○李文阔

赤峰学院经济与管理学院 内蒙古赤峰 024000

引言

保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段，是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。2022年中央一号文件明确指出，“加大政策保障和体制机制创新力度……积极发展农业保险和再保险”。农业保险作为国际公认的扶贫良方，是金融支农的重要内容，是现代农业可持续发展的关键因素，其具备的分散农业风险、保障农业生产安全、稳定农户收入等功能，使得农业保险成为国家农业发展政策的重要组成部分。因此，我国确立了“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”的农业保险实施原则，大力推动农业保险发展。2020年，我国农业保险保费达到814.93亿元，保费规模超过美国，成为全球最大农业保险市场。我国农业保险规模飞速增长与农业保险制度建设滞后的矛盾逐渐凸显，需要在政府职能及法律法规建设、供给侧结构性改革、保险产品创新、业务流程等方面持续加以完善。

日本农业保险经过近百年的探索，已经建立起一套成熟的由政府引导、共济团体独立运营的政策性农业共济保险体系。正是由于农业共济保险的支持，二战后日本仅用30年时间在完成城市化、工业化建设的同时，也实现了农业现代化建设，农户收入水平得到了巨大的提高，1975年农户户均收入已达到341.4万日元，较城市人口户均收入高出约18%，农户的消费支出也较城市家庭高出7.1%。

日本农业共济保险为日本农业的维持和发展发挥了重要作用，推动了日本农业的高质量发展进程。从近年日本农业共济保险实施现状看，2020年日本农业总产出额约为9万亿日元，其中，农业共济保险的保险对象产出额约占农业总产出额的60%，其中，农作物共济保险、家畜共济保险、果树共济保险、旱田作物共济保险的保险对象产出额分别约占日本农业总产出额的26%、19%、9%和5%。根据保险对象的不同，农业保险的全国加入率呈现极高、较高、偏低的差异，主要的农作物和牲畜农业共济保险的加入率极高，其中麦子和水稻两种主要农作物的农业共济保险加入率分别达到97%和83%，乳牛和肉牛的农业共济保险加入率都达到了92%。此外，旱田作物共济保险和园艺设施共济保险加入率分别达到了64%和66%。仅有果树共济保险的加入率相对较低，为22%，主要原因在于大部分果树经营农户的栽培技术和经营方式已经趋于成熟，具备抵御一般自然灾害的能力，而大型灾害有国家的大灾保险，因此，栽培技术和经营方式成熟的农户基于一般自然灾害的应对能力及共济保险费用的综合考虑，往往选择不加入农业共济保险。

我国与日本的农业均为易遭受自然风险和市场风险的薄弱产业，且在农业资源禀赋、转变财政支农方式、农业经营方式、农产品结构等方面有诸多相似之处，加之两国均以“政府引导”为重要的实施原则，借鉴日本较为成熟的农业共济保险实施经验，对我国优化农业保险制度，推动农业高质量发展，实现农业现代化具有重要的借鉴意义。

一、日本农业共济保险的发展历程及现状

（一）农业共济保险发展历程

共济即互帮互助，共济制度是同一总体的会员共同出资抵御风险的互助制保障制度。共济制度与保险的主要区别在于共济制度的加入者须为共济组合成员及其家庭成员，不以营利为目的。日本有四大综合性共济保险，分别是依据《农业协同组合法》成立的JA（农业协同组合）共济保险、依据《消费生活协同组合法》成立的CO·OP（生活协同组合）共济保险和全劳联（全国劳动总联会）共济保险、依据《水产业协同组合法》成立的JF（水产业协同组合）共济保险。除上述综合性共济保险外，日本设置了专门负责农业生产的农业保险，称为“农业共济保险”。

