中国共产党领导卫生防疫体系建设的实践与基本经验

2022-05-30王广义，胡靖

湖南大学学报(社会科学版) 2022年4期

王广义，胡靖

[摘要] 卫生防疫事关国家安全和人民幸福。在中国共产党的领导下，我国逐步构建起一个组织架构基本完善、法律法规初具规模、筹资结构趋向合理、基础设施较为完备、人员队伍总体增长的专业化卫生防疫体系。发挥党的领导的政治优势、秉持人民至上的价值追求、用好预防为主的关键策略、体现公益性质的基本原则，是中国共产党领导卫生防疫体系建设的基本经验。开启新征程，要进一步加强卫生防疫顶层设计，完善卫生防疫法治体系，锤炼卫生防疫人才队伍，推进卫生防疫信息化建设，从而更好地服务于人民健康需求和社会主义现代化建设。

[关键词] 中国共产党;卫生防疫体系;人民健康

[中图分类号] R197.1[文献标识码] A[文章编号] 1008—1763（2022）04—0001—08

Practice and Basic Experience of the Construction of Health

and Epidemic Prevention System under the Leadership of the CPCWANG Gangyi，HU Jing

（The School of Marxism， Jilin University， Changchun130012， China）

Abstract：Health and epidemic prevention are related to national security and happiness of the people. Under the leadership of the Communist Party of China （CPC）， China has gradually established a professional health and epidemic prevention system with a basically complete organizational structure， a preliminary scale of laws and regulations， a reasonable financing structure， a relatively complete infrastructure and an overall increase in the number of personnel. The basic experience of the CPC in leading the construction of the health and epidemic prevention system is to give full play to the political advantages of the CPC's leadership， uphold the value pursuit of the people's supremacy， make good use of the key strategies of putting prevention first， and adhere to the basic principles of public welfare. To embark on a new journey， it is necessary to further strengthen the toplevel design of health and epidemic prevention， improve the legal system of health and epidemic prevention， strengthen the ranks of health and epidemic prevention professionals， and promote the informatization construction of health and epidemic prevention， so as to better serve the needs of people's health and socialist modernization.

Key words： the Communist Party of China; health and epidemic prevention system; the people's health

衛生防疫是公共卫生事业的重要组成部分，主要通过研究生产生活中各种有害健康的因素，制定和落实保护人民健康的防治措施和卫生要求，具体包括传染病、职业病、寄生虫病、地方病等疫病的防治。中国共产党成立后，一直致力于卫生防疫体系的构建与完善，推动我国在该领域取得巨大成就，有力捍卫了人民健康，为全球公共卫生事业贡献了中国方案。

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球，给人类造成深重灾难，卫生防疫体系建设问题再次引发广泛关注。习近平指出：“现代化最重要的指标还是人民健康，这是人民幸福生活的基础。”[1]总结中国共产党领导我国卫生防疫体系建设的成功经验，汲取历史智慧，对于在疫情防控常态化的新形势下推进国家治理体系和治理能力现代化，推动健康中国由梦想变为现实具有重要启示意义。

一中国共产党领导的卫生防疫

体系建设的主要成就正如习近平所说：“我们党从成立起就把保障人民健康同争取民族独立、人民解放的事业紧紧联系在一起。”[2]370中国共产党领导的卫生防疫体系建设萌芽发轫于新民主主义革命时期，历经新中国成立后的曲折前进、改革开放后的恢复发展和新时代以来的全面推进，在组织体系、法律体系、财政投入、基础设施和人员队伍建设等方面取得显著成就，推动人民健康状况持续改善，为中华民族伟大复兴打下坚实健康基础。

