毛宽桥　郭孝玲

摘 要：《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》对行政赔偿案件的受案范围、适格原被告、证据规则、裁判方式等方面做出了新规定，这将对立案、裁判、执行等环节产生深远影响。通过分析原解释在对适格被告、赔偿范围、判决内容等问题上的疏漏，解读新解释的特色亮点，并建议检察机关应发挥“一手托两家”的优势，既要对生效裁判立案、审理和裁判等环节进行审查，也要关注生效赔偿裁判的执行情况，以能动检察参与诉源治理工作。

关键词： 行政赔偿 司法解释 裁判标准 诉讼监督

当前，申请检察监督的行政诉讼案件主要集中于土地征收、房屋拆迁、违建拆除等领域，此类案件大多同时涉及行政赔偿问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称“2022年《审理行政赔偿案件规定》”）已于2022年5月1日施行，尽管与已施行25年的原司法解释在名称上保持了一致，但是2022年《审理行政赔偿案件规定》从体系到内容均进行了颠覆性改变。该解释是对近年来行政赔偿领域相关实务问题的全面梳理和解答，既是观点的变化，也是理念的更新，对检察机关精准开展诉讼监督和争议化解提出了更高要求。

一、当前行政赔偿案件审理面临的问题

行政赔偿案件既可以单独提起，也可以一并提起，还交织着行政复议、先行处理等程序，当事人往往难以选择维权路径并准确表达诉求。以当前司法理念的要求来看，1997年的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称“1997年《审理行政赔偿案件规定》”）设定的裁判规则确有一定的疏漏之處，对适格被告、赔偿范围、判决内容等问题的处理上，可能导致案涉争议无法得到真正解决。

（一）单独提起赔偿诉讼可能不符合受理条件

在以往的审判实践中，行政相对人单独提起行政赔偿诉讼要求行政行为已确认违法或者赔偿请求经过行政机关先行处理，否则会被裁定不予受理或者驳回起诉。该规定增加了赔偿程序的复杂性，并不符合国家赔偿法的立法目的。因为与其他不符合受理条件的起诉相比，此类案件只是起诉时机不成熟，并非绝对缺乏保护的必要性，简单将其拒之门外，只是延迟了其进入司法审查的时间。

（二）主体情况不明时认定适格被告存在困难

在违建拆除和土地、房屋征收等行政领域，往往有多层级、多部门参与，当事人囿于举证能力有限，难以辨别适格被告。2021年颁布的《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》确定了将实施单位或者征收部门作为被告的规则，但是仍然解决不了强制拆除后无人认领，或者基层自治组织、民事主体自认实施的情况。

（三）共同侵权需要考虑诉讼请求是否可以区分

1997年《审理行政赔偿案件规定》中，共同侵权、复议加重等情形可能会被认定为普通共同诉讼，法院遵循不告不理的规则，既不会主动向原告释明可以追加被告，也不会依职权主动追加。这样的做法容易导致行政机关之间互相推诿责任，增加了查明案件事实的难度，原告往往需要再针对遗漏的被告提起新的诉讼，并不能彻底化解争议。

（四）直接损失的具体范围存在争议

国家赔偿法确定的赔偿范围只限于直接损失，争议在于直接损失具体涵盖哪些项目，尤其在征收案件中往往涉及到补偿和赔偿两种救济方式的竞合，如何处理两类请求的关系，各地法院的判决也不一致。有观点认为，行政赔偿诉讼只解决违法行为造成的损失，征收补偿要另行主张。也有观点认为，奖励、补贴属于附条件的项目，要严格审查强拆时条件是否成就，如果强拆时条件未成就，则不应将奖励、补贴列入赔偿范围。

（五）判决内容不明确可能引发循环诉讼

人民法院经审理后发现存在损害事实，出于尊重行政机关裁量权的考量，往往会笼统地判决行政机关限期作出赔偿决定，如最高法公报案例许水云诉金华市婺城区政府强拆赔偿案中，最高法判决婺城区政府在90日内予以赔偿。这种判决方式可能会导致行政法律关系仍然处于不确定状态，矛盾仍然回流到行政程序中。如果行政机关怠于履行赔偿义务或者相对人对赔偿决定不服，仍会引发新的争议、循环诉讼。

二、2022年《审理行政赔偿案件规定》对案件受理和裁判提出的要求

2022年《审理行政赔偿案件规定》对原被告是否适格、诉讼请求是否明确、有无超出起诉期限等立案条件进行了相应的调整，并围绕如何实质性化解矛盾，完善了举证责任、赔偿范围、判决方式等方面的规定，有力地回应了人民群众的司法诉求。最主要的变化体现在：

（一）增加了追加共同被告或第三人的规定

2022年《审理行政赔偿案件规定》第8条、第9条的规定，改变了对共同侵权、复议加重情形下诉讼地位的认定，将之视为必要的共同诉讼，此时原告无权单方面抛弃向部分被告请求赔偿的主张。法院发现遗漏了需要共同承担赔偿责任的被告后，首先要向原告释明，即使原告不同意追加，也要将没被起诉的被告追加为第三人，以实现对行政行为合法性的全面审查。

