后疫情时代中国跨境旅游发展困境及突破路径研究

2022-05-30赵宇航

对外经贸实务 2022年1期

赵宇航

摘要：“百年未有之大变局”下，经济中心和政治格局悄然改变，逆全球化现象频发，尤其新冠疫情的爆发使我们更清醒地认识到“一带一路”倡议下区域一体化合作的重要性。跨境旅游是“一带一路”建设中最具潜力的国际合作产业之一，与国民经济发展密切相关。本文基于疫情防控常态化下中国跨境旅游发展现状，分析出中国跨境旅游发展存在合作机制不健全、基础设施不完善、传统及非传统安全威胁、跨境电商平台发展乏力和旅游产品单一等问题，并从内循环发展、体制机制建设、数字化转型以及文旅融合视角提出中国跨境旅游发展的突破路径。

关键词：后疫情时代;跨境旅游;内循环;数字化转型;文旅融合

当今世界正发生着复杂而深刻的变化，处于“百年未有之大变局”。世界经济重心和政治格局悄然改变，逆全球化现象频频发生，新科技浪潮催生新型产业，尤其是新冠肺炎疫情的爆发使我们对“大变局”有了更清醒地认识。中国正处在实现伟大复兴战略全局的重要阶段，由于资源优势互补的跨境地区在“双循环”发展格局中的作用日益突出，区域一体化合作意愿强烈，在此战略发展契机下提出“一带一路”合作倡议，积极发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，构建利益、命运和责任共同体。

跨境旅游是“一带一路”建设中最具潜力的国际合作产业之一，与国民经济发展密切相关，在国际旅游服务贸易、投资、合作区建设等方面发挥重要作用，是实现政策沟通、贸易畅通和民心相通的有效途径，已然成为各国之间开展经济合作的重要载体，集中反映出一个国家开放合作的伟大夙愿。

在“十四五”期间，“一带一路”建设叠加双循环新发展格局，跨境旅游的重要作用日益凸显，在对外经济、社会、文化交流中的地位持续提升。旅游业关联产业繁复，涉及部门多，覆盖领域广，发展跨境旅游不仅能够有效带动跨境地区各经济主体之间的协作沟通，通过旅游者流动构建起个体之间非正式的跨境联系，更有利于在推进跨境旅游合作项目的进程中探索双边或多边的跨境经济互动机制，从而形成以知识转移过程为主线，增强跨境地区发展制度与机制创新能力的新模式、新路径，促进跨境区域构建创新经济发展系统，提高跨境合作区综合竞争力，带动区域经济增长。

一、中国跨境旅游发展现状

（一）政策支持与跨境旅游合作区建设

在“一带一路”战略推动下，跨境旅游成为双边经济贸易合作的重要领域。为加快新时代全面开放新格局的形成，中国加大对沿边地区开放发展的政策支持力度。国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发〔2015〕72号）、《国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》（国办发〔2017〕50号）等文件都指出沿边地区要依托自身资源和区位优势，加速同毗邻国家边境地区建立跨境旅游合作区，拓展开放合作空间，实现跨境旅游服务的转型升级。

中国文旅部在2021年《“十四五”文化和旅游发展规划》和2035年远景目标中也指出：要深化旅游业供给侧改革，不断提高旅游业对国民经济的综合贡献度，统筹推进国内和出入境旅游，建立成熟的对外和对港澳台文化交流和旅游推广体系，促进文旅融合发展，提升文旅发展的科技支撑水平。

跨境旅游合作区是指“相邻国家在边境地区共同划定一定国土范围开展旅游合作，在划定的范围内，以发展旅游产业为主导，实施特殊旅游政策的区域”，具备主体清晰、产业多元、方式具体和空间明确等显著特征。其是探索中的边境旅游新模式，由跨境经济合作区衍生而来，着眼于对外合作，目的是与相关国家共同打造跨境旅游目的地。

随着欧盟、北美自贸区、亚太、东盟等区域一体化进程，中国同东盟、东北亚地区国家积极发展跨境旅游合作以期推进次区域经济合作。目前，中缅瑞丽-木姐、中老磨憨-磨丁和中越河口-老街跨境经济合作区基本建成，中越德天-板约、中越东兴-芒街和中蒙俄跨境旅游合作区也在积极规划建设，相关基础设施、产品开发和合作机制等方面建设取得积极成就。例如，中老铁路2021年12月正式通车，中越铁路项目预计2021年底竣工，“中国-东盟跨境电商平台”于2016正式上线启动等，中国-东盟自驾游基地等建设项目受新冠疫情的影响目前尚未完成。中国跨境旅游合作区建设在双方共同推进下取得积极进展，但总体上分散凌乱，合作深度、广度、规范性和可持续性有待加强，并且受新冠疫情等非传统安全因素和政治因素影响较大。