日本农业保险最早由家畜事业起步，经过多次的府县家畜共济事业调查，1926年商工省成立“损害保险制度调查委员会”，正式着手制定家畜保险实施方案。1929年，日本政府颁布《家畜保险法》和《家畜再保险特别会计法》，并在农林水产省畜产局设立家畜保险科，正式开始实施家畜共济保险。在家畜共济保险运营经验的基础上，《农业保险法》和《农业再保险特别会计法》相继推出和实施，将水稻和麦子等农作物加入农业保险范围内，建立包含村镇农业协会、市级农业共济组合、道府县农业共济组合联合会、政府再保险机构的四层次农业共济保险运营模式，分别负责协会共济、农业共济组合保险、联合会再保险、政府再保险业务。1943年，农业保险组合联合会中央机构的农业保险协会改名为农业家畜保险协会，将农作物共济保险和家畜共济保险合并，同时将农作物共济保险作为强制险要求农户加入。1947年，日本政府颁布《农业灾害补偿法》，增加财政支持农业共济保险力度，共济费补助由原来的15%增加到50%，同时将四层次农业共济保险制度调整为市町村农业共济组合共济、都道府县联合会保险、政府再保险的三层次农业共济保险运营模式。1949—1979年，日本政府先后增设建筑物、农机具、果树、旱田、园艺设施等五种农业共济保险。2010年，日本政府再次整合农业共济组合和联合会，确定了一县一组合的基本方针，逐步推动都道府县农业共济组合共济、政府保险的两层次农业共济保险运营模式。2017年，随着农业收入保险的讨论深化，农作物共济保险由强制加入转变为任意加入。2018年《修订农业灾害补偿法》实施，同时改名为《农业保险法》，形成了现行的日本农业共济保险制度体系。

（二）现阶段日本农业共济保险的运营机制

现阶段日本农业共济保险为1947年确立的三层次农业共济保险运营模式和2010年基于一县一组合方针确立的两层次农业共济保险运营模式并存的双重运营机制（如图1所示）。

三层次农业共济保险运营模式下，农业共济组合作为农业共济保险实施主体，主要承担共济业务，负责与管辖内的农户签订共济契约、征收共济费，以及向受灾农户支付保险赔偿款。1955年农业共济组合共10979个，随着市町村合并及农业从事者减少，1965年农业共济组合数量锐减至2835个，2022年减少至49个。在实施过程中，各村落选出一个共济部长负责共济组合加入申请汇总、收缴共济费用、发票返还等业务，平均每15名农业共济组合会员中选出一名共济部长，全国共约17万名。单个农业共济组合难以抵御自然风险，因此，农业共济组合与都道府县联合会签订保险合同，由联合会对农业共济组合及共济会员提供保险和运营保障服务。联合会再与政府食料安定专项部门签订再保险合同，由政府提供农业再保险服务。

进入21世纪，由于日本农户数量持续减少、农业共济组合和联合会运营经费过高、营商环境持续优化，以及对承保、定损、赔偿等农业保险业务全流程日渐成熟等因素，日本农林水产省自2010年开始对三层保障机制的农业共济保险进行改革，将同一都道府县内的农业共济组合合并，发起“一县一组合”的基层农业共济保险优化运动，即合并后的农业共济组合承担共济业务，取消联合会，由政府食料安定专项部门直接为农业共济组合提供保险服务。截至2022年4月，除茨城县依旧保持三层次农业共济保险运营模式外，其余46都道府县已形成一县一组合的两层次农业共济保险运营模式。

二、日本农业共济保险的实施内容

（一）农业共济保险的类别及保险责任

农业共济保险按照设立顺序的先后划分为：家畜共济保险、农作物共济保险、果树共济保险、旱田作物共济保险、园艺设施共济保险等五种政府财政支持的农业共济保险（见表1），以及由政府备案、农业共济组合和联合会收支自负的任意共济保险。

表1 农业共济保险概况及2020—2021年度执行情况

日本政府根据不同的共济保险对象设置了不同的承保方式。家畜共济保险对象为牛、马、猪三种家畜，主要包含家畜的死亡、废弃、疾病、受伤等保险事故，设置了死亡废用共济和疾病受伤共济两种承保方式。家畜共济保险可用年度养殖计划总量加入保险，称为“包括共济”，牛、马也可按照1头或1匹承保，称为“个别共济”。2020—2021年度，加入家畜共济保险的农户占日本养殖家畜户数的92%，其中死废共济出险45.7万头，赔付441.9亿日元；病伤共济出险235.9万件，赔付279.3亿日元。

园艺设施共济保险对象为玻璃体温室、蔬菜大棚、大棚关联设施、大棚中的农作物及特定园艺设施。保险事故认定为洪水、冰雹、暴雪、地震、火山喷发等气象灾害，火灾、病虫、鸟兽等自然灾害，飞机、车辆及其承载物的碰撞等人文灾害。设置了损失超1万日元、3万日元、10万日元、20万日元起赔的差异性承保方式。2020—2021年度，园艺设施共济保险参保14.9万件，共63.1万栋，占日本园艺设施总数的66%，其中出险3.1万栋，共赔付39.8亿日元。

