韩志明，刘子扬

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030；2.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

一、引言

改革开放以来，中国经历了四十余年的持续城市化过程，其中超大规模城市的涌现是中国城市化发展的主要特征。根据国家统计年鉴数据，截止到2021年，中国城市化率已达63.89%，有7座千万级人口规模的超大城市(上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津)，16座GDP超过万亿的城市，有9亿多人生活在城市当中。城市不仅是人口聚集的地理区域，也是各种生产要素集聚的社会空间。“集聚”是城市化发展的优选策略，“稠密”是城市持续发展的必然结果。大量的人流、物流、事件流、财富流和行动流在城市范围内纵横交错，形成了错综复杂的城市空间。城市规模越大，城市要素越密集，社会分化程度越高，资源互动越频繁，城市网络系统越复杂，城市空间也就越稠密。

作为对要素聚集性的形象化表达，稠密性是一个理解超大规模城市及其治理形态的抽象概念，刻画了城市空间的整体性状态。稠密性对应于社会要素的分化程度、规模水平、组合情况以及城市管理任务的复杂性程度等，很大程度上决定了城市治理的底色。相应地，超大规模城市治理迫切需要解决运行效率低、监管能力弱、公共服务短缺以及各种“城市病”蔓延等重大问题。为此，2017年“两会”期间，习近平总书记参加上海代表团审议时提出，“城市管理应该像绣花一样精细”。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》专门提出要“转变超大特大城市开发建设方式，完善城市精细化管理体制，合理降低开发强度和人口密度”。精细化管理不仅是破解超大规模城市治理困境的有效举措，更是实现城市治理体系和治理能力现代化的重要途径[1]。

近年来，超大规模城市的有效治理问题已经成为理论研究和政府决策的重要议题。有学者指出，精巧的制度设计、细致的管理过程和精微的治理技术是现代城市有效管理的重要手段[2]。管理者应当运用数字化技术精确识别和计算复杂的城市社会事实，细化城市治理单元，提供精准有效的管理和服务。社会事实的清晰化和可计算性无疑成为洞察城市、穿透城市的必然要求[3]。只有获得更多高质量的信息，充分了解具体的社会事实，政府才能采取恰当的行动，实施精准而有效的治理。基于此，本文以超大规模城市为研究对象，深入剖析超大规模城市的稠密性特征以及城市稠密度的焦点问题，挖掘城市管理者穿透城市所应用的技术和手段，进而分析城市治理清晰化的效度和限度，讨论数字时代城市稠密性的新情况和新特征，探究如何提升数字时代城市治理的穿透力，为实现高密度超大规模城市的有效治理提供指导和借鉴。

二、超大规模城市的稠密性及其基本维度

城市不仅是人口聚集的空间地理区域，也是人类文明发展的重要标志，是一个地区生产要素、政治要素、社会要素、生态要素和文化要素的集散地。古今中外，大型城市往往都是一个地区政治、经济和文化的中心，也是实现经济发展、技术革新和社会进步的重要舞台。回顾历史，每一次人类文明的繁荣时代，都会留下许多繁华富庶的城市。这些大规模城市的繁荣发展呈现出三个方面的突出特征[4]，即社会的分化性、要素的聚集性以及城市问题的关联性。这也表明超大规模城市是一个复杂多维的巨型系统，具有多样性的构成要素和高度复杂的社会互动网络，与传统乡村社会有显著的差异性。正如马克思和恩格斯所说，“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村则是完全相反的情况：孤立和分散”[5]138。

乡村是稀疏的社会空间，具有村落狭小、人口基数少、房屋低矮、道路稀疏、资源单一等特征。乡村社会的生活是地方性的实践，“村民活动范围受到村落地域的限制，乡土社会在地方性的限制下形成了生于斯、死于斯的社会”[6]6，村民以“己”为中心，以街坊为“圈子”，形成了差别有序的社会关系网络。村庄是一个透明的熟人社会，村民具有很强的同质性和相似性，相互之间都是熟识的，社会关系具有很高的可见性。管理者依据人际关系网络便可直接了解村民，获取村民的基本信息和利益诉求，有效处理乡村社会的公共事务。总之，乡村社会人口相对分散，社会活动范围狭小，社会要素相对稳定，社会流动性较低，是低密度的空间。

城市是一个区域庞大、人口繁多、资源丰富、要素密集、互动频繁、社会流动性较强的社会空间。各种要素的聚集性和流动性及其空间蔓延，是城市区别于静态乡村的时空表现。大卫·哈维指出，现代交通运输和通讯技术的发展，提高了人际交往的频率与办事的效率，缩减了地理空间对人和事的阻隔作用。城市日益呈现出“内聚”的空间特征[7]。特别是，现代社会“时空压缩”的特质，推动和加剧了城市的扩张过程，其突出表现就是大规模的城市化。据统计，中国城镇化率从2006年到2021年增长了19.55%。2006年中国城区人口100万以上的城市仅为57个，而2021年中国人口超500万的城市高达91个，拥有21座超大、特大城市，除东莞、沈阳、哈尔滨、昆明和大连外，其余16座城市均为GDP超过万亿元的城市(1)搜狐网：《全国有7个超大城市14个特大城市》，2021年9月23日，https://www.sohu.com/a/491476868_100270403；土流网：《2021年500万人口以上城市有哪些？附最新名单！》，2021年9月2日，https://www.tuliu.com/read-134089.html。。由此可见，城市的规模化发展已经成为中国城市发展的主流导向。