（一）卫生防疫组织体系基本形成

早在苏区时期，中国共产党就专门设立了负责疫病防治的卫生局，并在中央苏区各省内务部设卫生科，县、市、区设卫生科长[3]513。解放前后，东北地区鼠疫、霍乱、克山病等传染病和地方病十分猖獗，中国共产党于东北解放区率先建立了防疫大队，新中国成立后，又参照苏联经验，在东北原中长铁路管理局和部分省、市建立了卫生防疫站。1953年，经政务院第167次会议批准，卫生防疫站在全国各地普遍建立起来。到1965年底，我国有卫生防疫站2499个、专业防治所（站）822个、国境卫生检疫所26个[4]44。“文化大革命”期间，卫生防疫机构被作为修正主义的产物遭到撤销合并，工作难以开展。1978年党的十一届三中全会召开后，卫生防疫站同其他疫病防治机构的工作逐步得到恢复与发展。到1984年底，全国已建立各级各类卫生防疫站3339个、专业防治所（站）1458个、国境卫生检疫所35个[4]44。20世纪90年代，随着卫生监督体系改革推进，原卫生防疫站的卫生执法和监督职能被划至卫生行政内部的卫生监管机构。2002年1月，中国疾病预防控制中心和卫生部卫生监督中心正式成立，至此，中央、省、市、县四级的卫生防疫组织体系基本形成。到2020年末，我国共有专业公共卫生机构14492个，其中疾病预防控制中心3384个，卫生监督所（中心）2934个[5]。2021年5月，国家疾病预防控制局挂牌成立，承担拟订重大疾病防治规划等五大职能，体现了新时代党和政府对疾病防控工作的高度重视。经过70多年发展，我国卫生防疫机构不仅在数量上不断增加，在职能设置上也更为合理，为卫生防疫事业发展提供强有力的组织保障。

（二）卫生防疫法律体系初步建立

土地革命战争时期，中国共产党在根据地颁发了一系列卫生防疫相关政策法规，如《苏维埃区暂行防疫条例》（1932年）、《红军卫生法规》（1933年）等，是卫生防疫制度化的有益尝试，在控制苏区疫情蔓延，宣传普及医药卫生知识等方面发挥重要作用。1955年6月，国务院批准发布了我国首部卫生防疫方面的法规《传染病管理办法》。根据此办法，党和政府又针对血吸虫病、麻风病等与工农业生产关系密切、给人民健康造成重大危害的疫病，发出了系列指示。1982年11月通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，是卫生防疫立法的先行。此后，我国又陆续颁布了《国境卫生检疫法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国职业病防治法》等覆盖公共卫生不同领域的法律，推动卫生防疫事业逐步进入有法可依的良性运行环境。2003年非典危机暴露出我国在应对突发公共卫生事件方面的不足，直接催生了一系列法律法规的出台和完善。国务院于当年紧急制定了《突发公共卫生事件应急条例》。2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，着力推进立法工作，不仅出台了《中华人民共和国中医药法》《中华人民共和国疫苗管理法》等涉及卫生防疫某一领域或某一方面的专门法律，还颁布了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》这一卫生健康领域的首部“基本法”“综合法”。新冠肺炎疫情爆发后，生物安全立法进程加快，《中华人民共和国生物安全法》的出台，标志着我国生物安全进入依法治理新阶段。当前，我国已有卫生防疫相关法律30余部，涉及传染病防治、药品与疫苗管理、食品安全、动物保护等多个领域，卫生防疫法律體系初步建立。

（三）卫生防疫财政投入不断增加

中国共产党一直把卫生事业视为“人民的福利事业”，重视对卫生防疫的财政投入。20世纪三、四十年代，在国民党经济封锁下，陕甘宁边区仍实施了一系列“低收费或不收费”以及相应的卫生福利政策。1942年9月，边区政府在对财政厅核发各分区卫生所经费的命令中特别指出：“发展地方医务卫生工作，至关重要。各分区卫生所均系初行设立，药材费由地方负担的意见，恐有碍各地医务发展，以全部批发为妥。”[6]346-347社会主义革命和建设时期，我国实行计划经济，政府通过公费医疗、劳保医疗以及农村合作医疗等形式，为人民群众广泛提供医疗卫生服务。“一五”时期我国卫生事业费为14.55亿元，占国家财政支出1.08%;“四五”时期我国卫生事业费为65.62亿元，占国家财政支出1.67%[4]59。改革开放后，随着社会经济的整体发展，我国卫生资金总投入不断增加。1978-2018年，我国卫生总费用从110.21亿元升至59121.91亿元，人均卫生费用从11.45元升至4236.98元。尽管20世纪80年代开始，在经济体制从计划经济向市场经济转轨过程中，政府卫生投入所占比重相对下降，但总体来讲，政府卫生投入绝对值还是不断扩大，且非典之后，政府卫生支出占卫生总费用比重开始不断攀升。2005年政府卫生支出为1552.53亿元，占卫生总费用17.93%;2010年政府卫生支出为5732.49亿元，占卫生总费用28.69%;2015年政府卫生支出为12475.28亿元，占卫生总费用30.45%[7]93。2020年，我国卫生总费用初步核算为72306.4亿元，占国内生产总值7.12%，其中政府卫生支出为21998.3亿元，占卫生总费用30.4%[5]。中国共产党不断增加卫生防疫财政投入，为卫生防疫事业提供了经费保障。

