鲍海君，章笑艺，蒋明利，章 鸣

（1.浙大城市学院国土空间规划学院，浙江 杭州 310015；2.浙江省自然资源调查登记中心，浙江 杭州 310012）

1 引言

中共十九届五中全会提出要统筹发展与安全，建设更高水平的平安中国。国土空间安全是国家安全的基础，对我国城市的可持续发展和国土空间全域管控、国土空间治理体系和治理能力现代化具有重要意义。2019年，中央明确提出要形成安全和谐和可持续发展的国土空间格局。近年来，随着保护线划定管控[1]、空间用途管制[2]、农用地占补平衡[3]等政策的推行，学术界对乡村及城乡发展边界的国土空间安全关注日益加深，形成了生态承载力评估[4]、适宜性评价[5]等一系列风险评估的理论和实践成果。同时，随着城市化进程的加快，城市内部空间遭受暴雨等突发极端天气、化工厂爆炸等重大公共事件频频发生，城市居民受到交通拥堵、城市内涝等“城市病”的侵害[6]。城市系统面临着更多不确定性风险与未知扰动，需要管理者和规划师从目标对象、战略定位、技术手段与规划理念等方面做出适应调整，通过韧性城市建设[7-8]推动城市国土安全的发展[9-10]。

2020年10月，中共十九届五中全会正式提出了“韧性城市”命题。同年11月《第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确要求建设“韧性城市”，反映出我国在韧性城市建设上的决心和信心。中央城市工作会议指出，要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题[11]。习近平在视察北京城市规划建设管理工作时，提出要“健全规划实时监测、定期评估、动态维护机制，建立‘城市体检’评估机制，建设没有‘城市病’的城市”。中央各部委及各省相关部门陆续部署城市体检相关工作。住房和城乡建设部把城市体检作为统筹城市规划建设管理，推进实施城市更新行动，促进城市开发建设方式转型的重要抓手，从2018年起在11个城市开展体检试点，2021年全国试点城市数量扩展至59个。自然资源部于2021年6月18日发布了国土空间规划城市体检评估规程，对于数据基础、工作流程、体检成果、规划图件等内容给出了要求。

城市体检评估是国土空间安全建设的关键工作之一，通过城市体检评估可以看清城市的安全发展状态，找准需要改进和改善的城市病因，从而为韧性城市建设找到方向。本文详细梳理了国土空间安全相关的行业标准、政策和研究成果，聚焦韧性城市理论，通过广泛深入的文献调研和专家调查，形成城市安全指标库，进一步筛选形成关键指标体系，可为相关部门开展国土空间安全城市体检评估工作提供决策参考。

2 文献回顾及理论基础

2.1 韧性城市概念

韧性在学术界由加拿大生态学家霍林于1970年代首次引入，在其著作《生态系统韧性和稳定》中将韧性定义为“生态系统受到扰动后恢复到稳定状态的能力”[10]。随后，学者们对韧性的概念逐渐由受到扰动后恢复至单一平衡（工程韧性）[12]扩展到可动态发展的多重平衡（生态韧性）[13]，从强调恢复性发展到具备韧性、适应性、转变性三种能力的复杂系统（适应性循环）[14]。对韧性概念的研究对象从“生态系统”扩展至“社会—生态系统”[15]，其外延不断扩大，内涵不断丰富，受关注度也不断攀升。“社会—经济—自然复合生态系统”中的韧性理论研究[16]，更关注适应性循环，强调综合系统反馈和跨尺度的自学习、适应以及自我组织现象。

进入20世纪后，美国城市和区域规划学者、生态学者、环境学者开始关注并完成了大量城市系统应对灾害的韧性问题研究[17-18]。城市韧性随城市人口的增长和城市蔓延而降低，应对突发事件的脆弱性增加，城市生态服务功能也随之削弱[19-20]。近年来，全世界各种学科背景的学者纷纷加入到韧性城市的研究中，韧性理论逐渐成为一个社会生态系统动力学视角下的有效研究途径，特别是基于韧性视角探索城市的组成要素，从而对城市安全状态展开评价，提高和增强城市社会生态系统对外界风险的适应能力，提升城市规划的预见性和引导性[21-24]。