农作物共济保险对象包括水稻、陆稻和麦子等三类农产品，保险事故为暴风、洪水、干旱、冷冻、暴雪、地震、火山喷发等气象灾害，以及火灾、病虫害、鸟兽等自然灾害造成的作物产量减少。果树共济保险对象为苹果、葡萄等市场常见的14种水果、树木，以及特定权限的17种水果、树木。保险事故认定分为两个方面：果实收获方面，与农作物共济保险的保险事故认定相同；果树方面，是由于气象灾害等原因造成的树木枯死、损伤等保险事故。旱田作物共济保险对象为大豆和马铃薯等14种农作物，保险事故认定与农作物共济保险相同。农作物共济、果树共济、旱田作物共济三种农业共济保险设置了相同的承保方式，包括：总产量核定方式、受灾耕地减产量核定方式、指定地域总产量核定方式、总金额核定方式和单块耕地减产量核定方式等。上述核定方式均无偿搭配了“单块耕地全损”的保障方式，即如果单块耕地接近颗粒无收，无论总产量是否构成赔付条件，都将会就此块耕地对农户赔付至少70%的损失。在无偿搭配“单块耕地全损”的基础上，农户可以选择有偿附加“单块耕地半损”的保障方式，即如果单块耕地减产超过或者接近50%，无论总产量是否构成赔付条件，都将会就此块耕地对农户赔付一定的损失。以三重县为例，2021年每亩水稻“单块耕地全损”和“单块耕地半损”共济赔付标准分别约为4.67万日元和1.33万日元。2020—2021年度农作物共济保险中，水稻和麦子的承保率分别达到全国种植总面积的83%和97%，共赔付110亿日元，其中水稻占总赔付额的75%；果树共济保险承保2.4万公顷，加入比例为22%，共赔付33.8亿日元；旱田作物共济保险共承保25.4万公顷，占全国旱田作物面积的64%，共出险1.6万户，赔付59.3亿日元。

（二）共济费核算

共济费是参加共济组合的农户向农业共济组合支付的共济费用，是共济保险对象的最高保障限额与共济费率的乘积。其中，共济费率根据农业共济保险的不同种类，采取不同的计算方式，如农作物共济保险是根据共济保险对象前5年中收获量位于中间三年的平均值算出灾害指数，制定共济费率；家畜共济保险根据前三年的平均赔付率计算共济费率。共济费根据选择的共济保险种类、承保方式、保障比例、耕地的危险划分区域、是否选择附加“单块耕地半损”等不同。以2021年三重县的农作物共济保险为例，水稻总产量核定方式中，农户平均每亩实缴共济费约为195日元，水稻指定地域总产量核定方式中，农户平均每亩实缴共济费约为87日元，均不足1kg日本国产大米的平均市场价格。

三层次运营模式下，农业共济组合将收取共济费的70%—80%交到联合会，由联合会提供保险服务。由于联合会的保障能力有限，联合会扣除基础责任保险保费，将农业共济组合上缴的约95%共济费上交到政府食料安定专项部门，由政府提供再保险服务。两层次运营模式下，农业共济组合将收取的共济费约95%上交到政府食料安定专项部门，由政府提供保险服务。

《农业保险法》中设有共济费“无事返还”政策，即当前保险期间的第前三年获得的赔偿金额加上当前保险期间前两年无事返还金额，如低于第前三年度农户实缴共济费的二分之一，则由协会返还给农户第前三年度农户实缴共济费的二分之一。以2021年为保险期间，则2018年农户获得的赔偿金额加上2019年和2020年由组合“返还”的共济费，如低于2018年度农户实缴共济费的二分之一，则由协会返还给农户2018年度实缴共济费的二分之一。

（三）定损及赔付流程

日本农业共济保险在定损环节具有较强的内生性，除家畜共济保险定损需要到指定家畜诊疗所外，其他共济保险根据不同的共济方式，设置了现场调研、统计数据、出货材料、税收材料等定损方式，定损过程由定损员与共济组合职员共同完成。定损员全部来自共济组合中的农户，其中约5成以上由共济部长兼任，随着技术成熟和农户的减少，定损员也在持续减少，由1980年的约20万人减少至2021年的12.5万人。

