易华

【摘 要】 中央专项资金是高校内涵建设经费的重要来源，资金规模逐年增大，科学客观地进行预算绩效评价对提高资金使用效率至关重要。文章在给出高校中央专项资金预算绩效相关概念及工作流程的基础上，围绕项目决策、项目管理和项目绩效构建高校中央专项资金预算绩效评价指标和评价模型，并运用该评价模型对A大学中央专项资金预算绩效进行评价分析。在实证分析基础上，找出A大学利用中央专项资金进行内涵建设中的薄弱指标，以促进中央专项资金绩效的改善。同时，将国家学科评估指标纳入中央专项资金绩效评价指标体系，不仅能更好地引导专项资金投向，提升高校核心竞争力，而且能有效提高高校的资源配置效率和专项资金的使用效益，加快预算管理和绩效管理一体化的进程。

【关键词】 证据推理; 高校; 中央专项资金; 预算; 绩效评价

【中图分类号】 F234.3;G647  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2022）11-0126-06

一、引言

党的十九大报告从国家战略角度出发，提出了“全面实施绩效管理”，标志着党中央明确指出全面实施绩效管理是提高财政资金效率的重要手段[ 1 ]。2018年中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确提出用3～5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系[ 2 ]。

我国高校预算收入来源主要是财政资金，预算绩效评价结果直接影响其获得财政资金的数量、社会声誉和可持续发展。深入开展高校预算绩效评价是提高预算管理水平，实现高校治理体系和治理能力现代化的必然要求[ 3 ]。随着高校高质量内涵式发展目标的提出，高校对财政资金的需求越来越大。但从现实状况来看，受新冠肺炎疫情影响，财政运行“紧平衡”特征明显，办学经费的供需矛盾突出。如何加大资金统筹力度，如何把有限的资金全部用在刀刃上是目前高校需要解决的问题[ 4 ]。高校必须牢固树立“过紧日子”思想，精打细算，不断完善自身的预算绩效评价体系，积极推动全面预算绩效管理的实施，是破解这一难题的有效途径。

预算绩效评价是全过程预算绩效管理的核心，实施科学的中央专项资金绩效评价，有利于相关主管部门更好地了解其政策目标和优先事项的实现程度，有利于高校达到有效资源合理配置的目的，保证人才队伍建设、学科建设、科研、人才培养质量等核心竞争力的提升，从而进一步提高高校中央专项资金使用效率，为高校高质量发展提供持续的经费保障。

我国预算绩效管理改革经过近二十年的探索，预算绩效管理政策不断出台、不断深入，一方面给高校实施全面预算管理工作提供了政策指导和借鉴，另一方面对高校全面预算绩效管理提出了更高的要求[ 5-6 ]。但从高校中央专项资金的现有使用安排情况看，仍然存在资金使用结构不合理、使用绩效有待进一步提高等问题。当前针对我国高校预算绩效评价与管理的研究很多，但大都从“局外人”视角，多采用问卷调查、叙事分析等方法，探讨内容集中在预算绩效的内涵和管理框架等方面，研究很少考虑绩效评价与预算管理流程整合，缺少从流程管理视角构建评价指标体系[ 7-11 ]。

为此，本文在对高校中央专项资金预算绩效相关概念及流程分析的基础上，针对现阶段高校预算绩效评价存在的问题，参照国家学科评估指标体系框架，从流程管理视角构建高校中央专项资金预算绩效评价指标和评价模型，并以A大学为研究对象，评价分析高校中央专项资金绩效情况。本文可能的学术贡献包括两个方面：第一，从流程管理视角研究建立高校中央专项资金预算绩效评价指标体系，把预算绩效管理前端的绩效目标设定和后端的评价结果运用串为一体，并将国家学科评估指标纳入绩效评价指标体系，这样能更好地引导专项资金投向，提升高校的核心竞争力。第二，针对现实中高校中央专项资金预算绩效评价过程中经常涉及的都是模糊的、抽象的，甚至是不容易定量测评的数据，提出基于证据推理的高校中央专项资金预算绩效评价方法，该方法是以非线性数据融合代替加权平均方法，避免评价分值的简单统计累积，促进了全过程预算绩效管理体系的搭建和预算管理及绩效管理一体化的进程。