城市的稠密性是城市的内生性特征，也源自城市化所产生的虹吸效应。城市的虹吸效应是指中心区域城市不断吸附周边的农村、城镇、城郊和中小城市的土地、人口、物资、资金以及技术等资源要素，显示出强大的吸附能力、辐射能力和发展潜力等。虹吸效应促进了城市要素的集聚，推动了城市区域的扩张，最终增加了城市的体量和密度。对于超大规模城市而言，一方面，超大规模城市拥有完善的基础设施、健全的公共服务、便捷的交通体系、广泛的就业机会、优质的教育资源和更大的上升空间，形成了对资源要素的强大“拉力”，吸引着人口和资源的流入；另一方面，我国长期的城乡二元结构差异和地域发展差异形成了强大的“推力”，刺激和驱动着各种资源要素从条件较差的农村或小城市流入到更有吸引力的大城市。地区间政策倾斜差异、资源禀赋差异、经济发展差异、行政等级差异、地理区位差异、历史禀赋差异等结构性差异进一步扩大了大城市的区位优势，加剧了大城市对周边地区的吸附效力。人口、资源、企业、财富、建筑等城市要素的集聚使得现代城市呈现出“稠密”的空间样态。

城市的稠密性与其构成要素的庞杂性密切相关。就物质要素而言，超大规模城市体量大，规模大，设施密度高，拥有庞大的经济产值。以中国7座超大城市为例，各个城市的人口密度、路网密度、建筑密度和财富密度都普遍高于全国城市的平均水平(如图1所示(2)数据来源于《2020年城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴2020》、2020年度《中国主要城市道路网密度监测报告》。)。各个城市都拥有难以计数的道路、车辆、管线、建筑和产业，形成了道路盘旋繁复、建筑鳞次栉比、街巷星罗棋布的城市景观；就活动要素而言，城市是丰富多彩的社会互动空间，交通和通讯技术的迅猛发展，大幅度缩短了互动的时间和距离，延伸了人类的活动半径，增加了社会关系的频率和密度；就信息要素而言，城市是数据信息的交汇空间，包括手机客户端获取的用户信息、GPS获取的定位信息、城市影像获取的交通信息、电子商务信息以及大量移动通讯信息等等。大量数据信息相互交织，形成了混沌、复杂和模糊的信息网络，以至于任何人都难以清楚识别城市的全部样貌。

图1 2019年中国超大城市的人口密度、路网密度、建筑密度、财富密度

总之，稠密度是对城市要素紧凑性、分布状况及其关联性程度的测评，是理解城市状况及其治理形态的形象化概念，其核心是城市要素的数量、分布、互动以及可认知和可治理性程度。城市的体量越大，社会要素越多，聚集性程度越高，分化程度越高，要素的流动性越大，交互影响的程度越高，城市的稠密度也就越高。稠密性是超大规模城市发展不可避免的结果，体现了城市要素的存在状况和聚集程度。正如组织管理首先必须要考虑管理幅度的问题一样，城市治理必须要考虑城市要素的数量、密度、分布及其可识别程度等情况[8]。不同的城市稠密度意味着不同的治理需求和问题，需要不同的治理策略和方法。城市的稠密性具体可分为四个维度：社会分化性，要素聚集性，多元连接性，不可知性。

(一)社会分化性

城市稠密性首先体现在城市系统的分化性程度，包括功能分化、专业分化和知识分化。城市功能体系由单中心向多中心转变，是超大规模城市社会分化特性的重要特征。城市规模越大，城市结构越完整，社会分工体系越成熟，城市功能分化越全面细密，城市系统专业化水平也就越高。通常而言，稠密的城市是由一个主中心，多个副中心、潜在中心以及非中心组成的多层级、多功能、多核心城区体系[9]。城市的多中心特性促进了城市管理体系的分化和细化，形成了高度精细化的专业领域，也衍生出不同的知识要素。以世界级城市东京为例，东京市拥有7个“副中心”，分别是产业型副中心大琦，文化型副中心上野·浅草、锦糸町·龟户，门户型副中心临海，综合型副中心池袋、新宿和涩谷[10]。每个专业副中心独立完整，分别承载着科技创新、文娱旅游、贸易会展、产业生产等特定职能，形成了独特的功能区划和专业体系。

