张洪吉 张高 谭小琴 罗艳

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2112-5042-6121

摘要：乡镇领导干部自然资源资产离任审计，是审计监督的重要组成部分，对推动乡村治理现代化具有重要意义。该文在阐述审计与乡村资源环境治理现代化关系的基础上，从法律法规、审计内容、技术手段等几个角度进行了分析，指出该项审计工作中存在的主要问题，并进一步从完善资环立法、建立评价标准和更新方法手段等方面提出了相应的对策建议。

关键词：乡镇 领导干部 自然资源资产审计 乡村治理现代化

中图分类号：F239.4 文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2022）04（b）-0000-00

The Problems and Countermeasures of The Outgoing Audit about Natural Resource Assets of The Township Leading Cadres

—Based on The Perspective of Modernization of Rural Resources and Environmental Governance

ZHANG Hongji  ZHANG Gao  TAN Xiaoqin  LUO Yan

（1.Sichuan Provincial Academy of Natural Resource Sciences， Chengdu， Sichuan Province， 610015 China; 2.Audit Bureau of Youxian District， Mianyang， Sichuan Province， 621000 China）

Abstract： The outgoing audit of natural resource assets of township leaders is an important part of audit supervision， and is of great significance to promoting the modernization of rural governance. On the basis of explaining on the relationship between audit and the modernization of rural resources and environmental governance， this paper analyzes the main problems existing in the audit work from the perspectives of laws and regulations， audit content， and technical means， and then puts forward the corresponding countermeasures from about improving the resources and environmental legislation， establishing evaluation standards and updating methods.

Key Words： Township; Leading cadres; Audit of natural resource asset; Rural governance modernization

鄉镇领导干部自然资源资产离任审计，是生态文明体制改革的重大战略决策和重大改革部署，对于促进领导干部树立正确的发展观和政绩观，推动生态文明建设具有重要意义。乡村治理是基层治理现代化的重要组成部分，是国家治理现代化的重要环节。乡镇领导干部自然资源资产离任审计与乡村资源环境治理现代化之间具有相辅相成的关系。当前，审计工作主要从“问题导向”出发，单纯以法律法规和规章制度的要求为依据，没有考虑审计工作与乡村资源环境治理之间的逻辑关系;学界的研究也鲜见关于乡村基层治理视角的报道。因此，该文从乡村资源环境治理现代化的视角，分析存在的问题并提出对策建议，以期为相关研究提供参考。

1自然资源资产审计与基层治理现代化的相互支撑关系

1.1乡村资源环境治理现代化的内涵

关于乡村资源环境治理，目前并没有给出一个明确的定义和范畴，在借鉴相关研究成果的基础上，该文认为：乡村资源环境治理现代化，是指在我国国家政权的基层控制范围下，以乡镇党委政府、村委会为主导，在基层社会组织、村民的共同参与下，解决自然资源管理和生态环境保护中面临的治理问题，以实现自然资源的合理配置和生态环境的有效保护。乡村资源环境治理现代化，是乡村治理现代化的重要组成部分，也是国家治理现代化的关键环节。过去，由于城乡二元结构体制的影响，乡村资源环境治理成为基层治理的短板，重视程度不够、法律法规不健全、权责不明晰等问题比较突出，随着乡村振兴战略的实施和城乡统筹发展的推进，乡村自然资源的稀缺性以及生态环境保护的紧迫性突显。同时，随着乡镇机构改革尤其是部分权力下放，资源环境治理在乡村治理中的重要性明显上升，并与乡村社会治理、经济治理相互交织。

基于对国家治理现代化内涵的理解，治理现代化须回应治理体系和治理能力现代化，其中，制度化、民主化、科学化是其核心要义。就乡村资源环境治理现代化而言，首先要法制化、制度化，通过完善相关法律法规和规章制度，建立明晰的权责分工，才能形成现代治理“体系”;第二，乡村资源环境治理的主体是多元化的，其运转机制包括协同治理，须通过多元主体之间的互动和共建共治推进治理民主化;第三，乡村资源环境治理能力现代化需要科学化，这包含治理内容、治理方式、治理技术等方面。