二、高校中央专项资金预算绩效评价相关概念、工作流程及主要问题

（一）高校中央专项资金预算绩效评价相关概念

1.高校中央專项资金

人是第一生产力，为了提高全民素质，努力发展科技创新，国家对高等教育的投入持续加大。因部分地域经济发展较为落后，同时财政收入较为单一，导致相当一部分高等教育学校师资力量薄弱，基本办学环境不能适应经济发展，学生综合素质以及科研创新能力有待加强。为缓解上述地区办学发展经费的不足，2010年开始中央财政在原来“中央与地方共建高等学校专项资金”的基础上，设立了“中央财政支持地方高校发展专项资金”（简称中央专项资金）[ 6 ]。高校中央专项资金主要用于特色重点学科、教学科研平台、专业能力实践基地以及人才培养和创新团队建设。通过中央专项资金对高校的投入，可以不断加强学科专业内涵建设，科学配置教育资源，优化整合学科专业结构和人才队伍结构，进一步改善地方高校的办学条件并提升综合办学实力。

2.高校资金预算绩效评价

高校预算绩效管理是一种以支出结果为衡量标准，对高校的各类投入资金进行产出效益和结果进行考察，其最终目标是花最少的钱办最有成效的事，从而使资源达到最优化配置，资金得到最有效使用。高校预算绩效评价是预算绩效管理的重中之重和核心环节，是依法治校、提升高校财务管理的重要手段，主要是各部门依据实际需求设立相对应的绩效目标，在资金投入后，运用科学合理的绩效评价指标和评价方法，同时对高校资金支出的经济性、效益性和效率性进行的评价[ 12 ]。对产生差异的部分进行分析，努力找出资金使用不合理的环节，运用评价结果，从而提高资金使用效率。

（二）高校中央专项资金预算绩效评价的工作流程

财政部出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》明确要求建设的全面预算绩效管理机制要实现“编制有目标，执行有监督，评价有反馈，反馈有运用”[ 12 ]。因此，高校应切实结合自身发展战略，运用先进的绩效理念与科学方法，融入到预算编制、执行、评价与反馈、反馈结果的再应用中（见图1）。

全面预算绩效管理要求绩效观念要贯穿项目的总过程，只有把事前、事中、事后的评价机制都做好，才能为优化资源配置奠定坚实的基础（见图2）。首先，需要建立科学的事前绩效评估机制，综合考虑项目立项是否合理、中长期以及年度绩效目标设置是否切合实际、项目实施可行性多大、项目的预算执行能力有多强。其次，要加强事中绩效监控，在项目实施过程中不单单只关注项目的预算执行进度，同时还需要对项目的绩效目标完成程度和实际产出效益进行监控。对出现执行较慢的项目，或者偏离绩效目标的项目要及时纠正;对严重偏离绩效目标，出现难以支付的项目，要暂缓项目执行或者立刻停止，以免发生更大的损失。

（三）现阶段高校中央专项资金预算绩效评价存在的问题

预算绩效评价的核心要素是指标和标准，以及前端的绩效目标设定和后端的评价结果运用环节，聚焦绩效评价指标构建和评价结果运用，基于绩效评价发展现状，对标绩效评价内涵和国内外经验做法，梳理分析当前高校中央专项资金绩效评价仍存在的问题。