(二)要素聚集性

城市稠密性主要体现在城市要素的密集程度，即城市单位面积内所承载或容纳的资源要素的类型和总量，具体包括人口要素、土地要素、物质资源、财富要素等各类社会要素。以超大城市上海为例，上海市行政区划面积6 340.50km2，道路总长18 453km，拥有13亿平方米城市建筑总量，人口密度高达3 830人/km2(3)根据《2021上海市综合交通发展年度报告》《上海市统计年鉴》提供的数据。。高密度的人口、高入云天的建筑、交错繁复的交通线路、巨量的资源消耗等，都已经成为现代城市的直接体现。各类社会要素彼此吸引，相互叠加，高度聚集，形成紧凑且拥挤的城市空间。紧凑和拥挤是城市要素聚集性的一体两面，要素集聚当然也会导致拥挤及其负效应。要素的拥挤和冲突会导致不同主体利益的竞争和冲突，一旦公共服务及其制度安排无法有效回应差异性的公共需求，就会引发服务供给不足、资源分配不均、管理效率低下等一系列城市问题[11]。

(三)多元连接性

城市的稠密性集中体现在社会要素的互动频度和连接密度。稠密意味着单位时间内要素互动速率快、频率高，据统计，2020年北京市居民每天移动电话通话时长高达2.62亿分钟，每天移动短信业务量为2.75亿条，每时每刻都有数以千万条的信息在城市空间流动。同时，稠密也意味着单位空间内社会要素的互动连接点繁多，传统的乡村社会联结依托于熟人社会的时空场域，人情是互动的基础，宗族长老是互动的连接纽带，而在数百万甚至上千万级人口的超大规模城市，信息是互动的基础，多样且广泛的数字平台、门户网站、手机APP、社交媒体为公众提供了多元化的互动场所。信息技术的发展和应用增加了社会网络的连接点和连接密度，提升了社会连接的速度和密度。交流的等级和强度在一定程度上不再受地理区位的影响，跨圈层、跨等级和跨类别的城市与城市之间、城市中的个体与个体之间的互动和联系得到极大的增强[12]。

(四)不可知性

城市的稠密性最终体现在城市治理的模糊性和不可知性。城市规模越大，城市人口异质性越大，参与城市治理的主体数量也越多，城市所容纳的社会事实也就越多。所有社会事实都形成各自的信息轨迹，彼此相互排斥，互不熟知，陌生化程度极高，最终产生频繁但实际上却不可深知的“泛在联系”[12]。由海量信息流构筑的稠密的城市网络空间，如同一幅“黑幕”或是一堵“高墙”横亘在管理者面前。大量数据交互杂糅在一起，也不断叠加变异出新的、未知的社会信息。信息的不可知性不断挑战着既有城市治理的手段和方法，“黑天鹅”或“灰犀牛”等突发事件日益成为城市治理的常态化现象。城市治理的未知领域日益扩大，治理结果日趋模糊，城市的未来发展难以预测和规划。总之，城市要素的多样性、复杂性和不确定性，社会事实的流动性、模糊性和不可知性，共同形塑出“稠密”而“浑浊”的城市样态。

高密度的人口、土地和资源等要素是城市生产力的源泉，为城市创新发展提供有利条件，带来广泛的规模效应。但是，超大规模城市的稠密化发展也产生出“城市病”和城市管理困境等难题。城市的稠密性最终会产生城市治理的规模负荷难题，这直接对应于城市要素的绝对数量及其复杂性程度所引致的管理和服务难题，比如城市人口规模所产生的交通拥堵问题和环境污染问题，管理机构规模所衍生的管理碎片化问题和信息不对称问题，城市管理任务复杂性所导致的权责不清问题和公共服务供给不足问题，等等。面对日益稠密且复杂的城市事实，城市管理者必须要应对和处理多样化的社会事实及其紧张性，满足差异化的社会服务需求和利益诉求，协调更多的管理部门和治理单元，投入更多的时间、精力和资源来维持社会秩序。随着城市密度的增加，城市的复杂性也以几何级数增加，城市治理的负荷也水涨船高。

当前，在数字化和智能化发展的影响下，城市逐渐成为一个由各种即时流化数据所建构的网络空间与实体的物理空间相互融合的复杂有机体[12]。城市治理需要在城市管理和运行的过程中，采集和提取大量的数据信息，储存、加工和计算信息，基于信息结果管控和设计真实的城市。为了应对超大规模城市的模糊性、不可知性和不可治理性，管理者不仅需要深入城市社区、街道的每个角落，持续监控社会事实，收集和分析日益分散、零碎和不确定的社会事实，还需要依据可监测的信息维护政治稳定和社会秩序，向市民提供个性化、实时化、差异化的信息服务。社会事实的清晰化和可计算性无疑成为洞察城市和穿透城市的必然要求。只有获得更多高质量的信息，充分了解社会事实的情况，政府才能采取恰当的行动，实施精准而有效的治理。

三、穿透超大规模城市的基本方法

城市的稠密度/稀薄度与城市的管理幅度息息相关，决定着城市治理的技术和方法。稀薄的城市的可见度非常高，可以依靠自上而下的城市区划进行管理和控制，例如唐代的坊市制度，利用围墙将住宅区(坊)和交易区(市)严格分开，城市内官民分居，里坊内严禁交易，坊门昼开夜闭，实行宵禁[13]。政府对城市管理和市场运营有着清晰的认知和细密的规定。而超大规模城市是人流、物流、资金流和信息流等汇集的空间，是多重决策过程的集合体[14]。庞大的城市规模导致管理者在单位面积上需要处理更多的信息和事务。信息的流动性、变化性和不可知性以及政府处理信息的延迟性和有限性，导致了管理者难以第一时间掌握必要的信息，无法及时做出恰当有效的决策并采取行动。因此，管理者需要设置相应的方法和技术来系统监控城市的运行及其变化，破解“信息迷雾”，精准链接城市的要素信息，化解城市规模难题。