1.2自然资源资产离任审计与乡村资源环境治理现代化的关系

乡镇领导干部自然资源资产离任审计，是指审计机关依法依规对乡镇主要领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行审计。作为对基层领导责任履行情况的监督，可以认为该项审计是基层治理的一部分，同时，通过监督促使基层在资源环境领域不断完善治理体系和提升治理能力，因此也是乡村资源环境治理现代化的助推器。

1.2.1 审计与乡村资源环境治理法制化相辅相成

一方面，乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作的开展必须依法依规，遵循“以责定审”的基本原则，而这些“责”的依据则是相关法律法规和规章制度。因此，建立健全资源环境领域的法律法规和规章制度，实现法制化、制度化对基层治理的全覆盖，是做好离任审计的前提和基础。另一方面，通过开展离任审计，在揭示资源环境治理方面存在问题的基础上，通过分析深层次的原因，能够发现在法律法规和规章制度方面存在的缺陷，进而促进治理的法制化和制度化。

1.2.2 审计可推动乡村资源环境治理民主化

当前，乡村资源环境治理中，自上而下的方式相对突出。虽然在涉及到土地流转、补偿金发放等事宜上由村民自治组织通过一定的民主形式进行决策，但是，由于“乡”“村”及二者之间利益的复杂性，尤其是近年来一些压力型事务的强力推进，“乡-村”关系中乡镇极力控制的情况更为凸显。离任审计的开展，可以发现和揭示乡村民主化存在的问题，从而有效推动党委和政府积极征求、听取民众的意见和建议，推动“乡-村”关系的平衡。

1.2.3 审计与乡村资源环境治理科学化相互促进

乡村资源环境治理的科学化，包括治理内容、治理方法的科学化。要以“理”为先，梳理治理的具体内容和逻辑关系。在开展审计的过程中，需要对乡镇及其领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面的内容进行梳理，在“理”的基础上“治”。其次，治理方式的现代化需要新技术赋能，以实现治理的精细化、智能化和智慧化。因此，一方面，通过离任审计可以揭示乡村资源环境治理领域不科学不合理的环节，促进其完善治理内容、更新治理技术;另一方面，乡村资源环境治理的科学化也促进审计工作提升其信息化、精细化水平。

2乡镇领导干部自然资源资产离任审计的主要问题和困难

乡镇党委、政府作为基层的党政机关，是自然资源资产管理和生态环境保护工作的“排头兵”，是乡村资源环境治理的重要执行力量。由于乡镇在机构设置、权力职责、工作和服务对象以及管理活动等方面具有与其他层级党政机关所不同的特点，使得开展乡镇领导干部自然资源资产离任审计工作难度更大。同时，领导干部自然资源资产离任审计工作尚处于起步阶段，虽然近几年来进行了大量的探索和实践，但仍缺乏系统性的成套解决方案，尚存在一些问题和困难。

2.1法律法规不健全，责任界定是难题

一方面，由于过去资源环境分门类管理，导致资源环境法制的碎片化，不同门类资源与环境立法之间存在交叉重叠和冲突，而且关于乡镇在自然资源资产管理和生态环境保护方面的法律法规和规章制度还不够具体，责任界定依据不够明确。另一方面，作为对领导干部责任履行情况的监督，审计工作与资源管理监督、生态环境监管之间在内容上有部分重复或关联的情况，但相互之间尚未建立共享和互认机制，在一定程度上增加了责任界定的难度。

2.2审计内容不细化，评价标准不明确

自然资源资产管理和生态环境保护涉及的内容繁杂，但乡镇与相关职能部门以及“乡-村”的权责边界不够清晰，尤其是乡镇领导干部的责任还不够明晰。同时，自然资源资产的保护、开发以及生态环境保护的成效难以计量，审计内容和评价尺度均尚未形成统一、权威的标准。因此，在具体操作层面，基层工作人员对于“审计什么、怎么操作”仍比较模糊，影响了审计评价的科学性、公允性及其审计结果的运用。

