黑龙江省长期护理保险制度研究

2022-06-01韩韬

经济研究导刊 2022年14期

韩韬

摘要：当前，我国人口老龄化不断加剧，失能老年人数量快速增加，因此，建立长期护理保险制度是“十四五”规划纲要中“实施积极应对人口老龄化国家战略”的题中应有之义。通过以黑龙江省长期护理保险唯一试点城市——齐齐哈尔市为研究对象，分析其长期护理保险制度发展现状，发现其中存在的问题，并提出逐步扩大覆盖范围、建立独立筹资体系、探索按比例筹资模式、构建护理专业人才培育体系、建立预防机制、提供多元化护理服务等对策建议。

关键词：长期护理保险;失能老年人;人口老龄化

中图分类号：F207 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2022）14-0072-03

根据《黑龙江统计年鉴》2020年统计数据显示，截至2019年末，黑龙江省65岁及以上老年人口515.8万人，占总人口的13.75%。按照国际标准，黑龙江省即将进入深度老龄化社会。随着人口老龄化的不断加剧，必然导致失能老年人数量的快速增加。“一人失能，全家失衡”正是许多失能老年人家庭所面临的窘境，不仅造成这些家庭沉重的经济负担，更有可能由此引发社会问题，所以亟需建立长期护理保险制度，以减轻失能老年人家庭沉重的经济负担，化解潜在的社会风险。

一、黑龙江省长期护理保险制度现状

2016年6月，人力资源和社会保障部办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），明确指出探索建立长期护理保险制度。齐齐哈尔市作为黑龙江省唯一的试点城市，积极贯彻落实党中央的决策部署，结合当地实际情况，开展长期护理保险制度试点工作。2017年8月，齐齐哈尔市人民政府办公室印发《齐齐哈尔市长期护理保险实施方案（试行）》（齐政办规〔2017〕15号），标志着黑龙江省长期护理保险制度试点工作正式拉开帷幕。

（一）覆盖范围

试点起步阶段，齐齐哈尔市长期护理保险参保覆盖范围为齐齐哈尔市市辖区（不包含梅里斯区）参加城镇职工基本医疗保险的人员，其中包含灵活就业人员。2021年2月，齐齐哈尔市人民政府办公室印发《齐齐哈尔市深化长期护理保险制度试点实施方案（试行）》（齐政办規〔2021〕1号，以下简称《实施方案》），指出，2021年要在深化原有试点的基础上，增加讷河市为新的试点，之后逐步扩大到其他县区。

（二）基金的筹集与支付

1.以依托基本医保和个人缴费为主的筹资方式

齐齐哈尔市长期护理保险筹资主要由城镇职工基本医疗保险统筹基金划转和个人缴费两部分组成。在试点起步阶段，筹资标准为每年每人60元，医保统筹基金和参保人员各承担50%。医保统筹基金筹集部分，每年初按照长期护理保险参保人数从城镇职工医保统筹基金中划转，个人缴费部分每年初由医保经办机构统一划转，其中，参保人员有个人账户的从个人账户资金中划转，没有个人账户的从门诊统筹基金中划转。2021年《实施方案》发布后，筹资标准有所提高，由每年每人60元提高到每年每人100元，医保统筹基金承担部分和个人承担部分比例不变。同时强调了参保人员个人缴费责任，没有个人账户的参保人员需要从原来的门诊统筹基金划转改为个人缴费，如不缴费则无法享受长期护理保险相关待遇。

2.以现金为主的支付方式

齐齐哈尔市长期护理保险采取按日定额支付的管理方式，不设置起付线。失能的参保人员经过专业医疗机构6个月及以上时间的规范治疗，经过申请、专业机构评估符合相关标准的可以按照政策规定享受长期护理保险待遇。在医养机构和养老机构接受护理的参保人员，由长期护理保险基金按月统一支付给机构，抵扣参保人员的部分护理费用;选择居家护理的参保人员，由长期护理保险基金按月打入参保人员的银行卡中。2021年《实施方案》发布后，长期护理保险基金日定额金额不变，但支付比例相比试点初期有所提高（见表1）。

