[ 作者简介 ]

王泽丽，女，山西晋城人，青海民族大学，硕士在读，研究方向：环境法。

[ 基金项目 ]

本研究受“青海民族大学研究生创新项目资助（项目名称：西宁市“无废城市”建设现状调查报告; 项目编号04M2021021）”。

[ 摘要 ]

2019年，西宁市开始了“无废城市”的试点建设。2020年，我国对《固废法》进行了修订，各试点城市如何开展无废建设以及会出现哪些固体垃圾方面的法律问题成为“无废城市”研究的重点。本文以青海省西宁市为调研对象，以现行《固废法》为研究背景，探究“无废城市”的建设现状，最后提供相关的法律建议。

[ 关键词 ]

无废城市;建设现状;可行性建议

中图分类号：F27

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.03.029

1 调查背景

关于“无废城市”的发展，帕尔默博士第一次提出了“无废”的概念。之后扎曼和莱曼又对“无废城市”进行了定义，认为尽最大可能地从城市产生的垃圾中回收所有的资源，在源头上做到减量化，末端做到无害化，提高固体垃圾资源化利用率，建立起可持续发展的循环路径。国外学者普遍认为，“无废城市”的“废”指的就是城市产生的固体垃圾。针对固体垃圾方面，各国应该积极采取有效的措施去应对，以防止垃圾围城现象的产生。

毫无疑问，我国是世界上产生固体废物量最大的国家，巨大的固体垃圾量很容易产生严重的环境问题，治理难度会大增，不容易解决。固体废物产生的强度高、利用起来不充分，且会产生很难降解的有害物质，在处理固体垃圾过程中也会很容易污染环境，所以，在处理的各个环节上都应该减少垃圾的产生。“无废城市”是建设美丽中国的细胞工程，是党中央、国务院在打赢污染防治的攻坚战的特殊阶段作出的重大部署，是落实习近平总书记生态文明理论的具体行动。

2018年底，我国制定了《“无废城市”建设试点工作方案》。2020年，新《中华人民共和国固废法》（以下简称《固废法》）开始实施，这是法律和政策的恰当结合，其為“无废城市”的顺利建设奠定了基础。我国“无废城市”的发展存在省份之间的差距，“无废城市”发展水平位居前10位的都是中国东、中部省份，居后5位的均为西部省份，可以看出，西宁“无废城市”建设还有很多路要走，需要借鉴先进的固废治理经验，提高固体废弃物的综合治理能力。

青海在我国有中华水塔之称，其生态地位不用多说，是全球高海拔地区物种基因、生物、遗传多样性最集中的地方，在我国以至于在世界环境的地位中都有很高的位置。特殊的生态地位也决定了青海特别的省情定位。“无废城市”建设试点成为辩证处理生态保护和绿色发展的生动写照。西宁市作为省会城市，发挥着辐射、示范作用。在“无废城市”“11﹢5”的试点城市中，西宁的特殊性在于其为西北地区唯一入选城市、全国唯一省会城市、高海拔生态脆弱区高原城市。

2 西宁市“无废城市”建设现状

2.1 调查对象基本概况

西宁市是青海省省会，总面积约为7 679平方公里，常住人口约为246.8万人，下辖城东、城中、城西、城北4区和大通、湟中和湟源3县。主要少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族和蒙古族，全市少数民族人口约为62万人，占常住人口的四分之一。

2.2 西宁市“无废城市”制度建设情况

近年来，西宁市在固体废弃物领域发布的地方性法规和政府规章见表1。西宁市针对固体废物处理的全过程中的重要点积极健全制度建设。目前，西宁市“无废城市”建设试点“四大体系”任务基本完成，在制度建设方面，试点任务共16项，已完成13项，其余3项正在稳步推进。

2.3 西宁市“无废城市”工作实施概述

2019年以来，西宁市“无废城市”试点实施工作积极稳步进行推进，主动建设在西部高原。2021年6月，第一届中国（青海）国际生态博览会的“无废城市”建设论坛在青海西宁成功举办，该论坛就如何推进创建“无废城市”进行了深入探讨。