（四）卫生防疫基础设施显著改善

革命战争时期，中国共产党就陆续建立了小井红军医院、茶山源药材库、高坑红军医院等一批红色医疗机构，为根据地军民提供医疗卫生服务。新中国成立初期，我国卫生实力薄弱，广大农村地区医药资源十分匮乏，全国2200多个县只有1400余所县卫生院，病床总数2万余张，房屋设备极为简陋。为保证生产建设，各级政府在接管、整顿、改造旧有的基层医疗卫生机构的同时，开始建立新的基层卫生机构。到1956年，全国城乡以及工矿企业普遍建起医疗卫生机构，其中县医院发展到2000多所，工矿企业的医疗机构发展到16000多个，城乡个体开业及联合诊所（医院）发展到51000多个[8]267。中央及各地同时修建了一批规模较大的医院。到1965年，已有县及县以上医院5445所，门诊部（所）170430个，卫生机构床位103.3万张[4]38。20世纪80年代开始，根据形势发展的需要，党和政府加大了医疗卫生机构建设力度。1980-2020年，我国医院从9902家扩展至35394家，卫生机构床位从218.44万张增加至910.07万张。而同期多数经合组织国家大幅减少医院床位数，有的国家的降幅高达30%。如今，中国的千人床位数已高于加拿大、英国、美国和西班牙[9]28。不仅如此，医疗卫生机构基础设施也得到显著改善。2002年，全国医疗卫生机构万元以上设备为111.90万台，其中100万元以上的17644台[10]47。到2018年，医疗卫生机构万元以上设备达731.59万台，其中100万元以上的有193997台[7]86。2009-2012年，中央政府还投资190亿元用于建设、翻新和装备数千家村卫生室、社区卫生服务中心和乡镇卫生院。卫生防疫基础设施显著改善，医疗资源紧缺的短板逐步补齐。

（五）卫生防疫人员队伍持续壮大

中国共产党历来十分重视医务人员的吸收、培养和管理，抗战时期就曾先后创办白求恩卫生学校、西北医药专科学校、延安药科学校等一批专门培养医护人员的卫生学校。1946-1948年，中国医科大学在兴山办学的2年多时间里，培养了2302名毕业生，他们大多成为中国共产党的革命医务骨干，有力支援了解放战争[11]19。新中国成立之初，我国卫生防疫人员严重不足。为此，党中央十分重视自主开展公共卫生专门人才的培养，推动了预防医学教育的发展。1950年2月开办上海市卫生人员训练所，在在职医药卫生人员中培养公共卫生专业人员。同年3月，中国医科大学创办了公共卫生学院，为反细菌战和全国各地卫生防疫工作培养了一批公共卫生专業人才。与此同时，中国共产党还领导农民群众创造了适合当时国情的具有中国特色的赤脚医生制度。1965-1967年，“亦耕亦读”培养“半农半医”乡村不脱产卫生员的卫生人才培养模式达到高潮，培养了16万多名赤脚医生[12]。到1984年，全国有赤脚医生125.1万人，生产队卫生员115.81万人，农村接生员52.37万人[4]45。进入新时代，党和国家更加重视公共卫生高层次人才的培养。近年来，我国高校每年向社会输送公共卫生与预防医学类专业学士学位获得者约13人，博士、硕士学位获得者5000人。至2020年，我国有卫生技术人员1067.8万人，每千人拥有执业（助理）医师2.90人，每千人拥有注册护士3.34人，每万人拥有专业公共卫生机构人员6.56人[5]，超过中等收入国家平均水平。公共卫生专业人员队伍不断壮大，为卫生防疫事业提供了人才支撑。