在社会实践中，建设韧性城市的理念不断发展和强化。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在联合国可持续发展全球峰会上首次提出“韧性”概念；2013年，洛克菲洛基金会启动“全球100韧性城市”项目，将城市韧性视作城市中的居民、社区和城市系统在经历各种慢性压力和急性冲击下存续、适应和成长的能力；2016年，第三届联合国住房与可持续城市发展大会（人居Ⅲ）在厄瓜多尔首都基多举行，倡导将“城市的生态与韧性”作为新城市议程的核心内容之一。

2.2 韧性视角下的城市国土安全评估

在传统认知上，国土空间安全评估主要从生态安全的角度出发，认为国土空间安全是可持续发展的支持基础[25]，面临的威胁是城市蔓延导致的景观日趋致密[10,23]。其科学内涵包括生态系统结构、功能和过程对外界干扰的稳定程度（刚性）；生境受破坏后恢复平衡的能力（弹性）；生态系统与外部环境协同进化的能力（进化性）；生态系统内部的自调节自组织能力（自组织性）。评估的指标趋向于选择描述城市的规模、密度和形态等反映城市生态安全的指标[23]，或选择建成区面积等反映土地开发强度的指标[26]，研究具有适应和调整能力的城市空间和建成区的塑造。

随着韧性城市理论对城市建设和国土空间规划影响力的增强，国土空间安全评估展现出明显的动态性变化，这主要展现在两方面。一是城市化和科技进步背景下城市系统的组成和特征发生了变化，细化至个体、社区、机构、商业体等具有高度空间、尺度差异的对象，韧性测度开始具有多层次的特征[27]，出现了关注地上地下等立体城市要素的城市基础设施韧性[28]，关注社区服务的公共卫生韧性[8]，以及关注以城市居民个体、弱势群体等的社会韧性[10]等评估维度；二是从社会系统动力学上引入了更广义的城市韧性，将社区组织力和公共管理能力纳入内容框架，将人文环境纳入城市构成要素，出现了文化韧性和形象韧性[27]等维度。总的来说，城市国土安全的评估从城市的物理结构和空间特性，关注城市功能和政府管理等“社会—经济”特征[29]。

3 韧性城市视角下评价指标体系构建

3.1 构建原则

为保证评价指标体系的可靠性，避免遗漏关键性指标，且能落实该研究成果到城市体检的实践工作当中，本指标体系构建遵循全面性、科学性和可操作性三大原则。

（1）全面性。体检评估既要全面客观分析城市发展取得的成效，更要着力发现规划实施中存在的国土安全、生态保护、资源利用、空间开发等方面的突出矛盾和问题，多维度充分挖掘、查找各类城市病背后的深层次原因，从规模、结构、布局、质量、效率、时序等角度提出针对性解决措施，科学评估规划实施绩效，保障后续规划的更好实施，提高城市治理水平。

（2）科学性。体检评估工作目的是落实国土空间规划，推动高质量发展。体检评估指标体系应该以生态文明思想为指导，充分体现创新、绿色、协调、开放、共享的发展理念；同时应对照国土空间规划的发展目标，通过对规划约束性指标和强制性内容的执行情况进行检查，预判城市发展趋势。

（3）可操作性。体检评估工作需要紧密对接国土空间规划，完成定期评估的目标，并探索实时评估与动态维护相结合的有效滤镜。体检评估成果所反映的城市病问题和背后的管理需求，应当作为规划编制改进、实施和优化的重要依据，为国土空间近期规划、年度实施计划及国民经济和社会发展规划提供支撑，因此需保证体检评估成果能用、管用和好用。一方面，在选取指标时应选择符合当地实际，或已处在监管体系内拥有数据基础的指标；另一方面，可以充分利用自然资源、住建、经信等部门已有的业务数据，保证数据的客观性、易获取性和可操作性。