目前，西宁市已经初步形成了“一个核心来引领驱动，在三大领域打造示范，四项体系上支撑保障，N个细胞来全民共建”“134N”的“无废西宁”模式。2021年，西宁市通过更新公共交通、更新物流业新能源车辆、推行高星级绿色建筑等措施继续完成“无废城市”的建设工作。将来还要继续探索固废和废气、废水协同处理的模式，争取早日在西宁构建起“大无废”的格局。

在工业领域，以甘河工业园区国家级循环化示范试点园区为主，提高工业固废综合利用率。加强全市危险废物监管能力的建设，持续开展西宁危险废物规范化的管理考核。积极优化工业领域的产业结构，推动工业领域资源化、循环化和生态化发展。在农业领域，大幅度促进“清洁田园”行动，强调农业投入品的减量和农业固体废弃物资源化的利用。在大通县、湟中区和湟源县，畜禽粪污和农作物秸秆等农业生产领域的固体废弃物基本上实现了区域内的绿色循环。在生活领域，市区25个街道办事处、106个社区、115所学校、350多个小区和3家市级医院开展了生活垃圾分类试点的工作。再生资源回收网络和生活垃圾可回收物收运网点“两网融合”积极推进，生活垃圾焚烧发电项目也要开始开工建设，餐厨垃圾收运处置的“西宁模式”领跑全国。2021年初，西宁市开启了生活垃圾的“强制干湿分离”试点。另外，2019年西宁市的城镇绿色建筑比重达到了60.5 %。以上都能看出，西宁市在绿色发展方面积极落实无废理念，全方位发力。

截至2020年，工业固体废物产生强度降低到0.85吨/万元，农药化肥减量20 %以上，餐厨废弃物资源化处理率达到了95 %，农用地膜回收利用率达到了90 %，固体废物无害化处理率达到100 %。以卫生填埋方式共处理生活垃圾约137万吨，医疗废物的处置量约为3896吨。西宁将继续加大“无废细胞”的创建力度，形成无废城市人人共建、无废成果人人共享的大好局面。

2.4 西宁市居民“无废”意识调查结果梳理

将所有调研信息汇总统计：（1）有79.92 %的居民不知道西宁是“无废城市”试点城市;（2）对于阻碍自己进行垃圾分类的主要原因，84.62 %的居民缺乏相关知识，30.77 %的居民认为缺乏奖惩措施;（3）社区废旧物品、垃圾分类没有得到有效回收利用的原因，53.85 %的居民认为宣传力度不足，58.14 %的居民认为没有特定回收渠道;（4）社区在加强居民“无废”意识上应做哪些努力，76.92 %的居民认为增设分类投放的垃圾桶，78.12 %的居民认为应开展宣讲会;（5）针对政府对“无废”建设的监管和执法力度，88.34 %的居民认为和以前基本不变;（6）对于是否有必要通过法律途径规范“无废城市”建设，89.11 %的居民认为有必要。

3 西宁市“无废城市”建设过程中存在的问题

3.1 固体废弃物源头控制待加强

要解决城市固体废弃物问题，关键是控制固体废弃物的增长。西宁垃圾产生量呈连年递增趋势，加上往年垃圾贮存量，从源头控制垃圾的产生是一个亟须探讨和解决的问题。居民素质参差不齐，环保意识也有高有低。近年来西宁环境明显变好，但是不文明现象，如乱扔垃圾、垃圾不分类投放等还是会经常看见。工业垃圾、建筑垃圾产生量大，况且西宁是旅游城市，旅游旺季游客量大增，本地居民加上外来游客，如何从源头上控制垃圾产生是需要密切关注的。

3.2 宣传上不到位

调研发现，西宁市约80 %的居民不知道西宁是“无废城市”试点。在街道、社区、学校等很多公共场所都未看见“无废城市”的宣传语和横幅，更不用提“无废城市”宣讲会。以康西市场为例，康西市场作为西宁市建设的第一个“无废市场”，只是在康西市场一个偏僻墙面上挂有一块无废市场的标识牌，市场里的商贩和买菜市民也并不了解“无废城市”。可以看出，宣传确实不到位。

3.3 “无废城市”行政执法、监督能力不足

“无废城市”建设是一个需要多部门齐抓共管、多方联动才能顺利进行的项目。出现的问题就是各部门权责不清，易形成“相互推诿”的局面。各部门又出于小部门利益，不以大局为重。由于协调执法成本高，加上一些部门利益思想作怪，很难形成“无废城市”建设一体化态势。由于我国环境法律中原则性法律条文较多，相关细则需要通过地方来加以补充完善，这就导致环保部门具有较大的自由裁量权，使环境执法具有随意性，不作为或者乱作为。解决这种问题的方法之一是加强环境领域的行政监督。但由于西宁环境执法部门体制不完善，行政监督力度的加强比较困难。

