的发展日益充满期待。

2.地方先行的探索阶段

2014年前后，各地坚持因地制宜原则，相继出台课后服务政策，开展地方先行的探索实验。[7]例如，北京、上海、南京等地，分别印发《关于在义务教育阶段推行中小学生课外活动计划的通知》《关于进一步做好本市小學生放学后看护工作的通知》《关于小学实行“弹性离校”办法的通知》，对校内课后服务的形式、内容、时间做出了明确安排。但此前，校内课后服务一直受到收费及时间安排的制约，生存空间倍受挤压。如2004年，教育部、国家发展改革委、财政部印发《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法意见》，使部分学校的有偿课后服务被迫关闭;2009年，教育部《关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》，对时间安排的要求也波及到了校内课后服务的开展。[8]另外，校外培训机构的超前教学和过度侵占学生课余时间等做法，日益加剧了“三点半现象”，亟需国家出台主轴定调政策，规范和保障校内课后服务健康发展。

3.国家规范的蓬勃发展阶段

2017年2月，为切实做好中小学校内课后服务，教育部办公厅印发《关于做好中小学课后服务工作的指导意见》，首次从国家政策层面对校内课后服务的性质、目标、实施内容做出了明确指示。2018年3月“两会”期间，前教育部部长陈宝生在“部长通道”上，向记者介绍校内课后服务在各地的开展情况，并指出国家对其发展高度重视。2019至2020年，北京、上海、南京等地，先后推出了将课后服务纳入教师绩效考核、对教师课后服务工作进行经费补贴、实施学生“弹性离校”方式等不同举措，为校内课后服务快速发展提供了有利保障。2021年7月，“双减”政策明确提出要保证校内课后服务时间，提高校内课后服务质量，拓宽校内课后服务渠道，做强做优免费线上学习服务等具体要求。这为进一步规范校内课后服务发展提供了坚定支撑。同年9月，全国各地各学校实行“5+2课堂模式”全覆盖。从试点先行到举国推进，突出反映了国家对校内课后服务发展的全面关照和重点引领。

二、中小学校内课后服务的主要功能

校内课后服务连接学校教育、家庭教育及社会教育，是促进学生全面发展和实现教育公平的重要环节。规范有序且丰富多彩的校内课后服务是学校教育的有力补充，[9]有助于打破学校、家庭及社会之间的沟通壁垒。“双减”政策下，国家加大了对校外培训机构的治理与管控力度，从严规范校外课后服务行为，大部分家长和学生将课后服务需求转向校内。对此，学校应进一步厘清校内课后服务的功能，提供更优质的课后服务，满足家长和学生对高质量教育的需求。B7A4CEBF-B5E6-46CF-8064-65C1AAE8264D

1.以提供妥善生活照顾为主，保障学生安全和身心健康

学校在设施、场所、人员、组织管理等方面有着无可比拟的条件优势，能够为学生提供妥善的生活照顾，保障学生的安全和身心健康，充分发挥托管看护功能。[10]具体表现为：其一，学校利用放学时段为学生提供多种课后服务选择，为未能按时离校的学生提供延时看管，这在一定程度上，缓解了学生放学时间与家长下班时间的冲突，有效破解了“三点半之困”。其二，学校通过为学生提供安全可靠的活动空间和就餐服务，有效规避放学时段的交通、食品、消防安全等隐患，保障学生的生命安全。[11]其三，学校能够关注学生的心理发展需求，帮助学生建立良好的人际关系，推动学生社会化发展，保障学生的心理健康。[12]鉴于校外课后服务人员管理混乱、食品安全、交通安全等突出问题，校内课后服务更能为学生提供安全可靠的活动平台，满足家长和学生对托管看护的服务期待。

2.以满足基础学习需求为主，着力促进学生的全面发展

学校肩负着立德树人和培养“全面发展”的社会主义事业接班人的教育使命，校内课后服务是实现学校育人目标的重要力量。学校能够提供内容丰富、形式多样的课后服务，保证课后服务的时间，保障课后服务的质量和公平，实现以服务育人的重要功能。具体表现为：其一，校内课后服务能够提供优质的课业辅导活动，满足学生基本的学习需求，帮助具有不同经济水平和文化背景的家庭解决课业辅导难题。[13]其二，校内课后服务以学校为依托，建立个性发展平台，为学生提供更具吸引力和教育性的兴趣培养活动，促进学生个性化成长。其三，校内课后服务从学生基本学情出发，为学生定制“个人服务计划”，提供有效的个别化辅导，维护义务教育阶段学生发展权益，保障教育起点公平、过程公平、结果公平。[14]