总之，在中国共产党的领导下，我国逐步形成了一个组织架构基本完善、法律法规初具规模、筹资结构趋向合理、基础设施较为完备、人员队伍总体增长的专业化卫生防疫体系，切实保障了人民生命健康权益。我国居民人均预期寿命从1949的35岁增加到2019年的77.3岁，孕产妇死亡率从1949年的1500/10万降至2020年的16.9/10万，婴儿死亡率从1949年的200‰降至2020年的5.4‰，主要健康指标总体优于中高收入国家平均水平。中国共产党领导中国人民用较短的时间、较少的投入取得了举世瞩目的健康成效，推动具有中国特色的健康之路越走越宽广。

二中国共产党领导卫生防疫

体系建设的基本经验纵观中国共产党领导卫生防疫体系建设的历程，其中虽也走过一段弯路，但更多的是宝贵的经验，是开启新发展阶段的历史遗产，必须毫不动摇地继承和发展下去。

（一）坚持党的领导这一卫生防疫体系建设的政治优势

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最大优势，也是我国卫生防疫体系建设取得突出成就最重要的原因。从毛泽东提出“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作”[13]176，到邓小平要求“科学、教育、卫生、文化事业，还要尽可能地继续发展”[14]354-355，再到习近平强调“推进健康中国建设，是我们党对人民的郑重承诺。各级党委和政府要把这项重大民心工程摆上重要日程，强化责任担当，狠抓推动落实”[2]373，其中一以贯之的是中国共产党人对卫生防疫工作的高度重视，对人民健康的强烈责任担当。

中国共产党的领导优势鲜明地体现在应对重大公共卫生事件上。1958年，江西省余江县消除了肆虐千年的血吸虫病，毛泽东认为：“主要是党抓起来了，群众大规模发动起来了。党组织，科学家，人民群众，三者结合起来，瘟神就只好走路了。”[15]3812003年，我国取得抗击非典疫情的胜利，胡锦涛指出：“通过抗击非典斗争，我们更加深刻地认识到，党的领导是我们推进事业发展、战胜前进道路上各种艰难险阻的关键”[16]390。2020年，中国成功应对新冠肺炎疫情危机，习近平强调：“抗疫斗争伟大实践再次证明，中国共产党所具有的无比坚强的领导力，是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨。”[17]12可以说，中国共产党的坚强统一领导是我国一次次成功应对疫情的“定海神针”，是我们卫生防疫事业行稳致远的根本保证。

中国共产党领导卫生防疫体系建设的政治优势不仅有其历史逻辑，而且有深刻的理论逻辑和现实逻辑。一方面，这是由党的性质决定的。作为马克思主义新型政党，中国共产党以工人阶级为阶级基础，以人民对美好生活的向往为奋斗目标，没有任何自己特殊的利益，党的主张和人民意志高度统一。1952年开展至今的爱国卫生运动就是党领导的保障人民健康的一项创举。另一方面，这是由我国宪法规定的。宪法作为国家根本大法，明确规定了党在国家中的领导地位。由是，坚持党对卫生防疫体系建设的领导，也是社会主义法治的内在要求。新冠肺炎疫情爆发后，党中央高度重视，迅速研究部署，各级党政军群机关和企事业单位积极响应号召，协同联动、令行禁止，在短时间内集中起各方面资源、凝聚起各方面力量，打响了一场疫情防控的大战。毫无疑问，正是中国共产党坚强有力的指挥调度，发挥中国特色社会主义制度优势，才有了这份世所罕见、令人敬佩的“中国答卷”。历史和现实雄辩地证明，推进卫生防疫体系建设，要坚定不移把党的领导贯穿于卫生防疫工作的全方位、全过程，着力将党的领导优势转化为卫生防疫事业发展效能，让其显著优越性不断彰显、愈发强大。

（二）坚持人民至上这一卫生防疫体系建设的价值追求

“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”，是中国共产党的初心使命，是党的一切工作的根本出发点和落脚点。健康是个人立身之本，也是民族永续发展之基。中国共产党自成立之日起，便秉持人民至上、生命至上的价值理念，坚持人民卫生为人民，把维护好人民健康作为重中之重。毛泽东提出：“应当积极地预防和医治人民的疾病，推广人民的医药卫生事业。”[18]1083江泽民指出：“卫生事业是造福于人民的事业。卫生工作一定要坚持群众观点，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。”[19]598习近平强调：“要把人民健康放在优先发展战略地位，努力全方位全周期保障人民健康”[1]。可见，中国共产党卫生防疫事业的人民性，党守护好人民健康的信心决心。