(一)细分治理单元

超大规模城市辖区面积广大，人口数量繁多，管理幅度较大，治理任务繁重。与此相应，行政区划和城市规划编制是破解城市规模难题的基本途径。行政区划的本质是城市管理幅度的有效适配，目的在于划大为小，分而治之，精准管控城市细小单元[15]，依据属地管理的原则，各个辖区管理各个辖区的事情，逐级明确各自的“责任田”，从而有利于精确地掌握和处理各种情况和事务。在行政区划的基础上，网格化管理进一步细分城市管理单元，深入破解城市稠密性产生的管理幅度过大、管理部门悬浮、基层管理缺位、基层信息模糊失真等一系列问题。政府通过“技术嵌入”的形式，实现对城市管理和运行等情况的精准判断、对城市治理对象和事项的精准锁定以及对城市治理手段的精准运用[16]。

作为现代城市管理的常用技术，网格化管理依据行政区划、属地管理、道路等级、人口数量和空间便利性等标准将城市空间划分成若干网格单位[3]，再将社会事实按照“市辖区代码—大类代码—小类代码—部件名称—归属部门—问题位置—所在网格号”统一编码，纳入地理空间数据库[17]。通过信息入格、人员入格、管理入格的方式，对部件、人口、组织、事件等社会事实进行身份标识，清晰把握边缘化、模糊化的社会信息，明确基层治理人员的职责权限和管理范围。城市网格化治理的价值在于通过权力和资源的下沉，来实现城市地图的清晰化，特别是建立统一的信息平台处理城市治理中的问题，提高城市治理的主动性、精准性和有效性[17]。

(二)利用多元社会力量

规模问题是超大规模城市治理必须面对的重大难题，是影响和制约城市治理的关键变量，很多治理选择都是根据规模问题而展开的。城市治理需要根据社会事实的规模、分布、密度和异质化程度来确定治理的目标、路径和方法等。现代城市社会高度分化的特性，使得传统一元化的行政整合机制难以适配和应对城市利益分化和专业分化的现实格局。政府无法对城市中每一个问题都做到“事无巨细，亲力亲为”。因此，政府需要采用分类治理的方式，将治理任务批发、打包、分配给不同的主体，推进管理重心下移，充分发挥各类主体的治理能力，推动行政主体与社会主体之间的双向沟通，建立上下贯通的反馈交流机制，打破部门界限、政务藩篱和信息孤岛，实现信息共享、数据互通、社会联动和治理协同。

随着城市的稠密度越高，社会事实异质性程度也越高，对分类治理的需求也越大。培育和利用多元化社会力量，成为破解城市规模难题的关键之举。当前城市多主体治理主要采取两种模式，一类是纵向分级治理，一类是横向多元治理。纵向分级治理以社区制改革为代表，逐步发展出院长制、街巷长制、湖长制、河长制等分级管理体系。横向多元治理以政府为主体，将社会组织、市场主体、社会公众等多元主体纳入治理体系，例如上海市建立“1+13+X”的综合管理体系，将“12345”市民服务热线、社区警员、物业安保、党员、社区居民、援助律师、4050人员、热心公益事业人员、志愿者协会等社会力量纳入城市治理体系之中[18]。

(三)采用标准化技术

超大规模城市的治理困境在于，社会事实异质性大，彼此相互排斥，陌生化程度极高。政府难以准确识别城市社会的所有要素信息，针对每一件事情或每一种情况做到具体问题具体分析。通过应用标准化技术，政府能够对多元异构的信息进行规范化处理，将杂乱无序的社会事实转换为标准数据，形成可以量化和计算的符码[19]，从而有效地处理和应用城市信息。城市治理的标准化技术主要包括三个部分，即管理部件标准化、管理事件标准化和管理制度标准化[20]。

城市管理部件标准化，是对城市公共区域内分散的硬件设施和人流物流加以编码，为管理者提供清晰的社会信息。目前城市已经拥有成熟的信息编码技术，诸如城市道路标识、车载定位导航、企业和个人注册登记、互联网实名制、通讯数字存根等等。城市管理部件信息化，为管理者提供了丰富的城市数据，有助于管理者了解城市生态、经济、交通、市政、人居、治安、卫生等各类情况。

城市管理事件标准化，是对城市范围内运行的城市交通、生产生活、城市环境、政务服务等事务进行痕迹化管理。通过档案信息服务平台、档案门户网站、一站式服务平台、人机交互知识服务平台和移动档案馆等技术[21]，管理者可以完整获取公共事务及其治理过程的文字、图像、音频和影像，回溯城市事件，从而提高治理过程的可视化能力。