1.绩效意识薄弱，缺乏专业人才

我国高校预算体制改革已经历了数十年，国家不断出台各种法律规章制度以及指导意见，无论从预算编制还是预算执行的过程都给了建设性的指导，高校整体的预算管理水平得到进一步提高，但在使用中央专项资金时“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的观念未发生根本转变。财政部门陆续出台的预算绩效管理政策大多数是框架性、引导性要求，对高校是否完成绩效管理没有相对应的考核方式，大都还是以预算执行进度为主要的考核办法，钱花出去到底取得了多少成果不是首要考核的目标，这在一定程度上加重了高校管理层对绩效的不重视。学校内很多职能部门认为绩效评价是财务部门的事情，甚至有个别部门认为财务部门会利用绩效目标来设置资金使用的门槛。绩效评价不仅仅需要财务专业知识，同时还必须具备很多非财务知识，只有对项目足够了解，才能衡量项目在开始时绩效目标设立是否符合标准、是否具有可衡量性等诸多问题。预算绩效管理现在依旧是财务部门孤军奋战，近年各个高校不断引进硕士研究生作为财务部门的中坚力量，但是既懂财务专业知识又懂业务知识，能把绩效在预算管理中执行下去的全面人才比较匮乏。

2.绩效目标编制缺乏与长期规划结合

中央专项资金设立的初衷是提高高校的基本办学条件，培养出一批能够适应现代化发展的综合素质较高的人才，但由于中央专项资金的审批流程较为复杂，往往上级财政部门申请到资金后留给各高校的项目申报时间较少。高校的中央专项资金如何分配、如何使用程序较为复杂，通常需要相关部门申请，经校长办公会、校党委常委会同意才能最终确定。由于准备时间较为仓促，同时缺乏平时的项目库建设，职能部门在申报相关项目时就会缺乏充分论证，缺乏与学校的战略性规划相结合。在项目预算申报时要求同时申报项目的绩效目标，而由于职能部门绩效意识较为薄弱，缺乏相关的专业能力以及钻研业务知识的干劲，导致职能部门设定的绩效目标流于形式，往往由项目负责人凭主观意愿随意填写，没有相关的调研和论证，绩效目标在设立时就存在先天不足，导致项目结束时，依照绩效目标进行绩效评价很难全面、客观地反映项目的真实产出水平，从而很难判定中央专项资金是否使用合理高效。

3.绩效评价机制不健全

对于目前中央专项资金绩效评价工作，高校往往只重视资金使用后项目支出的事后绩效评价，缺少项目事前的绩效评估以及项目执行过程中的监督过程。由于受过去长期的“重投入，轻产出”预算编制思想的影响，职能部门在申报预算时只关心资金能下达多少，甚至会出现攀比，不进行可行性分析，导致“先要钱，后办事”的现象层出不穷，缺少事前的绩效评估。同时项目获批后，资金到达具体职能部门，由于事前缺少科学论证，有一些项目存在执行难，甚至出现设备安装的场地都未落实。同时有些高校缺少对中央专项资金使用过程中的监督，职能部门在拿到资金后，具体如何实施、如何完成、完成进度如何，没有相对应的机制去了解，导致资金在使用过程中出现的问题无法暴露出来。对中央专项资金的考核依旧停留在预算执行进度上，由于事中绩效监控的缺失，导致年底突击支付现象比较严重。只有解决了事前绩效评估、事中绩效监控，同時完善事后绩效评价，才能真正做到把中央专项资金用到实处，更好地发挥中央专项资金的效能。

4.绩效评价指标体系不完善

目前大部分高校针对本校特点设立的绩效评价体系仍处在初级阶段，仅仅按照上级要求简单地填写绩效自评表，绩效评价指标仍多集中在财务指标上。如资金达到率、资金执行率、资金使用是否合规等，没有完整地加入项目决策、项目管理以及反映内涵建设等非财务指标，缺乏针对各类院校特点设计的个性绩效评价指标。在个性指标设计方面，存在评价方法和标准不统一的情况。同时在设定具体绩效评价指标时，缺乏系统科学性的论证，职能部门也不花精力去研究指标的可衡量性，是否可以实现、是否符合现实状况，导致大部分学校关于中央专项资金的绩效评价指标共性和定性指标较多。还有少数职能部门缺少担当，在设立绩效目标时故意将标准降得比较低。