（二）中国出入境旅游发展概况

受疫情影响，中国入境旅游市场从2020年春节后出现断崖式下跌，2020-2021年几乎处于全面停滞状态，如图1和图2所示。根据文旅部统计数据，2020年，中国共接待入境游客2747万人次，同比下降81%，外国游客仅412万人次，同比下降87%，入境旅游经历了40余年来从未有过的萧条。仅有的市场存量主要来源于周边国家和地区，排名前15入境旅游客源地为中国澳门、中国香港、缅甸、越南、中国台湾、菲律宾、蒙古、韩国、俄罗斯、日本、美国、印度、印度尼西亚、马来西亚和加拿大。留学和商务旅行等刚性需求成为当前入境旅行的基础需求。2021年，疫情对中国入境旅游市场仍存在强烈冲击，但相比2020年有所好转。根据文旅部数据中心预测，2021年，中国将接待入境游客3198万次，实现国际旅游收入208亿美元，分别同比增长18%和23%，分别恢复到2019年的22%和16%。

相比疫情前过亿人次出境规模，2020-2021年中國出境旅游基本处于停滞状态，在底部盘整，如图3所示。2020年全年出境旅游人数为2033.4万人次，同比减少86.9%。2021年，预测出境旅游人数为2562万人次，与2019年相比同比恢复17%，与2020年相比同比增长27%。从2020年1月底开始，中国出境旅游供给需求侧、产业市场侧都出现断崖式下降，整体出境旅游人次始终在极低水平徘徊。排名前15出境旅游目的地为中国澳门、中国香港、越南、韩国、日本、泰国、柬埔寨、美国、新加坡、中国台湾、马来西亚、英国、澳大利亚、加拿大和印度尼西亚。

（三）旅行限制与复苏

根据世界旅游组织数据，受新冠疫情影响，2020年是全球旅游业最糟糕的一年，国际游客减少10亿，同比下降74%，出口收入损失1.3万亿美元，是2009年全球经济危机损失的11倍以上。由于这一流行病性质不断恶化，许多国家实施更严格的旅行限制，包括强制性测试、隔离和某些情况下完全关闭边界。疫苗是新冠疫情防控的关键变量，疫苗的接种率和有效率影响着旅游业的复苏。新冠肺炎大流行对全球旅游业的破坏性影响一直持续到2021年，但随着新冠疫苗的逐步推广，部分旅游目的地放宽了旅行限制，实现了“温和反弹”，2021年7月预计有5400万游客跨越国际边境，比2019年同期下降67%，是自2020年4月份以来最好的结果。世旅组织预计2021年国际旅游业因新冠疫情损失2万亿美元，尽管部分地区有所回暖，但整体复苏步伐“缓慢而脆弱”。

2020-2021年中国旅游产业同样在消费、投资和出入境旅游方面承受了40余年来最严峻的挑战，经历了最艰难的复苏。但政府部门灵活施策，保持旅游业稳定，为抗疫做出重要贡献;旅游市场波动复苏，假日市场领先恢复;旅游供给侧改革提速，疫情应对和长远发展并重;出入境旅游严重衰退，但国际旅游合作持续开展。疫情仍是影响中国跨境旅游市场复苏的最大变数，存在很大不确定性。2021年11月，新型变异毒株Omicron（奥密克戎）的发现为复苏前景蒙上了一层阴霾，中国实行“外防输入，内防反弹”政策，力求实现全链条精准防控的“动态清零”，同时也在积极探索疫后跨境旅游复苏的可能性和路线图。为实现更加安全、更高质量的跨境旅行服务，中国自2020年1月至今仍实施完全关闭边界的旅行限制（Complete border closure），如图4所示。

二、中国跨境旅游发展困境

（一）合作机制不健全，受政治因素影响较大

当前中国与周边国家依托友谊关系建设的跨境旅游合作区属于探索阶段的试运行跨国合作项目，其规划多停留在宏观机制和原则层面，对于具体的、可操作的细节政策，如投资主体的确定、市场的监管、利益的分配、旅游纠纷的处理等问题尚未明确。跨境旅游合作在组织管理上也存在缺陷，尚未设立统一的组织管理机构，形成统一管理规则，建立统一市场监管体系，缺乏数据统计和共享平台，易导致管理混乱，阻碍投资与跨境研究。跨境合作关系到国家主权的敏感问题，任何国家都以国家利益为根本出发点，跨境旅游无疑会受到政治因素的制约，且复杂的政治环境导致区域内各国之间严重缺乏信任机制和有效的对话机制，如2017年“萨德入韩”事件直接导致韩国的中国客源市场基本停滞。