“为人民健康服务”并非空洞的口号，而是拳拳服膺的行为准则。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国共产党把增进人民健康福祉作为发展的重要目的，加大了对卫生领域的投入力度，以前所未有的速度建立了全民医保体系，保险保障范围也逐步扩大。比如，主要面向农村居民的新型农村合作医疗的保障范围日益扩大，在将各种大病包括在内的同时，逐步增加了门诊报销额度。此外，党和政府还实施健康扶贫工程，着力提高农村贫困人口医疗保障水平，实现了每个乡镇和行政村都有一个卫生院和卫生室并配备合格医生，每个贫困县至少有一家公立医院，98%的贫困县至少有一家二级以上医院。服务可及性更加均衡，服务可负担性得到改善，12大类基本公共卫生服务已实现免费覆盖。2015年，党的十八屆五中全会将“健康中国”上升为国家战略，此后又印发了《“健康中国2030”规划纲要》，提出以人民健康为目标的“三步走”战略目标，推动中国共产党领导的卫生防疫事业沿着这一“路线图”阔步前行。

中国共产党领导的卫生防疫事业的人民性，不仅体现在一切为了人民群众，还表现为一切依靠人民群众。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者，是推动社会进步的决定力量。只有发动人民群众积极投身抗疫斗争，发挥人民群众的抗疫智慧，打一场人民战争，才能真正战胜疫病。毛泽东曾于1950年为第一届全国卫生会议题词：“团结新老中西各部分医药卫生工作人员，组成巩固的统一战线，为开展伟大的人民卫生工作而奋斗！”[20]182-183。习近平强调：“打赢疫情防控人民战争要紧紧依靠人民。要做好深入细致的群众工作，把群众发动起来，构筑起群防群控的人民防线。”[17]109从“送瘟神”运动、“除四害”运动，到应对上海甲肝疫情、新冠肺炎疫情，正因为广大人民群众积极参与，我国才得以有效防治多种疫病并打赢一场场疫情防控大战。这充分说明，推进卫生防疫体系建设，必须坚持以人民健康为中心，以群众路线推动卫生防疫事业不断取得更大进步。

（三）坚持预防为主这一卫生防疫体系建设的关键策略

“预防为主”是中国共产党卫生工作方针之一。新中国成立初期，我国制定的卫生工作总方针为：“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合。”此后，随着经济社会发展，对卫生工作方针进行了修订和完善。1991年，七届人大四次会议批准的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：“预防为主、依靠科技进步、动员全社会参与、中西医并重、为人民健康服务。”1997年，中共中央、国务院颁布《关于卫生改革与发展的决定》，确定新时期卫生工作的方针为：“以农村为重点，预防为主，中西医并重，依靠科技与教育，动员全社会参与，为人民健康服务，为社会主义现代化建设服务。”2016年，习近平在全国卫生与健康大会上首次提出新时代卫生与健康工作的方针：“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。”[2]371多年来，不管卫生工作方针如何调整，“预防为主”这一条始终未变，可见其重要性。

中国共产党坚持“预防为主”这一方针策略有对历史与现实的双重考量。一方面，这是经过实践反复证明的治国安邦的宝贵经验。中国传统医学就有预防疾病的理论和实践，《黄帝内经》提出：“圣人不治已病治未病。”[21]4红军初创时期，时任军队和政府卫生工作最高负责人的贺诚首先作出了“预防第一”的判断，得到毛泽东的认同。1949年3月，四野后勤卫生部在讨论南下作战的卫生保障工作时，明确提出“预防第一”的卫生工作方针，制定了《传染病预防管理规则》等规章制度，为打赢解放战争提供了有力支撑。新中国成立后，周恩来强调：“旧社会对工农兵的卫生是不管的，现在我们要管，应该以预防为主。”[22]15020世纪50年代开始，全民免费接种牛痘，到1979年成功消灭天花;1992年将乙肝疫苗纳入国家计划免疫范畴，到2014年我国5岁以下儿童HBV感染率降至0.32%，成功摘掉“乙肝大国”的帽子;中国坚持为有疟疾风险的人群提供预防性抗疟疾药物，并不断寻找疟疾新疗法，于2021年被世卫组织认证为无疟疾国家……中国共产党卫生防疫史昭示我们：预防是维护人民生命健康权益的关键一招。