3.2 评价维度

聚焦城市国土空间安全，在传统生态安全评估中对城市物理结构和空间特性的关注基础上，结合韧性城市的内涵延展后，基于社会—经济特性下对各层次、各尺度城市的组成要素的相关研究，从自然灾害韧性、基础设施韧性、公共卫生韧性、城市交通韧性和社会治理韧性5个维度来构建国土空间安全体检评估体系（图1）。

图1 国土空间安全体检评估维度Fig.1 Dimensions of city examination & evaluation system for territorial space safety in spatial planning

自然灾害韧性：受涉及的灾害冲击包括物种多样性威胁、城市内涝、地质灾害和空气污染等，近年来随着城市管理者和市民对城市生态服务价值维持和保护意识的增强而备受关注[20]。内涝威胁[30]是城市缺乏滞水蓄水空间和自然泄洪调蓄能力，短时抽排能力不足导致的城市在面临洪水和极端天气等灾害时缺乏恢复能力。地面沉降[31]会引发地下管线断裂、建筑物塌陷或倾斜等一系列问题，影响范围广、持续时间长。尽管近年来地面沉降防治在监测手段、监测网布设等方面已取得一定成效，但监测网点密度和精度仍然需要提高。

基础设施韧性：该维度主要关注公共服务安全，包括燃气、供水排水、热力、综合管廊、道路桥梁等城市生命线工程的运行健康状况[10]。当前我国城市基础设施规划和建设存在“重地上、轻地下”的现象。地上超高层建筑数量快速增长，引发消防管理、能耗环境等问题，为城市的安全管理和安全发展埋下了隐患[32]。地下设施底数不清、运行管理不到位[33]，难以为统筹地下工程建设和工程安全质量管理提供保障。

公共卫生韧性：公共健康属于城市公共服务中的一环，近年受流行病、新冠疫情等的影响，以及城市人口的高度集聚和高频流动，城市累积了大量的社会风险[34]。姜晓杉等[35]从公共健康视角选取了社区自然环境、建成环境、基础设施和社区资本4个维度构建城市韧性评估框架，并进一步对社区在公共健康韧性建设的侧重点上给出了建议。

城市交通韧性：随着城市化进程的加快，城市人口大量增长直接导致居民出行需求暴增，交通拥堵在我国大中型城市日趋严重。仇保兴在研究城市交通韧性时，提出从多样性、模块化、高通量、需求量管理和智慧化5个准则进行建设，提升城市交通的弹性和抗冲击能力[36]。

社会治理韧性：该维度更关注经济状况下行和面临经济困境时，贫困群体所具有和表现出的在抗拒外部压力、稳住心态和寻找机会走出困境的内在和行动特征[37]。在评估社会治理韧性时，可从社会包容性、社会连接性和社会能动力的角度关注和增强风险治理[38]。

3.3 评价指标库

综合相关研究成果[39]以及国内外政府部门和研究机构公开发布的城市安全指标体系（表1），归纳整理相关指标，并将其归类至自然灾害、基础设施、公共卫生、城市交通和社会治理5个维度，得到一个较完备的城市安全评价指标库（表2）。需要说明的是，指标项的来源在研究成果、研究机构指数和政策文件中的优先级依次递增。例如，当城市内涝点密度作为常见指标在住房和城乡建设部的《2021年城市体检指标体系》和研究文献中都被作为指标列出时，表2优先将政策文件作为其指标来源。

表1 关于城市安全的国内外指标体系Tab.1 Domestic and foreign index systems on city safety

表2 国土空间安全城市评价指标库Tab.2 City evaluation index library for territorial space safety in spatial planning