家畜共济保险由农业共济团体的兽医出具诊断证明和发票，经组合职员核实后完成定损。农业共济团体中的家畜诊疗所具有独立结算体系。农业共济团体的家畜诊疗所共有257所，其中，共济组合经营196所、联合会经营58所、市町村经营3所。全国认定兽医数量约4300名，其中，农业共济团体拥有的认定兽医约占全国总量的42%。

日本政府确定了严谨的保险赔付流程（如图2所示）。当灾害等保险事故发生时，农户要及时向共济组合汇报，共济组合组织定损员与职员到保险事故现场或者根据统计资料等进行灾害情况核实，对受灾情况进行评测后形成受灾额度报告，提交给联合会。联合会根据受灾面积和数量进行随机抽样，到现场实地调查，根据抽样调查结果和共济组合提交的报告，整理形成联合会调查的受灾额度报告，再提交给政府部门。政府根据联合会提交的报告和统计资料，签署受灾额度认定书，并逐级下发。受灾额度认定结束后，由组合向联合会提出保险赔付请求，联合会根据再保险情况向政府提出再保险赔付请求。政府向联合会支付再保险赔付款后，联合会向组合支付赔付款，最后由组合将赔付款下拨到农户。

三、日本农业共济保险的特点

日本政府引导的农业共济保险的持续贯彻实施显现出了极强的制度刚性，特别是日本政府对农业共济保险的制度建设、供给结构、产品创新、业务流程等层面的不断创新和优化，使日本农业共济保险实施至今，仍然持续高效地在农业领域发挥着极其重要的作用。

（一）政府引导职能得到充分发挥，法律法规完善

1.政府引导职能得到充分发挥，确立了日本农业保险由政府引导、农业共济组织独立经营的农业共济保险制度。一方面，在中央政府层面，1929年日本农业共济保险实施之初便确立了基于政府引导并全程参与的农业共济保险体系，由中央政府设置家畜保险科，随着农业共济保险业务的不断扩张，政府合并家畜保险科等部门，成立了食料安定专项部门。政府食料安定专项部门负责提供农业政策引导和业务实施的管理监督，对农业共济保险的政策引导主要体现在财政、法律、再保险，以及设立全国统一的保险产品等方面。另一方面，政府组织都道府县和市町村层面分别设立农业共济组合联合会与农业共济组合。农业共济组合、联合会是农户互助组织，在接受政府的政策引导与管理监督的基础上具有独立的农业共济保险经营权，负责农业共济保险业务的具体实施。

2.法律法规先行。日本最早实施的农业共济保险为1929年的家畜共济保险，在家畜共济保险实施前，政府出台和实施了《家畜保险法》和《家畜再保险特别会计法》。1939年出台《农业保险法》和《农业再保险特别会计法》后，实施了农作物共济保险。农业共济保险逐步成熟后，日本政府整合了相关法律，出台了农业保险的统一法律，即《农业灾害补偿法》（后改名《农业保险法》）。日本农业保险法包含农业共济保险制度及其组织实施架构、农业共济保险的种类及实施细则、农业共济保险实施过程的监督、政府的再保险事业、与其他农业保险机构的关系、补充条款及惩罚规则等内容。在农业共济保险种类及实施细则中，规定了各种农业共济保险的保险责任、承保农作物种类、保险产品、共济费率、共济费和再保险费补贴等内容。现在日本农业保险已经建立起一套相对完善的法律体系：经过多种法律法规合并而成的《农业保险法》确定了面临小规模灾害时的灾害补偿保险制度；《日本国宪法》和《激甚灾害法》确定了面临大规模自然灾害和市场动荡时的灾害补偿制度；基于《天灾融资法》及其他法律法规制定了金融救济措施和税收减免措施。

（二）坚持政策性与互助结合的农业共济保险供给制度，持续推动供给结构优化

1.坚定不移地贯彻发展政策性农业共济保险制度。日本农业共济保险自1929年家畜共济开始全面实施时，就已经确立了政府政策引导下的政策性农业共济保险制度，即使持续增加了农作物共济、旱田作物、果树共济、园艺设施共济等保险项目，使得财政支出大幅度增加，依旧坚定不移地走政策性农业共济保险道路。日本政府强有力的财政补贴政策奠定了农业共济保险实施的基础，其财政补贴包括保费补贴、办公经费补贴、政府再保险补贴、为农户提供政策无息贷款等，其中，保费补贴由最初的15%上升为现在的不低于50%，政府再保险保障也提升至90%以上。此外，政府设置了共济费“无事返还”政策，即使未出险的农户也不用担心过多损失共济费，进一步提高了农户加入农业共济保险的积极性。