3.以创新主体育人理念为主，不断提升学校教育服务能力

校内课后服务主体由学校管理者、教师及专业技术人员（如艺术培训教师）构成。开展校内课后服务能够创新主体育人理念，提升学校的教育服务能力。具体表现为：其一，校内课后服务能够激活学校管理者的治校潜力，使其能够审视以往的课后服务经验，进而坚守问题意识，并结合当下教育发展，制定和实施更优质的课后服务方案;同时，还有利于促使学校管理者突破传统治学思维，不断更新育人理念，创办学校育人特色和教育品牌。其二，校内课后服务能够促进教师自身专业素质发展，培养终身学习的研究型教师;能够关注教师职业发展需求，促进教师群体教学相长，强化师德师风建设。其三，校内课后服务能够吸纳专业技术人员，为专业技术人员增加就业机会和施展专业技能的平台。

4.以统筹利用校内外资源为主，聚合家、校、社教育力量

校内课后服务强调多元主体参与、多种渠道互动。在“双减”政策指导下，为有效提升校内课后服务质量，学校需注重加强同家庭和社会之间的多向沟通交流，并充分挖掘利用博物馆、图书馆、纪念馆等各类社会资源的教育价值。2021年10月，我国首次对家庭教育进行专门立法，颁布了《中华人民共和国家庭教育促进法》。在此情形下，学校可以依托妇女联合会及家庭教育指导机构，在校内课后服务时段开展家长讲座、法律宣讲等公益性活动，为家庭教育提供指导和支持，引导家长实现“依法带娃”。立足校内课后服务发展，建立以学校为主、家庭辅助和社会参与的协同育人机制，促进学校教育、家庭教育及社会教育之间的紧密连接，可以有效凝聚学校、家庭及社会的教育力量。

三、中小学校内课后服务发展面临的主要困境

我国开展的中小学校内课后服务，能够解决大部分学生和家庭的服务需求。但如何实现校内课后服务的高质量发展，仍需突破服务主体、服务内容、服务保障、服务资源等方面的困境。

1.服务主体认知偏差，权责边界模糊不清

长期以来，我国校内课后服务主体都存在认知偏差、权责意識模糊的问题。一方面，服务主体未能全面认识校内课后服务对学生健康成长、全面发展的重要意义，难以突破对课后服务的庸俗化理解，缺乏创新精神，服务积极性低。另一方面，服务主体难以把控权力和责任的边界，在权力上束手束脚，在责任上避重就轻。由于权责划分不清晰，很难制定明确的权责清单，服务主体为规避风险往往选择简单的看护托管，未能真正实现课后服务的育人要求。[15]在实际开展过程中，因缺乏具体的安全问责机制，而难以有效强化服务主体的安全责任意识，进而可能导致更多的安全事故。例如，一些学校在开展课后服务活动时，由于监管教师权责意识模糊，同时加上小学生活泼好动、安全意识不强等原因，致使校园安全事故频发。

2.服务内容保守陈旧，服务过程流于形式

丰富多样的服务内容和精细扎实的服务过程，对实现校内课后服务提质增效至关重要。校内课后服务涵盖课后教学和课后活动，应兼顾学生的基本学习需要和多样化发展需求。校内课后服务应注重服务过程的完整性，具体包括实施前的方案筛选、实施中的监控评估及实施后的反馈调整。我国大部分中小学校开展的校内课后服务，在服务内容上保守陈旧，局限于传统的作业辅导、自主阅读、小组合作等，仅能满足学生基本的学习需求，对于促进学生的个性化发展十分有限。在服务过程中，学校管理者因缺乏过程管理意识，往往忽视前期调研、中期督导、后期反馈等环节，致使课后服务极易流于形式，从而影响课后服务质量的快速提升。

3.服务保障建设缺位，法律法规不完善

校内课后服务主要遵循以学校为依托、家长和学生自愿参与、时间灵活安排及非盈利性等基本原则，突显了教育服务的公益性、普惠性、基础性等特征。目前，我国关于校内课后服务的政策法规，还尚未从法治层面为校内课后服务发展提供坚实的制度保障，在很大程度上制约着校内课后服务创新发展。自党的十六大以来，特别是党的十八大以来，我国着力构建教育法治体系，强化推动法治校园建设，全面推进依法治校。尽管国家开通了“双减”监督平台、制定了《教育督导问责办法》，但同美国、日本、英国等国家相比，我国校内课后服务的管理制度及法律体系建设仍不完善。为加强校内课后服务保障，我国需进一步强化服务主体的法治观念，健全校内课后服务法律法规体系，推动依法治校稳步发展。B7A4CEBF-B5E6-46CF-8064-65C1AAE8264D

