辛方坤

内容提要 作为综合行政执法改革的核心要素，城管执法力量下沉至基层已被正式写入《中华人民共和国行政处罚法》。城管执法力量下沉虽能满足基层的刚性治理需求，但政策执行过程中衍生的诸多问题亦值得关注。借鉴光学理论和行政生态学的思想，本文分析了城管执法力量下沉的“衍射”现象。基于上海的实证调查发现，下沉的城管执法力量在穿越不同行政组织的“窄缝”到达治理场域时，发生了政策“衍射”的情况，并导致城管职权扩张、队伍发展活力下降、复杂问题执法能力弱化等偏离“直射”方向的问题。因此，应从承接政府与下沉城管的权责边界厘定、城管队伍的条块统合、复杂事务治理的管执联动三个方面提升政策实施的整体性效果。

基层善治是“国之大者”的落脚点，城管执法效能则关系着民众对基层善治的直接观感。自1997年北京正式成立全国第一支城管执法队伍以来，城管在维护城市管理秩序、保护社会公共利益、保障城市美好生活等方面发挥了显著作用。但执法过程中的体制不顺、方式简单、行为粗放等问题也备受诟病，使得城管群体被严重地“污名化”。①党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，作为治理能力的微观呈现，城管执法直接影响着宏观政策的执行效果和民众情感认同的高低。

为进一步理顺城管执法体制、提高城市管理和服务水平，2015年城管执法进入全面综合改革阶段。……