城市管理制度标准化，是对城市管理的法律制度、组织架构、管理流程、权职范围以及操作规范的标准化，其目的在于理顺政府内部各个部门的权责关系，合理确定数据治理的责任部门，将各政府部门嵌入不同的治理环节中去，有效推动政府部门的组织、结构和流程调整，解决职责交叉、职责不清与职责重叠等问题[18]，包括提高操作过程的标准化和一致性。

(四)刻画城市图像

有效的城市治理需要精准认识和解析复杂的社会事实，尤其是要突破个体、地方和部门的信息屏障，形成清晰的和可视化的知识和技能。城市地图谱系就是城市要素可视化治理的重要手段，能够将具体社会事实转化为数字与符号，标识于城市地图之上。城市地图有助于管理者收集城市中的人员流、财富流、事务流、物质流、行为流等基本社会事实，实现社会事实的可读化、可视化和可计算化。中国明清时期便采用地方志城池图、交通驿路图来刻画城池布局，民国时期进一步发展出大比例尺城市规划图、地籍图、保甲分区地图等等[22]。刻画城市要素地图已经成为管理者收集城市信息、掌握城市动态的基础手段，也成为社会主体了解城市状况的工具。

“制图术”是国家治理清晰化的重要手段[23]。管理者可以借助GPS、百度地图和谷歌地图等技术构建城市要素地图。利用图层叠加技术设置不同的图层和专题，将基层治理的基础信息、数据资源、智能服务、业务场景分别标识于地图之上[24]，具体如雅虎旗下图片分享网站Flickr的即时动态图、推特推文的位置地图、基于智能卡的移动信息生成的城市铁路图以及基于街道布局规划的摊位地图和“西瓜地图”等等。另外，国家认证技术和“城市数据库”也是整合城市各种基本社会事实、塑造城市画像的重要机制。通过认证技术收集城市范围内的人口、土地、税收等基本信息，建设城市统计局，发布城市统计年鉴，构建城市数据库，都可以为管理者提供全面详实的信息资源。城市要素地图越是精细，城市认证系统越是全面，管理者就越能够收集到更为精细化的社会事实信息[25]。

(五)运用数字技术

科技赋能在城市治理中的作用日益凸显，数字技术已经成为提升城市治理穿透力的重要手段。数字技术是一系列信息技术的合成，具体包括数据挖掘技术、数据存储技术、信息集成处理技术、数据分析技术、辅助决策技术和智能服务技术等等。数字技术具有强大的穿透力，可以嵌入到城市生命体的细胞单元，成为提升现代城市管理效率和治理水平的重要方法，尤其是提高了城市管理的精细化水平和智能化水平。以数字化技术为载体构建的技术治理体系，刻画出高度清晰的城市治理图景，实现了社会信息的多维挖掘、复杂运算与精确应用，提升了城市治理对象、主体、过程与结果的清晰性，带来了城市治理的可行性和可能性[19]。

从实践上看，数字化技术已经在城市管理和服务中得到广泛应用，为管理者识别和处理复杂的城市信息提供了良好的技术支撑。例如，杭州市采用“城市大脑”技术，利用超大规模的神经元网络和云反射弧，形成交通大脑、安全大脑、环境大脑、健康大脑等治理平台[26]；上海市将“互联网+”、物联网技术与“一网通办”相结合，利用大数据信息平台，建立了统一的数据中心与服务网络，构筑“一个整体、一个门户、一门服务、一窗受理”的智能服务体系[27]；北京将GIS、BIM、IoT技术打通，以数据技术和城市信息模型(CIM)为基础，打造“数字孪生城市”技术，实现城市全要素数字化和虚拟化、城市状态实时化和可视化、城市管理决策协同化和智能化[28]。

综上所述，城市的规模越大，要素越具有多样性和复杂性，城市生命体就越稠密，就越具有不可知性、不可进入性和不可治理性。稠密的城市空间导致城市管理者难以直接、随时、持续地获取流动的城市信息，城市稠密性所产生的信息失真、信息壁垒、管理盲区、供给错位、治理滞后等问题则严重制约了城市治理的效力。因此，城市治理必须要应用不同类型治理技术，以清楚地掌握社会事实的信息。其中，数字技术极大地提升了城市治理的精确性、清晰性、有效性和主动性，为管理者穿透稠密的城市空间提供了解决方案。在现代信息技术的支撑下，城市管理者能够对不同的数据要素和片断化的信息流进行实时解读和关联性分析，对“人、财、事、物、行”等社会事实进行集中化、简约化管理，对信息进行“可视化”“可读化”和“可知化”处理，对社会事实进行语义描述和数字化表达，进而形成可识别、可分析的信号或符码，实现对隐形社会事实的可视化和可治理。