（二）基础设施建设落后，通关便利程度较低

跨境旅游合作对完善的基础设施有较强的依赖。中国与邻国的部分边境地形地势相对恶劣，道路交通和供水供电不便，使跨境旅游流动受到自然地理限制和边界“屏蔽效应”的影响。由于经济发展水平的差异，部分国家对基础设施建设的投资不足，酒店住宿和文化娱乐等配套服务设施不能满足跨境旅游需求，落后的信息基础设施也导致旅游发展信息滞后，不利于沟通合作。互联互通的跨境旅游基础设施可能涉及“区域国际公共物品问题”，出现“搭便车”行为，共享共建难度较大。由于复杂多变的国际环境和边境安全问题，各国均出台了严格的出入境管理政策与边界管理制度，致使通关手续繁杂，审核时间长，地域壁垒较大，信息沟通不畅，跨境旅游服务效率较低。

（三）传统与非传统安全问题的威胁

在中国与邻国的跨境旅游合作中，部分国家经济发展水平较低，安全合作共识不足，致使中国跨境游客可能遭遇绑架、诈骗、暴力袭击、交通事故等传统安全问题，影响旅游体验。随着跨境旅游合作的加深，中国与邻国经贸往来更加频繁，通关便利化的推进一定程度上干扰了国家边界的“过滤作用”，可能存在走私、贩毒、洗钱、非法移民、恐怖活动和流行病传播等非传统安全威胁，阻碍跨境旅游发展，当今世界新冠肺炎大流行更是非传统安全威胁的主要方面，中国也处于疫情动态清零进程中，这也为未来跨境旅游复苏带来了不确定性。

（四）跨境电商平台建设乏力，缺乏复合型人才

跨境电商本质上是国际贸易的电商化和电子商务的国际化，能够与跨境旅游进行互动，提高经济效益。但部分跨境旅游合作的国家和地区经济发展水平较低，电子商务发展滞后，旅游服务仍停留在半手工作业状态，旅游网站也仍以传统经营模式运行，并未充分发挥电商平台的优势，与中国信息化对接程度较低，也并未探索跨境电商的风险规避机制，平台总体建设不完善。另外，由于跨境地区多处于边界，受“屏蔽效应”等因素影响，在吸引旅游管理、电子商务专业高端复合型人才方面存在较大困难。

（五）旅游产品单一，缺乏深度体验

优质跨境旅游产品是跨境旅游服务贸易合作区的核心竞争力。受中国与周边国家相关政策、边境文化和景观风貌影响，境内外旅游资源同质化较为严重，可能导致跨境旅游比例失衡，引发客源争夺矛盾，而且旅游产品单一，旅游线路不够丰富，未能结合各自资源禀赋展现出跨境旅游应有特色。从旅游产业机构来看，目前跨境旅游服务仍以低附加值的自然和人文景观表面参观为主，游客参与和文化体验程度较低，专项旅游与度假旅游等高端服务无法进入市场，旅游产业无法多向性发展，不能满足跨境游客多元化的消费需求。

三、中国跨境旅游发展突破路径

（一）抓住文旅内循环机遇，提高服务质量

世界各国在新冠肺炎的冲击下均采取了严格的旅行限制，跨境旅游市场基本处于停滞状态。但2021年，在“双循环”新发展格局下，中国国内旅游对跨境旅游替代效应明显，以往跨境旅游需求将在境内寻找释放空间。相关市场调查发现，疫情阴影下，中国人出境旅游需求弱化，国内旅游目的地进入游客视野，国内旅游成为具有重要竞争力的替代品和可选项，游客心理模式发生明显转变。根据中国文旅部数据，2021年前三季度，国内旅游总人次26.89億，同比增长39.1%，恢复到2019年同期58.5%，国内旅游总消费2.37万亿元，同比增长63.5%，恢复到2019年同期54.4%。国内文旅目的地的发展要将视角转向存在高质量需求的跨境旅游回流人群，向内而生，提高该群体的留存率。需求倒逼产业供给升级，又恰逢“十四五”期间高质量发展，这是文旅内循环最好时机，新疆可可托海滑雪场大热，三亚免税购物的火爆都是有力的证明。中国文旅目的地要紧抓内循环风口，加快推进目的地产品建设和服务升级。随着国内防疫屏障的完善和全面复工复产，国内旅游市场复苏进程加快，也为跨境旅游市场主体的坚守和创新提供了坚实支撑。

（二）加强合作意愿，健全合作机制

跨境旅游合作是一种可持续的发展方式，实践表明，强烈的合作意愿、健全的体制机制、高效的管理体系和强大的政策支持是跨境旅游成功的关键。在经济和区域一体化趋势下，双边强烈的合作意愿能够建立有效的信任机制和对话机制，促进跨境旅游的深度合作，加快利益和命运共同体的构建，实现互利共赢。中国应同跨境旅游合作国家建立多层次政府层面的定期磋商与协调机制，多主体共同参与的集体协商机制和各方利益平衡与补偿机制，更好地协调利益分享矛盾，实现可持续发展。高效协调的组织管理系统是推进跨境旅游持续健康发展的先决条件，跨境旅游合作双方应以“资源、信息共享，客源互送，市场共管，设施共建”原则建立常态化管理机制，设立日常管理机构、决策机构和行政监督机构，明确投资主体、市场监管、旅游纠纷等政策细节问题，积极探索旅游合作新模式，如“国际和平公园”、“生态旅游功能区”和“跨境旅游通道”等，设立跨境旅游发展的专项基金，拓宽旅游业发展融资渠道。

