徐福祥，徐 浩，刘艳芬，赵常兵，刘 凯

（1.山东工商学院 公共管理学院，山东 烟台 264000； 2.东营市海洋发展研究院，山东 东营 257000； 3.东营市投资促进局，山东 东营 257000）

黄河以干流长5 464 km、流经九省（区）的巨幅跨度，使黄河流域成为我国经济社会发展和生态安全的重要板块，受到党和国家的高度重视。 习近平总书记于2019 年9 月18 日主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。 有关学者针对黄河流域生态保护和高质量发展从以下几个方面开展了广泛研究：第一，其战略内涵、支撑体系、推进方略、着力点等［1-4］；第二，高质量发展的困境及破解思路等［5-7］；第三，协同治理、治理共同体等［8-11］；第四，高质量发展和多系统协同水平测度等［12-15］；第五，法制建设、文化传播、生态足迹等［16-18］。 上述研究为黄河流域生态保护和高质量发展提供了重要的理论支撑，对推动黄河流域生态保护和高质量发展具有重要意义。 流域内各省（区）政府作为黄河流域生态保护治理的主体，在贯彻落实生态保护和高质量发展战略时，如何准确把脉薄弱环节、如何评判治理水平及与其他地区的差距？ 目前鲜有对解答这些问题的研究。 因此，笔者在理解黄河流域生态保护和高质量发展战略内涵的基础上，构建评价指标体系，运用熵权TOPSIS 模型，对2019 年黄河流域九省（区）政府主体生态保护和高质量发展治理水平进行了测度与评价，以期为各省（区）提升治理成效等提供参考。

1 研究方法

1.1 指标体系构建

基于对黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略内涵的理解，参考相关学者的研究［3，12，19］，按生态保护、环境综合治理、人水关系调节、区域高质量发展、黄河文化复兴等5 个子系统构建指标体系（见表1）：①生态保护。 黄河流域脆弱的生态环境和水土流失、水及大气污染等问题严重制约着经济社会高质量发展［3］，为了实现高质量发展，必须坚持生态优先、加大生态保护治理力度，该子系统设置7 个指标。 ②环境综合治理。 以能源为本底的工业结构和消费方式加剧了流域内环境污染态势［20］，加大环境污染治理力度是高质量发展的内在要求，该子系统设置4 个指标。③人水关系调节。 当前黄河流域生态保护和高质量发展面临水资源短缺和水安全方面的巨大挑战［19，21］，推动节约、高效用水是实现高质量发展的必然选择，该子系统设置5 个指标。 ④区域高质量发展。 高质量发展具有多维性、系统性、动态性、长期性，综合考虑经济、社会、民生等情况，该子系统设置13 个指标。 ⑤黄河文化复兴。 保护传承和弘扬黄河文化是落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重要内容［17］，本研究用3 个指标来表征政府主体在黄河文化保护、传承及弘扬方面的治理水平。

本研究所用数据主要来源于《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《中国文化文物统计年鉴》，黄河流域各省（区） 《统计年鉴》 以及政府部门官网和EPSDATA 官网等。

1.2 评价方法

目前，多指标综合评价中指标赋权方法大致可分为主观和客观两种：主观法有专家评判法、层次分析法等；客观法有主成分分析法、变异系数法、熵权法等［22］，其中熵权法能够较好地避免主观意愿使评价结果出现较大偏差的情况。 TOPSIS 模型是一种逼近理想解寻找最佳方案的决策方法，一些学者把熵权法与TOPSIS 模型结合起来（称为熵权TOPSIS 模型）较好地用于诸多领域的多指标综合评价［23-26］。 鉴于此，本研究把熵权TOPSIS 模型用于黄河流域九省（区）生态保护和高质量发展治理水平评价。