四、提升数字时代城市治理的穿透力

人类社会已经进入数字时代，数字化正以不可逆转的趋势改变着城市的运行方式及治理模式。在城市信息化浪潮的推动下，数字时代城市的稠密性也涌现出新情况，呈现出新特征。其中，许多社会事实摆脱了传统地理空间和物质载体的束缚，而成为数字世界的符码、信号或数据，数字映射成为社会事实的新型存在形式。数据流引领技术流、人才流、物资流、资金流加速流动，交互融合，也推动了相关生产要素的整合。数字技术将具体的社会事实进行编码和赋值，转译为虚拟的数字信息，改变了人们组织互动、日常交流和获取服务的方式，也成为不同主体互动的基础。管理者将不再是对具体的个人和事件进行管理，而是处理个人和事件映射的数字信息。信息由此成为政府与社会沟通的桥梁，也重构了政府与社会本身。

数字信息作为城市要素的新成员，具有自我复制、自我再生和无限叠加的特性，产生了庞大的信息管理系统，构成了城市治理的对象。例如，2019年，上海市“一网通办”总门户接入事项达2 261个，线上办事651万件，“中国上海”网站首页访问量4 237万余次，页面访问量高达12.75亿页次(4)数据来源于上海市统计局《上海概览2020》，2020年5月。。城市管理者需要收集和计算海量的数据信息。大量匿名化的信息杂糅在网络之中，牵一发而动全身，信息之间彼此关联、相互联动、纠缠不清。传统的电子政务已经难以准确计算如此复杂异构的城市信息，产生了诸如信息遗漏、数据膨胀、数据失效等一系列问题。数字信息的规模性及其衍生的不可计算性成为了数字时代城市稠密性的新特征。如何运用数字技术收集信息、简化信息、传递信息、计算信息，提升城市治理的穿透力，成为数字时代超大规模城市治理的新要求。

城市治理的穿透力是指城市治理主体摸清社会事实、突破差异性、化解模糊性、提高清晰度的能力。穿透力的核心问题是信息问题，关键是刻画、厘清和分析复杂多样的社会事实，结果是形成具有可见性、可控性和可操作性的城市图景。全面推进数字化转型，是面向未来提升城市治理能力的关键之举。尤其是在全球新冠肺炎疫情的冲击下，大量城市依托数字化技术打通基层治理单元与政府之间的信息壁垒，助力科学防疫、联防联控，在城市应急、保障服务和医疗卫生等方面交出了满意的答卷。因此，应当进一步开发和利用互联网、大数据、人工智能等技术手段，帮助管理者收集并计算城市中的数据信息，动态监控城市运行的状况及其效果，提升城市管理的效度和力度。

(一)加强数字治理制度设计

科学合理的制度设计是构建和完善精细化治理体系的前提和保障，是合理统筹城市各类要素和资源的行动指南，能够为管理者采集城市信息、制定城市规划、破解稠密难题提供切实可行的指导。数字治理是一种将信息技术与现代管理模式相结合的制度设计，其核心是利用数字技术构筑立体治理模式，通过数据治理达到驾驭城市管理和运行的目的。数字治理能够充分发挥政府以点带面的撬动作用，调动各级各类管理部门的“治理线”，联通基层社会的“治理面”，打通层级之间的信息传播渠道，减少城市管理的“盲区”和“死角”。为了实现城市信息的精准识别以及大数据驱动下的综合分析与智能运算，政府应当稳步推进“1套数据+1张网+1个城市服务平台+多套应用体系”的制度建设[29]，积极稳健地提升城市的可治理性和能治理性。

推动数字治理制度建设，首先要不断研发新的数字技术，突破超大规模城市的信息获取难题，细致把握边缘性、地方性和灰色性的要素信息，将更多细微的社会事实吸纳到数字网络之中，形成一套全方位、宽领域、多层次的城市共享数据库；其次，打造“政府—职能部门—街道—社区”一张网，发挥街道和社区的执行力，采用“传统渠道+信息技术+网格管理+社会动员”的方式采集老人、小孩等“脱网人群”的社会信息[30]，实现信息入网、要素入网和管理入网，消除信息覆盖的“空白点”，破解纵向信息收集反馈不足的难题；最后，以数字化转型为驱动，以网格化管理为抓手，将线上智慧场景应用与线下业务流程相融合，构筑全域感知、全息智研、全时响应、全程协同的精细化管理平台(5)上海市人民政府：《上海市城市管理精细化“十四五”规划》，2021年8月27日。。将各部门零散的信息资源加以综合和整理，打破以往一刀切和条块分割的管理体系，为超大规模城市治理提供系统性和清晰化的治理蓝图。

(二)广泛利用数字监控技术

稠密性是信息问题的函数。超大体量的数据或信息是导致城市稠密性的重要根源，相应地，城市信息的准确感知和全周期监控是超大规模城市治理清晰化的基本路径。当今世界的超大规模城市早已不是古希腊时期的城邦社会，无法依靠统治者的“肉眼凡胎”或是“大嗓门”来观察城市全貌，协调公共生活[31]。面对城市中如此庞杂易变的社会事实，人力监控已经逐步让位于更为精确高效的数字监控。开发和运用新型数字监控技术，实时监控城市社会要素的运行、活动以及轨迹，才能获得超大规模城市清晰的治理图景，打开城市治理的未知之地。数字监控技术能够有效提升城市管理者的监视能力、感知能力和响应能力，拓展相关职能部门监控的范围和深度，提升城市画像的清晰度，最终提高城市治理的穿透力，保障城市治理的执行力。