（三）完善跨境基础设施建设，提高通关效率

互联互通的基础设施是跨境旅游发展的重要前提，直接影响旅游服务体验和经济收益。跨境合作双方首先要构建多层次交通运输体系，合理布局海陆空交通运输网，发展智慧交通;其次要加强区域基础设施和国际公共物品供给合作，建设精品旅游线路节点城市以及景区餐饮、住宿、购物、医疗等相关配套设施;最后要加强跨境信息基础设施建设，搭建信息网络合作平台，设立政策文件库、文旅资源库等，为政府、企业等合作主体提供科学系统的资料，为规避相关风险提供信息支撑，实现旅游信息的共享。跨境旅游合作双方应共同出资设立专项基金来支持基础设施建设，也要充分利用亚投行、“一带一路”基金和国际援助项目贷款等渠道吸引投资来满足基础设施建设资金需求。跨境旅游合作应向欧洲“申根区”学习，提高游客通关效率，简化出入境审批流程，缩短审批时间，搭建电子化通关服务平台，实行无纸化通关，提高货币结算效率，建立标准化的大通关管理模式，消除跨境旅游服务贸易壁垒和限制。

（四）加强旅游安全意识，建立旅游安全机制

旅游安全是旅游业的生命线和根本条件保障，由于新冠疫情等因素，安全越来越成为跨境旅游的关注重点。跨境旅游合作双方应积极提高安全合作意识，建立健全跨境旅游消费者权益保障方案和旅游安全机制，前者具体包括联合建立旅游投诉处理机构和规范旅游管理标准，推进旅游关联领域的标准化，制定具有统一标准的跨境旅游管理文件;后者贯穿旅游安全问题的全过程，包括事前预警机制、事中救援机制和事后补救机制，能够减轻安全问题的负面影响，提高旅游安全管理水平，促进跨境旅游稳定发展。中国外交部可以在合作区域建立中国领事服务网、全球领事保护与服务应急呼叫中心和“领事直通车”微信公众平台，让“中国保护”始终跟随“中国脚步”，为中国跨境游客建立牢固的“安全网”。

（五）加快旅游业数字化转型，培养复合型旅游人才

面对疫情带来的市场萧条，跨境旅游市场主体并未坐等政府补助，而是在艰难的坚守中积极寻找突破口，主动面向新需求，开发新产品，拥抱市场复苏和产业转型。跨境旅游市场主体由境外业务转向境内业务，由旅游服务转向综合服务，由线下业务转向线上业务，积极拥抱线上演播、沉浸式体验、智能化产品开发推广等数字化进程。全面预定、虚拟现实、数字身份识别、无接触入住、跨境异地支付结算和依托大数据旅游流动态调控等科技手段不仅能保障游客安全，提高效率和满意度，还为产品服务创新和流程优化提供新思路，赋予跨境旅游市场主体更为现实的创新动能。优质文旅产品也可借跨境电商逆势发展的东风出海，实现旅游行业转型升级。跨境旅游行业数字化转型需建设匹配的人力资源管理体系来满足发展过程中高端复合人才的需求。合作双方应构建旅游协同育人机制，鼓励多元主体共同参与“政-企-校-社”四位一体的跨境旅游合作教育体系的建设，如设立教育基金，互派留学生，成立培训基地，举办培训班等。

（六）促进文旅产业深度融合发展，提高跨境旅游体验

将跨境旅游与传统文化有机结合，能够丰富跨境旅游的民族文化内涵，加强游客的参与感与深度体验感，促进跨境旅游的可持续发展。据文旅部数据中心，人文体验是吸引国际游客来华的主要因素，与中华传统文化融合的旅程更能打动人，深层次地激发其旅游意愿。科技应用和疫情影響加速了文旅融合发展的历程。中国成功抗击新冠肺炎疫情的实践表明传统中医药发挥的重要作用。在2021中国-东盟传统医药健康旅游国际论坛上，中国提出加强疫情防控常态化下的国际合作，推进传统医药与旅游产业融合发展，深化双边健康旅游合作机制。以健康旅游、边关风情文化游（草原丝路、万里茶道等）和体育旅游等与文化融合的新型旅游主题打造精品旅游线路，塑造鲜明区域旅游形象，能够增强旅游目的地的竞争力，促进跨境旅游的复苏与发展。

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