（1）指标数据标准化（无量纲化）处理。 为了解决各指标单位不统一、指标属性存在差异等问题，对指标数据进行无量纲化处理，公式如下：

式中：i为省份编号；j为指标编号；Xij为标准化指标值；xij为指标原值；xmaxj、xminj分别为第j个指标最大原值、最小原值。

（2）指标赋权。

①计算第i个省份第j项指标的占比Pij：

②计算第j项指标的熵值ej：

③计算第j项指标的权重wj：

式中：m为省份个数；n为指标个数。

（3）进行治理水平评价，具体步骤如下。

第一，构造加权规范化决策矩阵V＝（Vij）m×n，其中Vij＝wjXij。

第二，确定正理想解V+、负理想解V-：

第四，计算评价对象与最优方案的贴近度Ci：

Ci取值范围为0 ～1，其值越大表明省份i生态保护和高质量发展治理水平越高，本研究将其称为评价分值。

2 结果及分析

2019 年九省（区）生态保护和高质量发展治理水平综合评价分值与各子系统评价分值见表2。

表2 2019 年九省（区）生态保护和高质量发展治理水平评价分值

（1）生态保护。 2019 年各省（区）生态保护评价分值差异显著，平均值为0.299 1，极差达0.587 2，山东的评价分值是宁夏的7.5 倍，说明各省（区）生态保护治理水平相差悬殊，从空间上看大致表现为“上下游高、中游低”。 分析生态保护评价指标可知：位于黄河下游的鲁豫两省生态保护力度较大，在水土流失治理、除涝、湿地保护、人工造林等方面投入较大、绩效突出等，因此生态保护评价分值较大，分别排在流域第1、2位；中游晋陕两省湿地及自然保护区等资源禀赋缺乏优势、生态建设步伐相对较慢，因此生态保护评价分值较小；上游五省（区）由于自然生态资源丰富、经济社会发展对生态环境破坏较小等，因此生态保护评价分值较中游省份的大，但是同属上游地区的青海评价分值是宁夏的3.85 倍，原因是宁夏在自然保护区、人工湿地、人工造林方面的指标值较小。 流域内各省（区）间生态保护治理水平的悬殊差异不利于区域绿色协同发展，应予以重视。

（2）环境综合治理。 2019 年各省（区）环境综合治理评价分值平均为0.404 3，极差为0.299 4，大于均值的省份有青海、四川、甘肃、陕西、山东五省，空间上也大致符合“上下游高、中游低”。 其中：位于黄河下游的山东省环境综合治理评价分值居于流域第1 位，其工业污染治理投资总额最大，表明山东省对于环境污染治理的重视程度较高，但优良水质断面占比却处于末位，这与产业转型升级步伐慢有一定关系，而同处黄河下游的河南省，环境综合治理评价分值排序较为靠后，主要原因是负向指标PM2.5 浓度年均值、化肥施用量较大，这与河南省人口较多、属农业大省有一定关系，因此下游省份在协同推进环境综合治理方面需继续加强；黄河中游省份环境综合治理评价分值相对较小，而上游省份自然生态环境的内生性优势使得综合治理评价分值虽较下游省份的低但较中游省份的高。

（3）人水关系调节。 2019 年各省（区）人水关系调节评价分值平均为0.430 3，高于均值的省份有内蒙古、河南、山东三省（区），极差为0.551 2，极值比为3.5。 其中：下游河南省以0.768 2 排序第2 位，在人水关系和谐方面优于山东省，主要得益于生态环境补水量、农业有效灌溉面积指标优于山东省，这与河南省农业产业竞争优势较大有关；中游晋陕两省自然资源较为丰富，在经济发展中对于第一、二产业的依赖性较小，农业、工业用水及节水灌溉方面的指标较差，因此评价分值较小；上游五省（区）中青海省各项指标值均最差，与上游其他省（区）差距较大。

（4）区域高质量发展。 2019 年各省份区域高质量发展评价分值平均为0.343 4，四川、山东、河南、陕西四省评价分值高于均值，其他省份皆远低于均值，极值比为2.60。 在上游五省（区）中，四川省高质量发展指标皆处于中上等水平，其中生产总值增长率、外商投资额占生产总值比重、外贸货物进出口总额、公共图书馆数、城镇基本医疗保险参保人数等指标仅次于下游鲁豫两省的；青海省需要通过加强经济对外开放、提高公共预算支出中教育支出占比来促进经济社会高质量发展；甘肃省则需要在加快经济发展速度、提高人民总体经济存量方面发力；宁夏需要进一步优化公共资源配置、提高公共图书馆覆盖率、降低失业率等。 中游山西省各项指标均相对较差，因此高质量发展评价分值在流域九省（区）中最小。 下游两省中，河南省需要优化产业结构，提高第三产业对经济增长的贡献率，优化人口结构，大力推进基础设施建设；山东省目前处于新旧动能转换的关键期，正向高质量经济发展模式转变，所以生产总值增长率有所下降，加快绿色高科技产业的发展、促进经济提质增效是当务之急。