2.持续推动供给结构的优化。在政府政策的引导下，日本农作物共济保险实施时确立了村镇农业协会共济、市级农业共济组合保险、道府县联合会再保险、政府再保险的四层次性农业共济保险运营模式。四层次农业共济保险制度不断成熟后，于1947年将基层的村镇农业协会合并，确立了市町村农业共济组合共济、都道府县联合会保险、政府再保险的三层次农业共济保险运营模式。随着农业人口的持续减少，日本政府于2010年再一次将组织结构进行优化，逐步推动“一县一组合”方案，由三层次农业共济保险运营模式向都道府县农业共济组合共济、政府保险的两层次农业共济保险运营模式发展。截至2022年4月，除茨城县依旧保持三层次农业共济保险运营模式外，其余46都道府县均已形成一县一组合的两层次农业共济保险运营模式。

（三）农业共济产品体系健全，保障幅度较高

1.农业共济产品体系较为健全。日本农业共济保险为水陆稻和麦子等主要农作物、包括地域特色产品在内的32种果树果实、牛马猪等占市场份额较大的家畜、农业大棚及附带设施等提供保险服务。其中，家畜共济保险设置了牛、马、猪的“包括共济”和“个别共济”，包括死亡废用共济和疾病受伤共济两种承保方式；园艺设施共济保险对象为农业大棚、大棚关联设施和大棚中的农产品，设置了损失超1万日元、3万日元、10万日元、20万日元起赔的多层次承保方式；农作物共济包含了日本生产的主要农作物和经济作物，设有总产量、减产量、总金额等承保方式。

2.产品保障幅度高。一方面，日本农业共济保险都上升到了“产量保险”和“收入保险”，部分保险产品添加了“全损”和可供选择的“半损”保障，形成了复合型农业保险产品，相较于“成本保险”具有更高的保障幅度。另一方面，除了园艺设施共济保险设置了起赔标准外，其他共济产品均设置了最高90%的赔付率，2021年废止“单块耕地减产量共济”承保方式后，农作物共济保险的最低保障率达到了单位产量的60%以上。

（四）确立农业风险事前防范机制，突出保险业务的内生运行机制

1.农业风险事前防范机制形成。农业共济组合和联合会除了具备农业风险共摊的机能外，还具备多种减轻农业风险和服务地方社会的职能。一是定期对农户进行生产技能指导和培训，提供生产公共设施，引导农户进行科学生产，提高农业生产效率；二是向地区提供资源环境、土壤水情、灾害预警等地理气象信息，为地方优化种养殖结构、产品结构提供科学建议，促进农业生产回报率的提升；三是定期选派协会和农业共济组合职员深入农村一线学习和了解农户的生产生活，推动农业保险工作者的工作水平提升。通过以上的组织活动，为地区优化农业结构、农户增产增收、农业保险规模扩大、业务员素质提升等创造了良好条件，进一步推动了农业保险的普及、深化，以及农业保险效率的提升。

2.突出农业保险业务运行机制的内生性。农业共济保险中，机构运营、保费收取、定损等业务实施过程均以农户为主要参与主体。特别在比较繁琐且监管难度高的定损环节，日本采取了内生性农业保险定损机制，即定损员全部由农户和共济组合职员担任。农户定损员既是投保人也是保险人，保险人和投保人间的监督与被监督的关系演化成为农业共济保险内部的相互监督机制，加上组合职员会同定损员一同勘察定损，结合上级部门和政府的审核及抽样核查机制，充分解决了投保人和保险人之间信息不对称的问题，可以有效地控制欺诈骗保等违法违规行为。

四、我国农业保险存在的问题

我国农业保险自1934年开始试验以来，经历了兴起、停滞、恢复、萎缩、发展等阶段后，随着2013年《农业保险条例》的颁布实施，进入了高速度和高质量协同发展阶段。2020年我国农业保险保费规模超过美国，成为全球最大的农业保险市场，同时，农业保险规模飞速增长与农业保险制度滞后的矛盾逐渐显现，特别是我国农业保险制度和供给结构的定位相对模糊、产品结构不合理和创新驱动不足、业务执行能力欠佳等问题较为突出。