加强数字监控能力，首先要研发和部署更多的数字监控设备，比如运用北斗导航卫星、无人机航摄、城市天网工程等技术，加装城市摄像头、传感器和无线通信模块，对城市中的人流、物流进行高空影像采集和信息监测，拓展城市治理的感知空间；其次是要对社会事实进行信息采集和编码入库，借助地理编码系统、高清摄像头、传感器等数字技术广泛读取城市空间内的要素信息，对城区内每一栋楼宇、每一处商圈、每一条街道进行摸底排查和信息编码，形成“一人一号一码”的电子清单和专属数据库；最后对城市信息进行全领域动态监控，扩大城市监控技术的应用范围，对城市灾害模拟、交通线路优化、城市空间布局等一系列城市治理领域进行数字监控，提高管理者的信息管控能力，稳步推进社会监控的合法化、常态化与数字化[31]。

(三)打造开放的民情民意表达平台

居民是城市最大的资源，是城市治理的重要“耳目”，是各种数据的创造者和持有者，也是城市治理问题的发现者，可以为管理者获取城市社会事实提供个体的感受、底层的意见和末端的反馈信息。从人的角度来理解城市治理，清晰化就要站在社会公众的角度，注重用户参与、用户导向的服务平台设计[32]，通过数字化技术将社会公众意见和企业技术信息纳入政府管理的视野之中[33]。尤其是在人口多元化和异质化的超大规模城市，仅仅依赖少数官僚或知识精英，已经难以及时获取和掌握民众的利益诉求、态度和建议。这就需要利用信息技术手段，打造开放的民情民意表达平台，推动相关部门共享数据和信息，消除管理者与参与者之间的信息“鸿沟”，让公众更广泛和深入地参与到城市规划、建设、管理以及运行中，及时反馈和报告城市治理的状况。

在互联网技术支持下，构建集电子化行政中心、政务微博、智慧城管、舆情监测平台、民主协商平台于一体的“一站式”服务平台，已经成为城市治理数字化的基本路径。通过开发政务APP、普及自助终端等方式，越来越多的人可以通过小程序、APP、自助终端等渠道实现“指尖触达”[34]。管理部门采用问卷、热线、门户网站、呼叫中心等多种途径，汇集公众全方位的生产、生活、消费与服务需求，精准把握城市居民、摊贩经营者、外来务工人员、个体工商户等各类主体的利益诉求，从细节上提高了治理图景的清晰度。结合大数据分析技术，对城市管理事项进行“健康诊断”，识别城市管理中政府关注、社会关切和人民关心的难点、堵点和热点问题[33]，有利于准确地锁定问题。民情民意表达平台是管理者与管理对象之间的对话平台，是获取舆情数据和了解社情民意信息的重要工具，提高了管理者获取社会信息的可能性。

(四)提高城市治理的算能和算法

数据的全面性、可靠性和完整性是管理者厘清社会事实的前提，但各种数据要能够发挥辅助或支撑城市治理的作用，还有赖于对数据的挖掘、分析和计算。超大规模城市的治理困境在于城市数据相互交织、数据信息类型多样、数据成分模糊不清导致数据分析、挖掘和计算的效率低下。实际上，现代城市庞大的数据体量和高难度的数据演算已经超出了人脑可以计算的范畴。数据信息的模糊性和不可计算性导致管理者难以对社会信息进行语义层面的描述，信息背后所蕴含的丰富语义内容很多处于不被感知和有待挖掘的状态。因此，提升城市治理途径的清晰化，应当利用数字化技术构建高效智能的城市计算中枢，提高城市治理的算能和算法，建立健全数据辅助决策的机制，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的政府管理新形态。

提高城市治理的算能，首先要构建更加智能的城市计算中枢，利用决策数、聚类挖掘、最小向量机、关联分析、贝叶斯分类等大数据算法对传感器捕捉的数据进行清洗和计算[35]，降低信息的模糊性，提升信息的可计算性；其次，运用Python、机器学习以及深度学习等技术，将多源、异构、互斥的社会事实纳入城市分析模型[36]，通过模型计算和热点分析，精准把握城市中离散的和边缘的要素信息；最后，稳步推进“互联网+”与城市治理体系相结合，大力发展城市大脑、数字孪生等新型城市数字化管理技术，提高政府信息计算和信息服务的能力和水平。应对城市稠密难题的关键就是有效收集、整理和运算城市中庞杂的数据信息，建设城市系统运行状况可见、常发以及偶发性问题可辨、物理实体高效可控的城市智慧治理体系[37]。

(五)开发多元可视化应用场景

超大规模城市的稠密性体现在城市管理的事件与部件十分密集，数据规模庞大，应用场景繁多，管理环节密集，管理事项杂糅不清，几乎没有哪个政府部门能够做到纵览全局，把情况弄清楚，把“账”算明白。在实际的管理过程中，政府部门也很少直接接触具体的城市部件和事件，也缺乏对末端管理环节及其情形的精准把控，从而造成了管理决策与执法环节的脱节。因此，城市治理的清晰化就是将模糊不可见的城市要素和过程信息转译为可量化、可计算和可视化的平台数据，将抽象的城市治理事项落到具体的应用场景中，打通决策与执行的脱节，实现管理和服务的落地。目前可视化应用场景主要集中在城市交通、城市警务、社区治理和疫情防控等领域，例如杭州城市大脑交通2.0工程、城市天网工程、数字防疫系统等等。