3.4 评价指标筛选

解读和分析政策文件能够为国土空间安全规划体检评估工作的侧重点指明方向，所构建的城市国土安全评估指标将更具可操作性。更重要的是，通过统计政策文件中对于相关指标维度和指标名称的复现频次，能反映出各相关指标的重要性和可获得性[40]。因此，本文对首批城市体检工作相关的政策文件，以及自十四五规划发布后北京市、上海市和浙江省政府与韧性城市建设相关规划、指南和意见等文件进行了收集与梳理。由于韧性城市建设本身尚未被立为专项计划，在政府及相关机构的政策文件搜集过程中，也将灾害应急、市政基础设施等关联信息一并纳入。

对构建的国土空间安全城市评价指标库中各项指标在政策文件中的出现频次进行统计（表3），从结果可以看出，表2中大部分指标都能在政策文件中找到相关表述或应用，但在频次上呈现出了长尾分布的现象，其中人均应急避难场所面积、减灾示范社区比例、区域开发强度和城镇登记失业率是被提及频次比较高的评价指标。

表3 城市国土空间安全指标在城市政策文件中的应用频次统计Tab.3 Frequency statistics of city evaluation indexes for territorial space safety in policy documents

3.5 指标体系形成

在高频次的指标基础之上，还需要对指标的可获得性和合理性进行评估，这一过程常用的方法为专家调查法[5]。在设置专家调查问卷时，采用5级分级打分法对指标的合理性和可操作性进行区分，其中1分代表不合理（不具备可操作性）、5分代表非常合理（可操作性很强）。两个指标均为正向指标，从1到5程度依次增加，得分越高代表越适宜被选作最终指标。在此基础上，为避免专家对于某些指标不熟悉而造成的误判，增设0分选项，代表放弃对该指标进行判定。

在对问卷调查结果进行处理的过程中，为了保证专家调查结果的科学性、可靠性和合理性，采用专家权威度检验和一致性检验对结果进行验证和矫正。

3.5.1 专家权威度检验

通过弃选项的占比比例，可辨别参与调查的专家对于国土空间安全评估指标的熟悉和了解程度。专家权威度β的具体计算见式（1）。

式（1）中：m为调查问卷的总指标数量；n为弃选的指标个数。

将所邀请的8位专家的反馈结果代入式（1）得到专家权威度（表4），可以看出大部分专家的权威度都高于95%，所有专家的权威度都高于85%。该结果表示本调查具备专业权威性，对应的指标可获得性和合理性判定结果具备参考性，可在城市体检评估的实际工作中作为指标筛选的依据。

表4 城市国土空间安全指标调查专家权威度Tab.4 The authority of experts in the survey of city evaluation indexes for territorial space safety （%）

3.5.2 专家意见一致性检验

专家意见一致性检验是专家调查中常用的质量检验方法，主要是计算克朗巴哈系数Cronbach’sα，该值系数越大表明一致性越好。研究认为，当该值小于0.6时，表示出现了较大的意见分歧，结果不足以采信；大于0.6则具有较好的可信度。特别是当克朗巴哈系数大于0.8时，说明专家意见的一致性信度非常好。通过SPSS软件计算得到本问卷调查结果的可信度系数值为0.914，说明邀请专家的打分结果统一执行性较高，可用于指标体系的筛选依据。

3.5.3 安全指标体系结果

在通过专家权威性检验和意见一致性检验后，根据问卷各专家打分情况，按照式（2）汇总每项指标的合理性得分和可操作性得分（表2）。

式（2）中：μi为专家意见综合得分；i代表第i个指标；vi代表得分；f(vi)代表该得分在专家团得分中的频率。

在量化后的得分基础上，通过设定不同的选择阈值，可对指标进行筛选从而得到关键指标。以0.75作为阈值，得分大于0.75分属于可操作性高的指标，小于0.75分的属于可操作性低的指标。对于合理性采用同样的区分方式，将各指标以可操作性得分作为横轴，合理性得分作为纵轴，可以得到图 2所示的4个区间：非核心指标、引导性指标、强制性指标和倡导性指标。也就是说，如果一个合理性得分较高的指标，同时具备较高的可操作性得分，那么它被划入强制性指标；但如果一个指标仅属于合理性关键指标，则它被划分为引导性指标；反之，则为倡导性指标。