另一方面，构建预防为主的卫生防疫体系是现实的必然选择。其一，可以减少疫灾发生率。以预防为核心的策略，注重把功夫下在平时、做在经常，避免小病酿成大灾。在新冠肺炎疫情防控中，我国抓住预防为先的“金钥匙”，坚持“早发现、早报告、早隔离、早治疗”，从而在较短时间内有效控制住疫情蔓延。其二，可以减轻医疗成本负担。正如习近平指出：“预防是最经济、最有效的健康策略。”[17]172相较于疾病管理、治疗需求、综合群体管理等策略，预防策略具有“低成本、低风险、高效益”的优势。如果放任“黑天鹅”“灰犀牛”发生，纠错成本与后续风险难以估量。其三，可以提高人民群众卫生防疫意识。2020年，我国居民健康素养水平升至23.15%，但吸烟、久坐不动等生活方式、饮酒等高风险行为引起的疾病问题依旧突出。这也要求，实施以预防为主的健康策略，通过早期干预养成良好生活习惯和绿色健康生活方式，从疾病发生源头解决问题。综上，推进卫生防疫体系建设，必须把预防摆在更加突出位置，立足更精准更有效地防，大力推进医防协同一体化服务模式，让人民群众享受到更高水平的医疗服务保障。

（四）坚持公益性质这一卫生防疫体系建设的基本原则

“公益”一词于19世纪80年代传入我国，其意为“公共利益”。社会主义国家发展医疗卫生事业的唯一目的就是为了公共利益。毛泽东曾告诫干部：“药品医疗不能以赚钱不赚钱来看。”[23]习近平强调：“要坚持基本医疗卫生事业的公益性，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。”[2]371从新中国成立初期把医疗卫生工作的重点放到农村，到新时代加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，是中国共产党领导的卫生防疫事业公益性水平不断提高的具体体现。

我国卫生防疫事业必须坚持公益性有以下三个方面的原因：其一，这是由卫生防疫事业本身属性决定的。公共卫生产品和服务公共性和私人性的双重性质，决定了卫生防疫的筹资责任当由政府、社会和个人多方承担，不能单靠某一方。其二，这是中国共产党执政价值取向的内在要求。如前文所述，中国共产党领导的卫生防疫工作旨在为人民健康服务，而不是趁机营利。因此，随着社会进步，适当提高政府卫生防疫责任，增加政府卫生防疫投入，是实现发展成果由人民共享的重要举措。其三，这是克服医疗服务市场缺陷的必然选择。医疗服务中，医患双方信息高度不对称，患者对医方市场具有不可博弈性，由此难以通过市场竞争实现居民健康利益最大化，因而要以公益性为原则处理好医疗卫生公益性的宏观目标与医方小集团微观目标之间的关系，不能完全用市场思路发展医疗卫生事业。在新冠肺炎疫情应对中，公立医院勇挑重担，负责最紧急危险的救治工作，发挥主力军作用，便是我国坚持卫生防疫公益性原则效能释放的集中体现。

不可否认，某一时间段，我国的医疗卫生公益性质有所弱化。1993-2003年，居民次均门诊费用和居民次均住院费用城市分别上涨了3.5倍、3.7倍，农村分别上涨了3倍、3.9倍;而居民人均可支配收入城市和农村分别仅涨了2.3倍和1.8倍[24]。“看病难、看病贵”问题突出，引起了群众的极大不满。民有所呼，政有所应。新一轮医药卫生体制改革实施以来，党和政府更加关注医疗健康服务的可获取性和均等性，在本轮改革之初就投入8500亿元资金，并在前一轮改革的基础上重申了政府在卫生筹资和公共产品提供方面的责任。习近平指出：“无论社会发展到什么程度，我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上”[25]102。2020年6月开始实施的《中华人民共和国基本医疗卫生與健康促进法》以立法的形式规定，医疗卫生事业应当“坚持公益性原则”。2021年，我国人均基本公共卫生服务经费财政补助标准从2009年的15元提高至79元，基本公共卫生服务均等化水平显著提高，公益属性不断加强。实践证明，推进卫生防疫体系建设，必须按照体现公益性的原则来组织和安排，加大卫生防疫财政投入，为人民群众提供可负担的医疗卫生服务，让贫弱人群不再因病致贫或因为付不起医药费而放弃治疗，将健康公益公平真正落到实处。