（一）农业保险制度及法律法规有待完善

1.农业保险管理机构分散，管理制度有待进一步统一。一方面，我国尚未建立明确的农业保险统一指挥机构，仍由包括国务院财政、农业、林业、发改委、税务、民政等多个部门共同管理，对于各项农业保险政策的统一执行，保证政策性农业保险效率等重要维度，已经呈现出管理不协调等问题。另一方面，全国缺乏统一有效的协调机制，各省出台本省的农业保险实施条例，使得农业保险公司跨省业务难以保持高度一致性，对保险机构实施农业保险业务无形中施加了压力。

2.法律法规有待进一步健全完善。一是我国现行与农业保险直接相关的法律法规是基于《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国农业法》，以及基于上述两部法律制定的《农业保险条例》，农业保险条例更多是从宏观上引导农业保险发展方向，具体实施细节仍有待完善，特别是加强建立健全农业保险的市场准入、市场竞争、费用管理、市场退出等实施细则方面有待完善。二是治理农业保险市场乱象、维护投保农户权益、提升农业保险经营效率等监管规则缺乏，有待补充制定。三是我国农业保险的大灾风险分散和防范机制的法律法规有待进一步完善。

（二）农业保险的供给侧结构性改革有待进一步加强

1.商业性农业保险难以完全保障我国“三农”政策的顺利实施。第一产业是保证我国基本安全的重要基础，但相较于二三产业属于低收入行业。农业保险的系统性风险、道德风险、逆向选择和高运营成本等因素，决定了商业性农业保险市场具有门槛高、保障程度低、农户参保积极性差、规模化运行难等问题，以利润最大化为经营目标的商业经营机构作为农业保险供给主体，难以保障我国“三农”政策的高效实施。

2.政策性农业保险中的政府引导不明确，尚未完全建立有效的运行机制。我国农业保险条例总则第三条明确了农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。而我国政策性保险有待加以完善，政府引导的具体措施、路径和运行机制尚未完全确立。虽然农业政策性保险已经部分嵌入到商业保险机构的产品中，但政策性保险品类较少且大都停留在保费补贴层面，对农户的直接保障与对保险公司的再保险服务等方面仍有较大的改善空间。

（三）农业保险产品结构仍需进一步完善

1.成本保险保障幅度低，产量保险种类欠缺，收入保险进度缓慢。我国农业保险产品结构仍然以成本保险为主，虽然完全成本保险的覆盖面在逐步增加，但保障程度仍然相对较低。农业收入是诸多农户的唯一经济来源，一旦农业生产遭遇全面损失，许多农户将无法获得超额经济收入，即使成本保险保障了农业投入成本，但农户的生活问题依然面临严峻考验，农户种植积极性也必然受到影响。收入保险受到农产品市场价格波动影响的同时，与农作物产量密不可分，而我国目前衡量耕地农作物产量的制度尚未建立，收入保险试点发展和整体铺开过程中必然受到一定的负面影响。

2.产品布局地域差异明显。一是创新型农业保险产品的购买意愿存在区域差异，由于农户对农产品价格波动敏感程度差异、对创新型农业保险产品的功能了解不足等原因，相较于东部省份，中西部省份对缺乏保费补贴的收入保险和气象指数保险的购买意愿低下。二是市场化操作的农业保险产品区域和供给主体差异明显，如“保险+期货”主要推动者和保费补贴的主角仍然是大连、上海、郑州三大商品交易所和地方政府，经济落后地区、中小型农业保险机构的“保险+期货”等业务推进明显滞后。

（四）农业事前防范机制尚未建立，保险业务执行精准度欠佳

1.农业保险的事前防范机制尚未建立。商业性农业保险与政策性农业保险均由商业保险机构直接负责和间接代位办理业务，保险机构着眼于保险合同的签订到完成赔付的整个过程，由于业务范围、专业能力等限制，往往选择忽略事前防范措施，在提供农业公共基础设施、科学的种养殖结构、资源环境灾害预警等地理气象信息、农牧产品市场分析等方面存在空白。同时，保险机构在选派公司职员深入农村一线学习和了解农村生产生活，推动农业保险工作者的工作水平提升等方面有待加强。