5.绩效评价结果运用不充分

第一，目前高校的预算绩效评价主要集中在二级预算单位自评上，受评价指标口径不一致以及管理水平和重视程度等因素的影响，形成的绩效评价报告质量较低，无法客观公正地反映预算执行效果[ 13 ]，导致评价结果难以得到运用。第二，由于绩效管理信息化推进滞后，使得信息不能实时传递共享，预算执行监控与预算绩效管理目标实现程度缺乏关联，这也直接影响绩效评价的时效和运用。第三，高校内部尚未建立二级项目预算单位的绩效评价结果与中央专项资金预算安排的挂钩机制，二级项目预算单位对中央专项资金绩效目标完成好坏没有奖罚措施，导致预算绩效评价对优化高校资源配置和提高办学效能的作用没有充分发挥。

三、评价指标体系及模型构建

（一）评价指标体系

随着上级部门对高校预算绩效管理的要求日益严格，高校对预算绩效管理的工作不断深入，高校也在不断探索适合自己学校特点的绩效评价体系。绩效评价体系的核心在于设立系统性、科学性的绩效评价指标。2020年财政部发布的《项目支出绩效评价管理办法》明确指出绩效评价的指标应涵盖项目的产出质量、数量、时效和成本，并应包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等。高校在对中央专项资金进行绩效评价构建指标时，应充分考虑不同类型高校办学定位的不同[ 14 ]，兼顾高校的共性指标，不能简单地只考虑财务指标，只重视资金的达到情况、预算资金的执行情况，同时要对标国家学科评估指标体系框架[ 15 ]，兼顾非财务指标，尤其是能积极引导和提升高校内涵建设质量的指标。本文根据层次分析法，结合高校的特点，聚焦立德树人，构建以“立德树人”为根本标准，以“质量、成效、特色、贡献”为价值导向，以科学的定性与定量指标、共性与个性指标相结合的高校中央专项资金绩效评价指标体系。将中央专项资金的绩效评价体系作为目标层，基于预算绩效评价工作流程，将项目决策、项目管理、项目绩效作为准则层，设立12个关键评价指标为指标层（见图3）。

（二）评价的证据推理模型

证据推理方法（Evidential Reasoning Approach）作为一种不确定性推理方法，能够有效地处理不确定、非精确等信息问题，目前在多属性决策、信息融合等领域备受关注[ 16-18 ]。该方法将指标值看作证据源，将评价等级看作识别框架，通过证据推理算法进行指标信息融合，得到决策单元的等级置信程度;然后结合等级效用值得到各个决策单元的期望效用，并据此进行排序与评价。高校中央专项资金预算绩效评价的证据推理模型构建如下：

假设专项资金绩效评价体系中第j层第i个指标为fij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M），Wij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M）为相应的属性权重，且0≤Wij≤1，∑L i=1Wij=1。依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》，绩效90分以上为优，80～89分为良，60～79分为合格，60分以下为差。在指标上采用四等级评价体系（H1，H2，H3，H4）=（差，合格，良，优），对应的等级得分为[u（H1），u（H2），u（H3），u（H4）]=（30，70，85，95）（绩效评价的组中值）。？茁n，ij（A）表示高校在第j层的指标i上评估到等级为Hn（n=1，2，…，4）的置信程度，？茁H，ij（A）则表示高校在第j层的指标i上评价的未知程度，且有∑4  n=1？茁n，ij（A）+？茁H，ij（A）=1。

基于证据推理模型的评价步骤如下：

Step1：计算高校专项资金绩效评价各个一级和二级指标的权重，采用层次分析法（AHP）求解得出[ 19 ]。

Step2：依据评估体系，通过不同的专家对指标进行打分，收集专家在不同层级指标上打分情况以及因问题模糊性产生的未进行评估情况，计算得出不同层级指标的置信程度和不确定程度？茁n，ij（A）和？茁H，ij（A）。