强制性国土空间安全评估指标既能够反映城市国土空间安全建设水平，又能用以指导城市的国土空间安全建设，因此应当被纳入年度城市体检评估工作中，通过标准或方案强制性地进行推广使用。而可操作性较低的引导性指标，尽管具备理论上的科学内涵，但可能由于统计数据缺失或者需要专业仪器测量，在实际操作中较难获取。随着国土安全建设工作的推进，相关数据采集手段的丰富和统计方法的多样化，该类指标的可获得性会大大提高，管理部门可考虑逐步将其纳入城市体检评估。倡导性指标虽然具有很高的可操作性，且其内容在一定程度上也能反映国土安全建设的状况和水平，但是有偏或不够全面，在指导城市国土安全建设的效果上较为有限，管理部门可根据各自城市的实际工作考虑是否纳入。

除了当前指标库中各项指标所处的区间以外，图2按照自然灾害、基础设施、公共卫生、城市交通、社会治理5个维度，对维度内各项指标的得分分布进行了分布椭圆的计算。分布椭圆的中心横、纵坐标分别为各指标可操作性和合理性得分的平均值，长轴和短轴分别为可操作性和合理性得分的标准差。分布椭圆的面积越小，代表该维度下各指标的得分值越接近。基于此，可以看出在5个维度中，基础设施维度的指标普遍具备较高的可操作性和合理性，其次是自然灾害和公共交通维度的指标项；而社会治理维度的指标在可操作性上的跨度较大，公共卫生维度的指标在合理性上的跨度较大。后两个维度具有更高的学科交叉性，被纳入城市韧性内涵的讨论范畴的时间也较短，在评价指标选择上还未达成统一的意见。

图2 关键指标类型划分Fig.2 Three types of key indexes

4 结论和讨论

在新的形势和挑战下，“韧性城市”理论为应对城市危机、保障城市安全提供了新的思路和方向。以韧性城市的相关理论和研究作为切入点，本文从自然灾害、基础设施、公共卫生、城市交通、社会治理5个维度，构建了具有一定普适意义的国土空间安全评估指标体系，并通过指标库构建、指标筛选、指标合理性和可操作性评估三个步骤，最终确立了城市国土安全核心评估指标（表5）。

表5 城市国土安全核心评估指标Tab.5 Core city evaluation indexes for territorial space safety

通过对指标内涵和其在城市国土安全建设过程中的推广应用水平，评价指标被分为引导性指标、强制性指标和倡导性指标三大类。三者均对韧性城市的建设具有重要的理论和现实意义。虽然当前的国土空间规划体检评估工作中，主要是操作性较强的强制性指标，但随着城市国土空间安全建设的发展，相关统计口径的完善和补充，操作性较低但合理性高的引导性指标在相关统计的可获得性将大大提升，可逐步被纳入城市体检评估的日常操作中。这也与我国当前国土空间规划体系构建和国土安全建设融入韧性城市规划理念的导向相吻合。

除了年度城市体检评估工作以外，城市信息模型（CIM）平台、城市大脑和数字孪生等数字化建设，更应该将城市体检中的关键指标作为城市智慧化管理动态监测和记录的内容。本文的后续工作将基于此思路，选取试点地区完成城市体检的实证研究工作。在汇聚了城市地理信息、建筑、基础设施的多维城市信息数据平台之上，结合地名地址、人口、产业等经济数据，动态化、全面化落实城市体检工作，更好地支撑国土安全格局的建设与发展。