三新时代卫生防疫体系建设的实践路径

随着全球化步伐的加快，疫病传播的速率更快、范围更广，卫生防疫难度更大。根据风险社会理论分析框架，中国无疑已正式进入“高风险社会”时代，非典和新冠肺炎疫情等重大突发公共事件就是典型例证。尽管我国卫生防疫体系已基本成熟，但同人民群众日益增长的多层次多样化的健康需求、社会主义现代化强国建设要求，仍有差距。为此，各级党委要牢固树立大健康理念，全面落实提高治理体系和治理能力现代化这一当前中国卫生防疫体系建设的核心任务，以全民健康护航全面建设社会主义现代化国家新征程。

（一）加强卫生防疫顶层设计，推动健康融入所有政策

中国共产党领导卫生防疫体系建设的重点内容历经了“疾病防控-医疗健康-全民健康”的转变，大健康理念逐渐深入人心。习近平提出：“要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”[17]175。然而，目前党和政府对卫生防疫的总体规划仍显不足，“健康融入所有政策”效果不佳，主要表现为各级各类医疗卫生机构高度组织化、领地化，导致卫生资源存在条块化分割和链条式分布;医疗卫生改革与公共卫生、精神照护等方面的关联性较弱，呈现出内容与权力双分散状态;医疗卫生部门与工业、农业、交通、教育等部门合作不够、协同性不强。习近平强调：“要从顶层设计上提高公共卫生体系在国家治理体系中的地位”[26]。推进健康中国建设，需加强卫生防疫体系整体谋划，从体制机制层面揭示问题、明确职能、夯实责任，让卫生资源、健康服务、治理网络等更具系统协调性，从而实现治理共赢、健康共享。其一，党和政府应明确新时代我国卫生防疫体系的整体框架、组织机制和运行机制，搭建功能互补、协作密切、责权清晰的协同治理网络，发挥出公共卫生机构现有资源规模效应。其二，大力实施疾病筛查、慢病管理、失能照护、心理调适等健康照护项目，不断完善基本医保、大病保险、医疗救助等多层的健康保障制度，构建完整的健康服务和保障体系，增强健康风险应对能力。其三，将主要健康指标纳入经济社会发展规划，用健康的尺度审视整个社会发展，从维护和增进健康的视角去设计和优化相关政策体系，以此拓展社会网络、增加卫生资源、提升健康能力。

（二）完善卫生防疫相关立法，强化公共卫生法治保障

高举法治之旗、坚持依法抗疫是新冠肺炎疫情防控实践给予我们的深刻启示之一。据最高人民检察院工作报告，2020年2月至4月，共批准逮捕涉疫刑事犯罪3751人、起诉2521人，办理涉口罩等防护物资监管、医疗废弃物处置、野生动物保护等领域公益诉讼案件2829件[27]。这串数字彰显了法治维护秩序的重要功能，也暴露出我国公共卫生法治建设尚不完善。公众在公共卫生方面的法治意识比较淡薄，某些公务人员依法防控能力不足，部分法律法规与现行实际情况不相适应。推进健康中国建设，有必要弥补公共卫生法治体系之不足，通过法律效力的实现转化为卫生防疫的治理效能。一是推进科学立法。在法律的立改废释中，要考虑法律的前瞻性，同时注重法律的稳定性、有效性和延续性，现行关联法律之间的协调性，促进卫生防疫法律从“数量型”向“质量型”转变，以良法保障善治。二是推进严格执法。要严格规范公正文明行使执法权限，依法实施防控措施，筑牢疫情防控屏障，塑造党和政府良好法治形象。三是推进公正司法。人民法院和检察院要依法从严从重惩治妨害疫情防控的各类违法犯罪，并对涉疫案件审判执行和检察业务提出指导意见，及时回应社会关切，稳定秩序、定分止争。四是推进全民守法。把大力宣传与卫生防疫事业密切相关的法律法规作为公共卫生法治体系建设的长期性、，基础性工作，持之以恒提升公民法治素养，慎终如始强化公共卫生法治保障。总之，要按照习近平“从立法、执法、司法、守法各环节发力”[17]50的指示要求，切实维护人民群众生命权、身体权和健康权。