2.信息不对称导致农业保险业务执行精准度欠佳。一是保险公司无法精准掌握农户耕地数量，出现农户在投保时“虚报”耕地数量等问题。二是除少数发达地区外，农业保险的勘察、定损、测算等主要业务仍然由保险机构员工与保险机构聘请的“农业专家”单方面进行人工核定，定损抽取的样本过低、农业专业性欠缺，出现定损模糊等问题，导致保险公司“惜赔”“协议赔付”等现象时有发生。

五、日本农业共济保险对我国农业保险的启示

对大多数国家而言，农业保险是一种具有正外部性的准公共产品。农业风险具有风险单位大、发生频率高、损失规模大、区域效应明显等特点，加上农业保险的系统性风险、道德风险、逆向选择和高运营成本等因素，决定了农业保险市场的资源配置作用难以持续有效发挥，需要政府“有形的手”加以引导。日本政府运用财政资金进行保费补贴、机构运营经费补贴、保险或再保险保障的直接引导，以及提供无息或低息贷款、税收减免政策等辅助策略的间接引导，确立了由政府引导、农业共济组织独立经营的农业共济保险制度。结合日本农业共济保险特点及我国农业保险存在的问题，我国可以在农业保险的制度建设、供给结构、产品创新、业务流程等层面加以优化，不断完善我国农业保险制度，确保我国农业保险持续高效发展。

（一）统筹政府职能，加快完善农业保险法律法规

1.明确统筹业务主管部门，建立健全农业保险信息的共享机制。统筹农业农村部、财政部、银保监会等部门的农业保险业务，指定部委下设专门的农业保险主管部门，各省市成立相应的机构，结束“各管一摊”的现状，将财政资金直接下拨到主管部门，由主管部门统一施策、统筹协调，其他部门严格执行主管部门政策，确保政策的统一性和可行性。同时，加快建立健全财政、保险监督管理、国土资源、农业、林业、气象等部门农业保险相关信息的共享机制，向中央、省级政府及农业保险公司实时推送相关信息，确保农户能够及时避灾、农业保险机构能够及时理赔。

2.完善农业保险法律法规建设，细化农业保险实施细则。统筹各省的农业保险实施条例，结合保险机构现行的农业保险实施细则，进一步完善《农业保险条例》。一是进一步明确农业保险制度及组织实施架构、农业保险实施过程的监督、政府的再保险事业、与其他农业保险机构的关系、补充条款及惩罚规则。二是制定农业保险种类及实施细则，明确各种农业保险下的保险责任、承保农作物种类、保险产品、保险费率、保费补贴和再保费补贴等内容。三是统筹实施细化的《农业保险条例》，同时，允许农业生产环境相似的多个省区或个别省区在遵循条例的基础上，根据实际情况完善和细化符合当地的农业保险实施条例。

（二）积极推动以需求为导向的农业保险供给侧结构性改革

1.基于农业保险市场竞争机制推动商业保险机构改革。在“政府引导、市场运作”的原则下，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持“放管服”改革，持续优化营商环境，完善农业保险市场的准入、运营、退出机制。在建立“大灾保证金”的基础上，允许规模以上企业进入农业保险市场，特别要推动银行、证券等金融机构参与农业保险市场竞争，解除经营地域和品类限制，完善农业保险市场运行机制，充分发挥市场在农业保险资源配置中的作用。

2.完善政府引导作用，加快完善政策性农业保险。政策性农业保险和农业再保险是典型的政府引导型农业保险模式，具有经济补偿作用。中央和各级政府的各项扶持举措推动我国农业保险高效快速发展，有效减少了农业保险经营机构的各项投入，提高了农业保险业整体的运作效率。坚持在“政府引导、市场运作”的原则下，将政策性农业保险置于引导位置，适度调整财政直接支农惠农政策向农业保险的间接农业政策倾斜。提升中国农业再保险公司参与农业保险的速度和力度，通过有效分散风险，稳定原保险人承保绩效，促进农业保险的普遍可得性，扩大农业保险的覆盖面，逐步提高保障水平，并进一步完善农业保险大灾风险分散机制与农业再保险体系。