（5）黄河文化复兴。 2019 年各省（区）黄河文化复兴评价分值均值为0.341 5，大小极差为0.426 3、极值比为3.21，评价分值在均值之上的省份有山东、四川、青海、河南。 分析评价指标发现，黄河下游豫鲁两省文化事业费占财政支出比重、人均文化事业费两指标在九省（区）大小排序为倒数第1、2 位，这与河南、山东两省具有深厚历史文化底蕴的文化大省定位表现不符（山东省文化及相关产业专利授权总数指标位于流域内首位，表明其有潜力创造性转化、创新性发展黄河文化），因此应加强经济与文化的协调发展，大力发展文化事业；中游晋陕两省各项指标差异较大，需加强文化事业交流与合作，共同推进黄河流域文化繁荣发展；上游五省（区）中，青海文化及相关产业专利授权总数指标最小而文化事业费占财政支出比重、人均文化事业费两项指标位于流域首位，四川文化事业费占财政支出比重最小，宁夏国内文化及相关产业专利授权总数指标与青海省接近，总体来说，上游五省（区）在推进文化事业发展的同时，应促进科技成果转化、创新黄河文化传播方式、提升黄河文化发展治理水平。

（6）综合评价。 2019 年黄河流域生态保护和高质量发展治理水平整体上还较低且各省（区）差异较大，综合评价分值均值仅为0.347 2，只有山东、河南、四川三省综合评价分值高于均值，大小排序首位的山东评价分值是末位宁夏评价分值的2.9 倍，极差达0.405 1。从空间上看，大体上表现为“上下游高、中游低”，其中位于黄河下游的山东省各子系统评价分值与综合评价分值大小排序皆在前三位。 各省（区）治理水平差异较大的原因是地理位置、资源禀赋、国内分工、经济发展水平等存在差异，其治理重心和经济发展支撑水平不同。 上、中、下游区域内省（区）间评价分值也高低不齐，如同属上游的四川综合评价分值是宁夏的2 倍，各省（区）间子系统评价分值也存在差异显著的情况，表明各省（区）生态保护和高质量发展治理的薄弱环节有所不同。

3 结论及建议

（1）结论。 黄河流域生态保护和高质量发展治理水平整体上还较低且各省（区）差异较大，上、中、下游间及上游地区各省（区）间也存在明显差距，空间分布上综合评价分值及多数子系统评价分值呈现“上下游高、中游低”的特征，经济社会发展与生态保护治理水平不平衡、不协调问题比较突出；黄河上、中、下游地区在生态保护和高质量发展治理中有各不相同的禀赋条件、优势和薄弱环节，上游地区生态资源禀赋较优、文化建设及区域高质量发展水平较低，中游地区能源资源丰富、人水关系亟待改善，下游地区经济发展水平较高、环境综合治理水平仍需提高。

（2）建议。 基于上述对黄河流域九省（区）生态保护和高质量发展治理水平评价分析， 建议做好顶层设计和总体谋划，构建支撑高质量发展的战略。 当前，促使黄河上、中、下游协同联动一体化发展，是黄河流域高质量发展的重要内容。 《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的发布，为黄河流域各省（区）提供了总体布局和谋划，各省（区）应据此找准自身定位，依据实际情况选择合适的对标省份，逐步补强薄弱环节，提高生态保护和高质量发展治理水平。 上游地区各省（区）应在保护生态环境、建设水源涵养区的同时，完善文化事业基础设施、大力发展文化产业、着力提升文化发展水平，以文化发展促进绿色高质量发展；中游地区各省应加快创新驱动步伐、加快产业转型升级、加大高新技术研发投入力度、逐步降低对资源型产业的依赖性，节约、集约、高效用水，以人水和谐、绿色产业推动高质量发展；下游地区各省应优化产业结构，严格控制高污染企业，建立水、土、气污染协同治理机制，提升环境综合治理水平，以协同治理推进生态环境保护和高质量发展。