（三）锤炼卫生防疫人才队伍，加强科研能力建设部署

卫生防疫人才是卫生防疫体系建设的基础，但近年来，我国公共卫生机构人员出现大量流失。仅中国疾病预防控制中心2015-2019年就累计离职257人，其中不乏拥有国家级人才称号的领军式人物，流失人员约占编制总数的12%。究其原因，主要是生物医药产业的发展增加了对公共卫生人才的需求，催高了人才的“市场价格”，而公益一类改革后，疾控系统人员收入普遍下降，且欠缺激励机制，导致大量高水平人才流失。科技是人类同疫病较量最有力的武器，而公共卫生队伍稳定性不足，无疑严重削弱了其科研能力，影响了整体履职尽责能力。2012年出台的《疾病预防控制工作绩效评估标准》提出，省、市、县疾病预防控制机构专业人员年人均论文发表数应分别达到0.50、0.30、0.15篇，然而至2018年实际分别仅有0.30、0.15、0.03篇[28]。加强专业技术人才队伍建设，充实各级公共卫生机构是当务之急。在人才培养上，要推动预防医学同其他医学学科深度融合，打造一批医术精湛、作风优良、堪当大任的复合型人才。在岗位设置上，要按照辖区服务人口数、辖区服务面积、交通条件、机构职能综合程度进行调整，科学核定各级各类公共卫生机构人员编制，同时畅通公共卫生专业和数理统计、环境科学、实验室分析等其他学科岗位的职称晋升渠道，为从事卫生防疫工作的各专业人员提供职业发展空间。在科研激励上，一方面要健全相应的薪酬制度，公共卫生机构人员薪酬水平不低于同级别医疗机构，适当增加卫生防疫津贴标准，充分体现工作价值;另一方面要完善绩效考核制度，让国家出台的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等激励政策惠及公共卫生专业人员，增强卫生防疫科研人员获得感，释放科研创新创造活力，真正发挥科研对疫病防治的赋能支撑作用。

（四）推进卫生防疫信息化建设，充分发挥大数据优势

人口健康信息是一个国家最重要社会资源，是公共卫生治理的基本依据。1987年，我國实现了全国疫情计算机联网报告，结束了20世纪50年代以来邮寄纸质报表层层上报疫情数据的历史，开启了我国公共卫生信息化建设。2003年开始，以传染病与突发公共卫生事件监测报告为核心，覆盖全国所有医疗卫生机构的中国疾病预防控制信息系统逐步建立。随着大数据、云计算、物联网、视联网、智能卡的发展，技术革新带来的结构性改革为公共卫生信息化建设带来新机遇。习近平提出：“要完善人口健康信息服务体系建设，推进健康医疗大数据应用。”[2]373目前，公共卫生信息网络建设已取得阶段性成果，不过在管理机制、共享应用以及数据安全等方面仍存在不少问题需加以解决。首先，人口健康信息具有隐私性和敏感性等特点，因而必须充分发挥政府主导作用，落实《全国公共卫生信息化建设标准与规范》，推动多系统资源整合，促进系统间数据交换与共享，以解决系统各业务专线联系薄弱的问题。其次，数据信息既来源于人民群众，也应服务于人民群众。要探索“互联网+健康医疗”服务新模式、新业态，加强服务方与使用方的信息共享，使普通群众、医疗卫生机构、科研人员、疫苗供应商、医疗保险等都能从中受益，以解决公共卫生信息服务能力不足的问题。再次，要从意识、制度、技术层面筑牢数据安全防线，坚持以《中华人民共和国数据安全法》为准绳，科学研判数据应用情境，根据数据在采集、传输、存储、处理、交换和销毁等不同阶段的特点，以系统化、端到端地全生命周期地保护数据安全，确保在风险可控的基础上实现数据的增值和自由流转，以解决数据存在的丢失、泄露、滥用等风险问题。总之，要审时度势、统筹规划、不断创新，推动公共卫生信息化在合理框架下有序快速发展，从而让健康大数据更好地服务于民生、服务于社会主义现代化建设。

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