4.服务资源配置不合理，教育供给不充足

灵活高效的资源配置能够提高课后服务效率，充足优质的教育供给能够保证课后服务质量。合理利用多渠道服务资源、提供均衡的教育供给是校内课后服务的实施重点。我国大部分中小学班额仍然较大，由于课后服务师资紧缺，很难兼顾每一位学生的个性化课后服务需求。同时，由于校内课后服务工作量的科学核定和专业系统的师资培训工作尚未全面落实到位，难以充分调动教师的积极能动性，无法有效满足其专业化发展需求。在校内课后服务开展实践中，社会资源“进校园”的成效并不显著。当前，《中华人民共和国家庭教育促进法》提供了家校社合作契机，建立了学校教育、家庭教育和社会教育合作的桥梁。如何加快构建国家支持、学校主导、家庭配合、社会协同的育人机制，科学统筹利用社会服务资源，是校内课后服务亟待解决的难题。

四、推动中小学校内课后服务

转型发展的基本路径

1.强化主体认知，明确权责归属

服务主体的正确认知对推动校内课后服务发展具有重要作用。一方面，国家要赋予校内课后服务合法地位，提高地方政府和学校对课后服务的重视程度。另一方面，学校管理者和教师要树立科学的课后服务观念，坚持“立德树人”“学生为本”的办学目标，落实“五育并举”的育人要求，培养和提升学生的核心素养;结合学校优势，创新“一校一案”“一校一策”的课后服务模式。在《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》中，首次提出中小学校要主动承担学生课后服务责任。国家和政府要给予学校自主探索空间，释放学校管理活力;推动构建“政府+学校+家庭”权责分担机制，适当引入商业保险作为责任补充，借助社会力量优化权责划分问题;学校要明确权责归属，制定科学的权责清单，合理界定课后服务主体的权力和责任。

2.优化服务内容，启动过程管理

学校可围绕学生素质拓展，重点提供“作业指导+特长培养”的复合型服务内容。例如，通过校内课后服务深入挖掘传统文化对于提升学生道德素质的巨大潜力，培植学生的道德情操和民族素养。同时，还可以紧扣策划（Plan）、实施（Do）、检查（Check）、改进（Action）环节，构建PDCA循环，完善服务过程管理机制。[16]具体而言，在策划环节，要明确服务标准，进行实地调研，确保服务方案具体可行。在实施环节，要进行严格的审查和动态监督，密切关注学生和家长实际需求，严格筛选服务方案，提高实施效率。在检查环节，要注意利用问卷调查、线上评价及家长座谈等方式，关注服务开展满意度，保障服务稳定开展。在改进环节，要做好及时反馈工作，不断解决课后服务存在的问题和发展局限。关注过程管理，要确保校内课后服务过程的完整性，实现全过程参与和动态监控。

3.加强政策引导，完善教育法制体系

国家需要加快将课后服务纳入公共福利范畴的进程，拟制的政策可以向弱势群体倾斜，并注意加大对贫困地区、偏远地区的教育经费投入，[17]适当减免贫困家庭、特殊家庭的课后服务费用。地方可以依据本地经济发展水平，由专业人员核算成本，确定课后服务收费标准。同时，借鉴美国、英国、日本等国家的相关经验，结合我国国情，制定精准的本土化课后服务政策。例如，美国颁布的《初等和中等教育法》《不让一个孩子掉队》《每个学生成功》[18]，日本颁布的《儿童福利法》[19]，都为明确课后服务的福利性质和法律地位提供了有力支撑。我国可以加大课后服务法律制度建设力度，颁布更具针对性的法律法规，推动地方化、校本化课后服务转型发展，完善多元主体参与的质量互评机制，筑牢课后服务最后一道防线。

4.统筹校内外资源，发挥育人合力

学校要重视社会资源对课后服务的支撑作用，注重挖掘利用博物馆、科技馆、图书馆等社会公益性机构的教育效能。创新政企校合作模式，可以通过政府购买服务的方式，引入资质合格、服务质量过硬的校外培训机构。[20]要加大课后服务经费投入，设立专项教育基金，强化课后服务经费保障。充分利用学校、家庭、社会的教育合力，拓展主体多元化、渠道多样化的服务模式。严格制定和落实社会人员准入制度，吸纳优质力量进校提供服务，如延聘积学而热心的退休教师、专业扎实的大学生志愿者及其他相关专业技术人员。搭建课后服务科研平台，借助高校力量提升课后服务的专业性。科学核定教师工作量，激发教师参与课后服务的工作积极性，并着力构建校本化课后服务教师培训体系，不断提升课后服务师资的专业水平。

综上而论，为进一步提升校内课后服务质量，学校应统筹兼顾服务主体、服务内容、服务过程、服务保障、服务资源，突破影响校内课后服务高质量发展的各类困境，有效推动校内课后服务标准化、科学化、多样化发展;同时，要时刻牢记为党育人、为国育才的教育使命，不断激发校内课后服务的发展活力，科学探索课后服务转型路径，切实办好人民满意的教育。

参考文献

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