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关于地方立法中的辩证思维运用

2022-06-25马新茗

人大研究 2022年6期
关键词:群众利益法规切口

马新茗

毋庸置疑,地方立法在完善中国特色社会主义法律体系的进程中,愈加凸显出重要的地位和作用。地方立法如何突出鲜明的地方特色,辩证思维在立法原则、立法指导、立法技术中的运用至關重要。

关于“多与少”的辩证关系

一是在现阶段地方立法的数量上不能再盲目求多,要保持一定的克制和理性。中国特色社会主义法律体系已经形成,“以良法促进发展、保障善治”已成为共识,特别是一些设区的市拥有立法权之后,对现有的地方性法规进行有效扩容,弥补了地方立法中的空白,赋予了地方立法新的时代内涵,形成了地方立法如雨后春笋般蓬勃发展的良好势头。但我们也要清醒地认识到,地方立法步入快车道之后数量偏多、法规质量不高的问题比较突出。“根据本行政区域的具体情况和实际需要”,是地方立法必须遵循的根本指导思想。地方立法要积极顺应由“数量型”向“质量型”转变的发展趋势,努力破除立法中的功利思想和形式主义,特别是要防止地方性法规脱离实际、部分条款规定脱离实际的问题,在立法事项确定上,要分清轻重缓急,合乎部门需求,顺应民声民意,合理安排立法项目。在立法时机把握上,要顺势而为,时机成熟则立,时机未成熟就延后,待时机成熟时再立。在立法质量控制上,要充分发挥地方人大的主导作用、法律顾问的咨询功能、立法队伍的专业水平,力争出台的地方性法规,都能有效调整社会关系,切实解决实际问题。

二是地方立法可因地制宜,适当加大重点领域立法的比例和数量。地方立法须与时代发展要求、地方改革需要、人民内在需求同频共振,方能彰显立法的政治价值、经济价值和社会价值。特别是经济不发达的地方更要把立法融入发展战略当中去,用完备的地方性法规为经济发展保驾护航,以地方立法的超前性、规范性、权威性来引领和推动地方经济发展。比如要加大在营商环境方面的立法比例。经济欠发达地区营商环境不好是发展的痛点,是不可回避的矛盾和痼疾,而法制化、市场化是优化营商环境不可或缺之要素,唯有通过地方立法才能确保这一目标的实现,否则再怎么以优厚的条件示人,恐怕也难以赢得投资商的信任和支持。再比如要加大金融领域的立法,经济不发达地区要有战略眼光,提前进行布局,实现弯道超车,把经济发达地区金融方面立法的经验拿来为我所用,以减少不必要的弯路,降低改革试错成本,为促进地方金融健康发展创造良好的法制环境。

关于“立与废”的辩证关系

一是立与废同等重要,不能重视立而忽视废。立新法与废旧法都是地方立法的重要内容,“地方立法的废止,是立法主体依据一定职权和程序,对现行法实施变动,使其失去法的效力的专门活动”。废止是依法废止,须经历与制定新法规一样的基本程序才能废止。但在立法实践中,由于立法主体对“废止”所蕴含的法律意义、法律价值认识不足,对法规废止的环节重视不够,在主动废止、依法废止方面做得远远不够,导致一些地方性法规自然废止的多,依法按时效主动废止的少,客观上形成了对现行地方性法规的消极和阻碍作用,既不利于行政机关执法,更不利于人民群众守法。

二是立与废互相延续、互相作用,是一个完整的非断裂的立法过程。地方性法规的废止大多有以下两种原因,一种是上位法已经废止了,地方性法规要保持协调一致,必须进行废止。另一种是随着社会关系的发展变化,作为调整社会关系的地方性法规也要随之进行调整。如果是局部的调整可适度进行部分条款的修改,如果大部分规定已不适合规范新的社会关系,那么必须进行废止。废止是地方立法经历一定阶段、完成一定历史使命的必然终结,而立法则是在废止法规基础上的继承、创新和延续,这个过程是自然而然、水到渠成的。

三是立与废都是立法规划(立法计划)的有序安排,是一种有预见性、计划性、系统性的行为。地方性法规的生命力在于实施,地方性法规的最大优势在于时效性强。如果新立的法规从制定到颁布有相当长的周期,法规颁布时与预期调整的社会规范相差甚远,那么新立法规反而会成为制约和束缚社会发展的规则。法规的废止同样需要很强的时效性,要在一定的时间内以合适的形式向社会公布。如果延后很长时间或等待法规自行废止,既影响现行法规的权威性,又对法规执行部门造成困扰。要通过增强立法规划的系统性和计划性来避免废止不及时的问题,比如建立清晰的立法规划清单,什么时间立哪些法规,由谁来制定,什么时间废止哪些法规,以什么形式废止,由谁来废止,都要一一进行明确。

关于“大与小”的辩证关系

一是“小切口”关乎大民生,努力实现小中见大、以大促小。立法机关要充分发挥“小切口”立法聚焦大民生的功能作用,真正把发展全过程人民民主的要求落到实处。对关乎群众切身利益的立法项目,要努力减少主观性,增强客观性,扩大民主性。因为立法机关认为的“小”可能是群众认为的“大”,立法机关忽略的可能恰恰是老百姓关注的甚或是老百姓最需要的。立法机关只有始终做到目光向下,拜群众为师,以人民为友,到群众中去破题立项,把群众的点击率、参与率、支持率、反对率作为立法项目的命中率的重要参考依据,才能使“小切口”立法项目与人民群众的需求相吻合、与人民群众的期待相同步。

二是立法过程中始终要坚持群众利益最大、其他利益为小的立场观点。要注意把握立法过程中的利益平衡关系,当群众利益与部门利益或者其他利益有冲突时,优先考虑群众利益,部门利益和其他利益可做适当让步或妥协。如果不得不以牺牲小部分群众利益换取社会整体利益时,也得慎重考虑、认真论证、反复酝酿,寻求平衡群众利益和社会整体利益的最优解,以时时处处事事为群众着想的实际行动赢得群众的理解和支持,把立法的过程转化为凝聚民心民智、改进治理方式、提高执政能力、促进社会和谐稳定的过程。

三是“小切口”立法要防止碎片化,着力增强规划性和系统性。“小切口”立法虽有“小快灵”的特点,不受立法规划的相对限制,但地方性法规的发展过程要遵循客观规律,既不能断裂也不能跨越,更不能一拥而上,理应是有关联、有延续、有继承、有创新,是一个循序渐进、创新发展的过程,也是一个积少成多、积土成丘的过程。如通过“小切口”立法来解决群众急难愁盼的问题,也得分清轻重缓急,分阶段、分步骤有序来推进解决。当下,要避免陷入两个误区,一个是碎片化的误区。既没有从法治战略的层面进行宏观思考,也没有对立法整体效果的慎重考量,一味追求越小越好、越细越好,造成立法成本的浪费,影响地方性法规的严肃性和权威性。另一个是标新立异的误区。抓不住“小切口”立法的关键和重点,以为越新越好,唯新则立、不新不立,脱离了人民群众的实际需求。

(作者系甘肃省人大常委会办公厅接待处处长)

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