（三）服务形式与服务内容

齐齐哈尔市长期护理保险暂确定三种服务形式，分别是医养护理服务机构护理、养老护理服务机构护理和居家护理。经过评估符合条件的参保人员可根据自身需求按照相关规定申办任意一种服务形式。服务项目按照不同程度分为Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类，以解决失能人员基本生活照料等问题为主。护理人员根据参保人员的实际需求为其提供必要、适度的护理服务。笔者通过电话调查得知，齐齐哈尔市现如今没有定点机构可以提供居家护理服务，选择居家护理的参保人员只能通过亲友提供亲情照护。富拉尔基区作为齐齐哈尔市长期护理保险居家护理服务试点，由市医保局委托第三方培训机构为亲情照护人员提供护理技能培训，以提高其护理服务质量。截至2020年10月，收到65人申请，经评定通过57人[1]。

（四）失能评定体系及评定流程

试点初期，齐齐哈尔市就积极探索，构建了比较完善、公平公正的失能评定体系。其中包括制定了相关政策，委托市劳动能力鉴定委员会承担失能人员等级评定工作，组建了医学专家评定组，结合当地实际情况构建了《齐齐哈尔市长期护理保险日常生活活动能力评定量表》，制定了失能人员等级评定流程（见图1），建立了较为完善的管理监督机制等。

二、黑龙江省长期护理保险制度试点存在的问题

（一）覆盖范围较窄

齐齐哈尔市长期护理保险参保覆盖范围目前仅限于本市辖区（不包含梅里斯区）以及讷河市的城镇职工基本医疗保险参保人员。未参加城镇职工基本医疗保险的人员以及下属各县人员暂未纳入参保覆盖范围。而我国人口老龄化存在城乡倒置的问题，农村人口老龄化相比城市更为严重[2]，并且有学者研究表明，城镇居民以及农村居民的失能率远大于城镇职工，未将其纳入参保覆盖范围显然不合理。并且覆盖范围过窄会导致基金筹集过少，随着人口老龄化程度加深，可能会导致长期护理保险缴费人数不断减少，从而影响长期护理保险基金的运营[3]。22CCB0A2-592E-4118-A915-A55AD34073CB

（二）严重依赖医保基金，筹资模式不科学

齐齐哈尔市长期护理保险现行筹资模式为定额筹资，筹资标准为每年每人100元，由医保统筹基金和参保个人各承担50%，医保统筹基金承担比例明显过高。虽然齐齐哈尔市长期护理保险基金建立了动态稳定的筹资机制，多渠道筹集资金，但长期护理保险作为我国现行社会保障制度“五险”之外的一个独立险种，长期依附于医保统筹基金显然是不现实的。众多学者研究表明，近年来我国医保统筹基金压力越来越大。而齐齐哈尔市长期护理保险医保统筹基金承担比例过高，随着参保人数不断增加必将使医保统筹基金产生更为沉重的负担。

定额筹资模式虽然比较简便、方便管理，但这种模式的筹资水平难以与地方经济发展水平相适应，比较容易受到通货膨胀的影响，从而使长期护理保险基金存在收支失衡的风险[4]。

（三）护理从业人员专业素质偏低

当前黑龙江省护理从业人员多为年龄偏大的下岗职工，对于失能人员的健康监测、心理辅导、康复保健等这些专业性较强的知识技能明显缺乏，且人员流动性较强。虽然黑龙江省医学类高校大多都有护理类相关专业，但多以高职和大专院校为主，开设护理专业本科和硕士点的高校很少[5]。同时，由于工资待遇低、工作压力大、社会认同度低等问题，基本上没有相关专业的高校毕业生从事护理工作，导致护理行业高层次人才紧缺。

（四）服务内容单一，缺乏预防机制

随着社会经济的发展，人们对医疗、护理的需求也日趋多元化，重点解决重度失能人员的基本生活照料问题，无法满足失能人员多元化的护理需求。通过齐齐哈尔市公布的长期护理保险护理服务项目目录来看，护理服务项目仅包括日常生活照料以及简单的医疗照护，没有康复以及健康指导等项目。这种单一的生活照料服务实际上是一种事后的消极保险制度[6]，老年人身体恢复能力差，预防机制的缺失可能会加重失能老年人病情的发展。