打造多元可视化应用场景，首先要大力投入建设智能基础设施，发展智能交通、智能电网、智能水务、智能管网、智能建筑等一系列智能基础设施，统筹推进城市规划、国土利用、地下管网、环境保护等市政基础设施管理的数字化和信息化[38]；其次，积极开发多元数字化应用场景，稳步推进智慧公安、灾害应急、交通畅行、医疗健康、文化旅游、生态环保、养老服务、市民生活等全部城市场景的数字化管理和智能化决策；最后，重点提升关键应用场景的可视化能力，加大城管、社区、交通、应急等关键领域的财政投入和技术投入，对实时计算、自动感知、仿真推演、多端协同、人工智能等领域进行重点技术攻坚[34]。总之，要借助数字技术的优势，深入城市生命体的肌体及其脉络，在社会事实透明化和可视化的基础上，不断推进城市治理的清晰化。

五、结论与进一步讨论

稠密度是衡量一个区域生产要素体量、密度、关联度和聚集程度的重要指标，稠密性是超大规模城市区别于农村以及其他城市空间形态的重要特征。随着城市化的持续推进，城市生命体也在不断膨胀，各种资源要素更加繁多紧凑，城市的稠密度也越来越高。稠密化是城市规模增长的必然结果，也是城市发展活力的重要体现。乡村和中小城市由于其人口较少，辖区规模较小，社会要素密度不高，社会分工体系较为单一，因而具有稀疏简单的空间特征。而超大规模城市是多向度多层次的复杂系统，不仅具有一般城市人口集聚、经济繁荣、实力强大等普遍性特征，又有其规模特征所决定的稠密特性。城市规模的扩张不仅仅是简单的社会事实数量及其密度的增加，更是城市管理幅度及治理难度的增加。稠密性既是超大规模城市区别于其他城市空间景观差异性的准确刻画，也是超大规模城市与其他城市治理形态差异的形象化表达。

超大规模城市拥有数以千万的人口规模、不可胜数的要素资源、浩如烟海的数据和不计其数的城市部件，产生了庞大的城市管理体系、多样的管理服务诉求、交叉的城市治理边界以及繁琐的城市管理事项，衍生出复杂而缭乱的治理图景。稠密性所引发的规模问题是超大规模城市治理所面临的共同情境，对城市管理者如何维持城市社会秩序、优化城市运行以及实现良政善治提出了重大挑战。庞大的城市规模、杂糅的信息要素和复杂的城市网络，使得城市管理者如同“雾里看花”一般，搞不清“东西南北”，难以直接窥测城市细微的元素及其活动。信息是社会事实的客观表征，是社会活动的重要产物，也是城市治理的基础。如何有效获取社会事实的信息，推进城市治理的科学计算，形成城市治理的有用知识，提供精准的治理和服务，就成为穿透超大规模城市的关键所在。

清晰化是破解超大规模城市信息庞杂困境的关键之举，是对传统粗放式和经验式治理模式的优化升级，具有积极的含义。清晰化的实质是广泛应用信息技术，充分获取社会事实的信息，利用信息锁定社会问题，刻画清晰的城市治理地图，为城市治理提供良好的知识基础[3]。信息技术提高了城市治理的覆盖面、灵敏性和有效性，为政府穿透城市空间提供了技术保障。近年来，从北京实施的网格化管理，到杭州应用的城市大脑技术，再到上海利用大数据打造的“一网通办”平台，都着眼于破解超大规模城市的治理难题。其中，不断革新的信息技术为政府介入和穿透稠密的社会事实提供了广泛的可能性，将各种过去难以触及或了解的社会事实纳入到治理体系中来，提升了超大规模城市治理的可能性、准确性和有效性，显示出良好的治理效能。

复杂性和不确定性及其衍生的不可知性等，是超大规模城市有效治理的巨大挑战，是城市治理现代化必须要突破的瓶颈和障碍。数字时代的到来，加剧了城市信息的稠密性和不可计算性，为超大规模城市的精细化治理提出了新的要求和挑战。运用数字技术提升城市治理的穿透力已经成为管理者应对数字时代超大规模城市的基本方法。需要澄清的是，政府穿透城市的能力终究是有限度的，技术说到底是一种“人工物”，只是城市有效治理的辅助工具。城市系统的自组织性及其复杂性导致任何技术都不可能完全参透稠密的社会现实。提升城市治理的穿透力必然会遭到信息要素的多样性、社会要素的自主性、资源要素的分散性和社会活动的有界性等因素的限制。因此，如何有效应对社会事实的复杂性，尽可能地提升城市管理的清晰度和精确度，在清晰和模糊之间维持必要的平衡，是未来研究超大规模城市治理现代化的重要方向。