2.3基础数据难获取，技术手段不匹配

审计工作需要通过分析自然资源分布及其变化情况、生态环境质量及其变化情况来辅助研判领导干部责任履行情况。这些分析涉及到大量的基础数据，而相关数据分散在不同的职能部门和被审计单位，且采集手段、管理模式、维护水平等都不一致，没有进行有效的整合和关联，尚未形成统一的数据标准和有效的共享机制，使得数据获取的全面性和时效性受到局限，从而影响审计分析的可操作性。同时，县（区）审计部门软硬件条件有限，在数据基础和技术手段上还不能为该项审计工作提供全面的支撑;基层审计工作人员专业结构比较单一，短期内还不能很好地掌握遥感、大数据等先进技术手段。

3加强乡镇领导干部自然资源资产离任审计的对策建议

3.1完善资环立法，提升法制水平

针对资源环境相关法律法规不完善的问题，首先积极推动现有单门类法律的修改，增强不同门类之间的衔接性，进一步明确不同层级、不同主体在自然资源管理和生态环境保护中的权责;其次，通过逐步研究形成综合性的资源环境法律，对资源环境管理的根本性和原则性问题做出统一规定，以促进资源环境法律法规和规章制度的协调。通过不断完善资环立法，一方面理顺“条-块”之间的关系，提升乡村资源环境治理的法制化水平。同时，更加明确自然资源资产离任审计的具体内容、范围以及法律依据，有利于形成依据充分、科学合理的准则，进而也增强审计工作的法律保障。

3.2构建评价标准，助推民主决策

从审计评价内容和评价方法两个方面构建評价标准。一是构建审计评价指标体系，细化审计内容，让审计人员明确“审计什么”;二是建立操作性强、符合基层实际的审计评价方法体系，让审计人员明确“怎么操作”，增强审计工作的规范性，提升审计评价结果的合理性和可比性。同时，随着生态文明体制改革的深入，相关法律法规、规章制度的不断优化和完善，审计评价标准的构建应充分考虑审计内容调整的灵活性和审计评价方法的可扩展性。通过审计标准的构建，不仅可以指引基层审计工作人员，还能通过审计工作的开展让“乡-村”更加明确资源环境治理的内容和相关政策依据，从而引导和促进乡村资源环境治理多元主体间形成民主化治理格局。

3.3更新方法手段，促进科学治理

乡镇领导干部自然资源资产离任审计涉及的内容多、领域广，而审计评价所需的资料和数据来源多样、格式多样。一方面，涉及到资源数量、环境质量的资料和数据专业性强，传统的以资料查阅为主的方法和手段很难满足审计分析的基本需求;另一方面，不同乡镇、不同专业职能部门在管理工作中对计算机、信息化等技术应用的水平参差不齐。因此，审计工作应不断更新先进的方法和手段，才能适应新技术的发展。同时，通过技术的更新，也有利于推动乡村治理的科学化水平。此外，还应优化基层资环审计人才队伍的专业结构，加强资源环境知识以及相关实用技术的培训，从而提高审计人员运用先进技术开展综合分析的能力，增强审计评价的科学性和先进性。

4 结语

乡镇领导干部自然资源资产离任审计是审计监督的重要组成部分，与乡村资源环境治理具有密切的内在逻辑关联。从乡村治理现代化的视角进行分析，当前，该项审计工作在法律法规、审计内容、技術手段等方面还存在一些问题和困难，影响了审计评价的合理性、科学性以及审计结果的有效运用，亟需在完善资环立法、构建评价指标、更新方法手段等方面进行改进和优化，从而在提升审计工作的同时也推动乡村资源环境治理现代化。然而，自然资源资产离任审计和资源环境治理是复杂的系统工作，该文仅从较为单一的角度进行阐述和分析，下一步仍需从系统性的视角进行深入研究。

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基金项目：四川省公益性科研业务项目“土地资源资产审计时空数据分析方法与应用研究”（项目编号：2020YSK0002）;四川省省院省校合作项目 “重点生态功能区生态资产评估与管理关键技术”（项目编号：2020YFSY0005）;四川省重点研发项目“自然资源统一调查监测体系理论与方法研究”（项目编号：2020YFS0365） 。

作者简介：张洪吉（1981—），男，硕士，副研究员，从事自然资源信息技术研究与应用工作。

通信作者：谭小琴（1975—），女，硕士，副研究员，从事资源环境与资源管理工作，E-mail：1012036542@qq.com。