三、黑龙江省长期护理保险制度发展对策

（一）逐步扩大覆盖范围

黑龙江省应在齐齐哈尔市原试点总结成功经验的基础上，将长期护理保险参保覆盖范围扩大至全省，并将城乡居民逐步纳入其中。但由于长期护理保险存在“福利刚性”的问题，保障起步水平不宜过高，应秉持广覆盖、低起步的原则，随着社会经济的不断发展，在不影响基金正常运营的前提下适度提高保障水平。同时，参保人数的增加也可以满足保险“风险大量原则”的需要[7]，有利于长期护理保险基金的运营。

（二）建立独立筹资体系，探索按比例筹资模式

黑龙江省应在保证长期护理保险制度稳定、高效、可持续发展的基础上，不断探索，建立独立的筹资体系。强调参保人员个人缴费责任，适当提高参保人员个人缴费比例;对于特困人员经确定缴费困难的，可以由财政代缴。明确各级财政补贴长期护理保险基金的责任[8]。通过以上手段降低医保统筹基金承担的缴费比例，逐步实现长期护理保险基金的独立运营。

可以借鉴德国长期护理保险制度的经验，探索按比例筹资模式。将缴费水平与参保人员的收入水平挂钩，设定为参保人员个人收入的一定比例。但保障水平以失能人员的失能等级确定，与参保时的缴费无关[9]，以此实现由高收入者到低收入者的转移支付。

（三）构建护理专业人才培育体系

当前黑龙江省护理专业人才仍存在很大缺口，随着人口老龄化的发展，该领域就业潜力巨大。医学类高校可以加快护理相关专业建设，培养该领域高层次人才。要以社会需求和市场需求为导向，加强与医院、养老院等机构的合作，让学生在实践中强化理论，以理论推动实践，不断培育高素质护理专业人才。同时，要加强团队建设，提高护理从业人员薪资待遇，通过人性化管理和关怀提升护理从业人员职业认同感[10]。制定并落实税费优惠等政策，鼓励社会资本积极参与，组建专业护理公司，吸纳护理专业人才就业，改变以往护理员“单兵作战”服务方式，使从业人员团队化、专业化，提升护理质量。

（四）建立预防机制，提供多元化护理服务

在人口老龄化背景下失能老年人增多是不可避免的。黑龙江省长期护理保险制度的发展可以学习日本的“介护预防”理念，将“被动保险”转为“主动预防”。进一步完善评定量表，将符合标准的轻度失能老年人纳入保障范围内，及时对其健康状况进行干预，防止其病情恶化导致失能程度升级[11]。这样不仅会减少长期护理保险基金的支出，更能提升失能老年人的生活质量，使其安享晚年，同时也与我国“积极应对人口老龄化”、“建设健康中国”目标相一致。

应进一步完善服务内容，为失能人员提供多元化、多层次的护理服务，在解决失能人员基本生活照料问题的基础上为其提供心理疏导、健康指导、中医调理、康复保健和临终关怀等服务。

参考文献：

[1] 邹博宁.我市长期护理保险居家护理服务试点启动[EB/OL].https：//www.qqhrnews.com/a/51328.html，2020-10-12/2021-05-21.

[2] 杜鹏，王武林.论人口老龄化程度城乡差异的转变[J].人口研究，2010，（2）：3-10.

[3] 王敏.四川省長期护理保险制度研究[J].卫生经济研究，2021，（4）：21-24，27.

[4] 吕园园.日本介护保险筹资机制对我国长期护理保险制度的启示[J].中国保险，2020，（12）：59-64.

[5] 贯雨菲.黑龙江省失能老人长期护理保险发展对策研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2021.

[6] 卢婷.我国长期护理保险发展现状与思考——基于全国15个城市的实践[J].中国卫生事业管理，2019，（1）：23-28.

[7] 原彰，李雅诗，李建国.广州市与部分试点城市的长期护理保险制度比较研究[J].医学与社会，2021，（3）：107-112.

[8] 赵春飞，陈立忠.长期护理保险试点问题研究[J].中国经贸导刊，2020，（10）：65-67.

[9] 韩璐，褚福灵.长期护理保险制度国际经验与反思——以日本、德国、美国为例[J].北京劳动保障职业学院学报，2020，（3）：31-37.

[10] 孙燕霞，俞海萍.老年长期护理服务研究现状[J].护理研究，2021，（12）：2176-2180.