3.建立多种形式的农业保险供给结构，推动农村合作社互助农业保险的建立健全。在我国政策性和商业性农业保险难以满足农业保险需求的情况下，农业合作保险的加入使得农民可以获得更多的保险服务。我国有超过220万农业合作社，在中央和地方政府的制度和财政保证下，通过对合作社的统筹管理，建立阶段性农业合作社统筹管理机构，规范农业合作社经营模式，大力发展农业互助保险。农业互助保险需要“再保险”保障，中国农业再保险公司的成立与运营为农业互助保险提供了条件支撑，建立政府或再保险机构与农业合作社的再保险业务，为农业互助保险提供风险保障。

（三）加强农业保险产品创新，优化农业保险产品结构

1.推动农业保险产品创新，丰富农业保险产品结构。一是在广泛实施完全成本保险的基础上，重点探索实施产量保险，制定农作物产量核定制度，当产量保险成熟后，再根据实施情况，对市场价格波动幅度较大的农畜产品开展收入保险。为了防止小规模的严重灾害，可以在产量保险和收入保险中有偿或无偿附加“半损”或“全损”等“基本险+附加险”复合型产品，丰富农业保险产品体系。最终形成成本保险、产量保险、收入保险等三种保险产品并存且可供农户选择的产品体系。二是建立农产品和金融产品互联互通、高效共享机制，进一步鼓励扶持“保险+期货”“保险+信贷”“保险+科技”等农业保险复合产品实现更大覆盖面、更高数量级的发展，进一步探索市场对冲农牧业风险的有效衔接机制。三是要将试点铺大，加强产品论证，提高农业保险产品的持续性，加快全面实施进程。

2.拓展农业保险的保障范围，推动农业保险向产业化、现代化延伸。一是将种植业养殖业保险扩展到农林牧渔业保险。二是发展农产品加工、物流、仓储、营销链式等与第一产业密切相关的产业融合全链条保险。三是将休闲农业、乡村旅游等新产业、新业态纳入农业保险范畴，发展现代化、多元化、规范化的农业保险。同时，明确商业性农业保险与政策性农业保险界限，由政策保险负责涉及国家战略安全及方向的农林牧副渔等农产品保险，商业保险负责其它农产品及其延伸的产业链保险。建立以粮食安全保障率、生态环境贡献率为主要标准的新型财政补贴机制，突出中央财政补贴的战略安全导向、生态导向和质量导向，并由单一保费补贴向保费补贴、经营费用补贴、再保险费补贴等“三项补贴”转变。

（四）持续优化农业保险的业务实施流程

1.建立科技与传统相结合的定损机制。一是基于数字农业农村数据采集体系、天空地一体化观测网络、农业农村基础数据资源体系、农业农村云平台的建立与完善，大力推广5G网络、3S技术、智能感知、智慧气象等高新信息观测技术在农业领域的应用，实现农业保险的规模化定损。二是不断完善农村协保员体系，建立“村长+合作社组员+农户+保险公司职员”组成的固定比例抽查机制，实现精准定损。同时，将科技规模化定损与固定比例抽查精准定损相结合，形成高效、精准的农业保险定损机制。

2.提高保障幅度，优化理赔机制。一是要提高保险保障程度，政策性农业保险产品的保障程度需不低于完全成本，保障农户在农牧业生产中不低于成本运行。商业性农业保险产品实施多层次且不低于70%的保障程度，满足不同农户的农业保险需求，全面保障农户的基本收入。二是政府协调农户—村委会—保险机构—再保险机构的关系，优化理赔机制，确保保险赔付款能够及时落实到农户。特别是保险事故发生后，要特事特办，及时为农户和保险公司提供金融贷款，协助农户和保险公司双方完成从保险事故发生到完成理赔的整个过程。

3.建立农业保险的事前防范机制。一是持续加强农村基础设施建设，提升农村生产生活硬件服务水平，加快农业高新产品、先进生产技术投入农村，定期对农户进行生产技能指导培训，提高农业生产效率。二是由政府或保险公司联合气象、商务等部门，为农村、农户提供气象信息和农产品市场信息，引导优化农户科学种植养殖结构，提升农业生产回报率。三是培养农业保险专业人才，定期选派农业保险职员深入农村学习和了解农村生产生活，提升农业保险工作人员的专业水平。四是将农业保险宣传渗透到以上三项工作中，使农户在提高农业生产效率的同时了解农业保险，同时，通过政府官方媒体加强宣传，增强农户对农业保险的认可度，引导农业保险进一步普及与发展。