Step3：依据计算得到的？茁n，ij（A）和？茁H，ij（A），把专项资金绩效评价指标体系中各层级的指标看作证据源，将各等级H1，H2，H3，H4看作识别框架，结合Wij（i=1，2，…，L;j=1，2，…，M），使用式（1）来计算高校在第i指标上的基本概率分配值[ 12 ]：

式（1）中，mn，i表示高校的第i指标在等级Hn上的基本概率分配函数。在此基础上，通过证据推理分析算法将三级指标上的mn，i和mH，i进行融合，得到二级指标处于不同等级的概率值，具体如式（2）所示[ 14 ]：

式（2）中k表示对专项资金绩效评价指标中各个指标作为证据冲突程度的度量。同理，按照层级从二级指标向目标层进行数据融合，进而计算得到高校专项资金绩效被评价到等级Hn上的置信程度？茁n和整体评价中存在的不确定性？茁H。

Step4：根据不同等级效用值，依据式（3）计算得到高校专项资金绩效评价的最大最小效用得分值和平均得分[ 20 ]：

四、实例分析

2019年A大学获得中央支持地方高校改革发展资金共计1 250万元。其中：支持控制科学与工程学科400万元、机械工程学科200万元、纺织科学与工程学科100万元、化学学科250万元、生物工程学科250万元以及领军人才团队50万元。通过单位部门自我评价、检查资料、资金管理部门负责人访谈、专家打分以及构建的绩效评价体系进行综合评价。

在收集专家评价信息的基础上，根据上述评价步骤对A大学专项资金绩效进行评价。

步骤一：根据AHP方法，得出一级和二级指标的权重。以一级指标为例展示说明。通过咨询专家得到模糊判断矩阵如下：

1 1 1/51 1 1/25 2  1

其中：最大特征值λmax=3.0940，CI=0.0470，CR= 0.0810<0.1，满足一致性检验。获取的一级指标权重w=（0.1655，0.2247，0.6098）。同理，依據专家对二级指标的判断信息得出相应权重（表1所示）。

步骤二：收集和统计专家在不同层级指标上的评价信息（具体见表1）。由于问题的复杂性和决策模糊性，评价在不完全信息下进行，部分指标的评价信息存在不确定性，如A2指标，其中？茁H（A2）=0.1。

步骤三：依据式（1）和式（2），由第二层向目标层逐层进行评估信息的融合，得到A大学专项资金绩效评价一级指标的置信程度和整体评价的置信程度，具体如表2和图4所示。

步驟四：根据不同等级对应组的中值，计算A大学中央专项资金绩效的整体评估得分为85.465，依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》，A大学2019年中央高校支持地方高校发展改革资金的绩效评价等级为“良”。

从一级指标对应的等级和置信程度来看，A大学中央专项资金绩效在项目管理方面工作较为全面，有60.75%的概率处于优秀等级，而在项目决策和项目绩效两个方面分别有25.87%和17.23%的概率处于合格等级。因此，为更好地利用专项资金为A大学产出丰富的绩效成果，A大学需要在这两个方面加以改进和完善。

五、结语

合理的高校中央专项资金预算绩效评价体系能有效提高高校的资源配置效率，提高专项资金的使用效益，控制高校的财务风险。但高校中央专项资金预算绩效评价是较为复杂的系统工作，评价过程中经常涉及模糊的、抽象的，甚至是不容易定量测评的数据，因此提出基于证据推理的高校中央专项资金预算绩效评价方法。该方法以非线性数据融合代替加权平均方法，避免评价分值的简单统计累积;不仅如此，该方法还将绩效管理理念融入预算管理的全过程，全方位、多层次地采取有效措施，不断提高自身预算绩效管理水平，推动全覆盖、全过程的预算绩效管理体系的搭建，实现绩效管理和预算管理一体化。不足之处是文中采用的是AHP方法，该方法是通过专家给出判断矩阵，进而获得权重，具有一定的主观性。另外，虽然证据推理分析算法可以处理不确定信息，但是计算过程稍显复杂。

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