3.4 西宁市固废法律体系不健全

截至目前，西宁市已颁布《西宁市餐厨垃圾管理办法》《西宁市城市建筑垃圾管理办法》《西宁市生活垃圾分类管理办法》，新修订《西宁市再生资源回收利用管理办法》。“无废城市”建设涵盖五大类固废的处理，西宁市还没有关于“无废城市”下的工业固废、农业废弃物和危险废物的地方性法规或规章。西宁市固废法律体系的健全也有助于完善西宁市“无废城市”法治保障，助力“无废城市”顺利建设。

4 西宁市“无废城市”建设的可行性建议

4.1 加强固体废弃物源头控制

西宁应采取按量收费和定额收费相结合的方式，才能倒逼居民自己想方法产生最少的生活垃圾。转变居民的消费习惯，当居民购买消费品时，应当购买绿色产品。一方面是减少生活固体垃圾的产生量，另一方面也给制造商提供了一个明确信息，推动他们积极主动提高研发力度，生产环保产品，形成良性循环。从2008年起，我国在全国范围内已经禁止生产、销售和使用超薄塑料袋，但很明显，西宁的塑料袋使用频率较高，白色污染很严重，居民应尽量减少塑料袋的使用。同时，政府应采取措施减少快递、外卖包装的使用;提高新建绿色建筑率，减少建筑垃圾的产生;工业领域提倡清洁生产、循环经济。

4.2 加强宣传力度

其实，环境问题归根结底是公众环境素养高低的问题，居民的环保意识提高了，环境污染也就很好治理了。加强人们对“无废城市”的了解，是一项长期反复、需要广泛深入的工作。首先，要加强环境教育，在学生接受教育的所有阶段都适当增加关于“无废城市”的知识，再由孩子来带动家庭，一起为保护生态环境、减少生活固体垃圾的产生而去努力。其次，充分地利用网络、报纸和电视等各种传媒手段进行宣传。另外，要做一些环境公益广告，让人们可以很好地理解并学会垃圾分类。最后，应在公共场所增加“无废城市”的宣传标语和横幅。

4.3 提高环境执法、监督能力建设

西宁市生态环境部门需要明确环境执法部门的执法权限，把環保部门本来的工作收回来，使权力不分散，执法更加精确。同时，在一些需要联合执法的项目中，积极下放权力，形成合力，抓好“无废城市”执法工作的目的。另外，西宁市还需要架构一个部门协作配合关系网，设立专门的机构，评判解决“无废城市”执法中存在的“空白地带”或者“过密地带”，充分解决执法中的部门争端。为了避免地方环境执法的自由裁量权过大，需要通过奖惩手段提升监管能力。为了使公众在环境治理中的价值得到确认，有必要进行奖励，有利于正确引导社会对环境治理的重视。另外，制定生态环境部门执法奖惩制度，做到有奖有惩，提升环境执法能力。

4.4 完善西宁市固废法律体系

西宁市固体废弃物法律体系的健全，使“无废城市”在建设过程中落实有政策支持，执法有法律依据。让“无废”出力人有信心、有底气地投入“无废城市”建设的大军中。西宁市政府、人大常委会有必要研究讨论关于工业固废、农业废弃物和危险废物立法的必要性。完善的法治保障会促使居民将“无废城市”建设从意识层面转化为实践层面，提高固废减量化、资源化和无害化的可行性。同时，也要进一步完善相关固废法律法规的实施细则和具体办法。

参考文献

[1]刘辰阳，刘亿瑶. 国外“无废城市”的相关理论、评价方法与实践经验[J]. 现代城市研究，2021（3）：55-61.

[2]青海国家公园建设研究课题组. 青海国家公园建设研究[M]. 成都：四川大学出版社，2018.

[3]葛俊良. 我国地方环境治理中的民主协商机制研究[D]. 杭州：浙江大学，2020.

[4]李梦侠. 当代中国基层行政执法能力研究[D]. 武汉：中南财经政法大学，2019.