（二）对单独提起行政赔偿之诉的处理

2022年《审理行政赔偿案件规定》第13条第1款首次明确了，提起行政赔偿诉讼时行政行为未被确认违法的，视为一并提起行政赔偿诉讼。该规定并没有否认“有违法才有赔偿”的前提条件，而是在操作层面上，将单一赔偿请求的案件直接视为请求确认违法时一并提出赔偿请求。对此，立案庭应分别立案、合并审理，而无须向原告释明变更或者增加诉讼请求。

（三）合理分配了举证责任

2022年《审理行政赔偿案件规定》第10条重申了因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在一些行政赔偿案件中，相对人往往提出动辄百余万乃至上千万的损失清单，这些损失大多都没有证据支撑，也违反生活常理。举证责任倒置并不意味原告完全没有举证义务。从内容上讲，被告承担举证责任侧重于否认损害事实存在，并不当然免除原告初步证明其存在损失及损失范围的义务。从效果上讲，原告承担举证责任时，如果举证不能，视为赔偿请求没有事实依据，而被告承担举证责任时，即使举证不能，也不意味着原告的主张一定成立。

（四）全面确定了赔偿范围

2022年《审理行政赔偿案件规定》第27条明确，违法征收土地、房屋的，当事人在行政诉讼中提出赔偿请求时，人民法院应直接判决赔偿，而不能让当事人另行通过行政补偿程序进行解决，并且获得的赔偿不应少于补偿利益。第29条将奖励、补贴纳入损失范围，也是考虑到实际征收中，即便存在未及时签约或者按时腾空房屋的情形，一般也都能通过磋商最终享受此类补偿。法院在审理与征收有关的赔偿案件时，应比照征收补偿方案的项目，以补偿利益为基础，考虑是否存在其他物品损失，确定最终的赔偿金额，以最大程度地实现对被征收人的权益救济。

（五）判决内容应明确具体

近年来，最高法倾向于行政赔偿诉讼尽量判决到位，以消除新争议产生的可能性，很多再审判例都体现了这一要求。具体来说，如果相关事实、证据均已查明，径行判决行政机关赔偿相应的损失;相关事实、证据还有待明确，也应阐明赔偿项目、参照标准、起算时间等具体要求后，再判决限期内作出赔偿决定。2022年《审理行政赔偿案件规定》第31条第2款要求作出具有给付内容的判决或者直接对赔偿金额进行变更，就是实质性化解争议理念在行政赔偿诉讼领域的最生动体现。

三、检察机关开展行政赔偿案件监督的方法

检察机关应发挥“一手托两家”的优势，既要对生效裁判立案、审理和裁判等环节进行审查，也要关注生效赔偿裁判的执行情况，透过监督申请判断申请人的实体权益是否得到救济，以能动检察参与诉源治理工作。

（一）立案环节重点关注当事人是否应获得程序救济

檢察机关对行政赔偿案件立案环节的监督，要围绕案涉争议是否有进入实体审理程序的必要来展开，尤其是防止法院对起诉条件的过度审查。

1.对适格被告的审查是否适度。适格被告并不意味着一定要是正确被告，只要原告起诉时提供初步证据指向被告实施了侵权行为，就可以视为有明确的被告。即使存在错列、多列、遗漏被告的可能，也应由法院在审理过程中，经证据认定或者合理推定后，再采取驳回起诉、追加被告、通知第三人参加等方式予以解决。尤其是在强拆主体不明时，应该考虑征收过程中政府与职能部门之间职责分工，先认可具有补偿义务的行政机关为适格被告。对第三方自认实施的强拆，除非已经刑事或者民事判决确定，否则应该先受理原告对补偿义务主体的起诉，并将第三方列为第三人，在审理过程中应严格审查强拆是否出于行政机关授意，确需第三方承担侵权责任的，可以驳回赔偿请求的同时，判令被告继续履行征收补偿义务。[1]

2.是否遗漏了应当参加诉讼的当事人。因为共同侵权或者复议加重的情形属于必要共同诉讼，需要追加的被告或者第三人就属于必须参加诉讼的当事人，以便更好地查清案件事实，避免同一问题反复引起争议。如果法院没有通知当事人追加或者依职权追加，就属于重大程序错误，符合再审条件。行政诉讼法及相关司法解释都没有对追加被告或者第三人的时间作出明确规定，一般而言应在一审阶段法庭辩论结束前追加。

3.正确判断超出起诉期限的正当事由。2022年《审理行政赔偿案件规定》第15至17条对单独或者一并提起行政赔偿诉讼的起诉期限进行了详细规定。法院在审查起诉期限时，仍应结合行政诉讼法第48条的规定，判断超过起诉期限时是否存在正当理由。因为等待关联民事争议或者行政违法之诉的裁判结果，以及基于对行政机关的信赖就赔偿方案反复磋商，导致超期的，属于不可以单方面归责于相对人的原因，一般可以按照有利于起诉人的原则予以扣除。但是，向明显不具有赔偿职责的上级机关主张赔偿，或者在行政机关作出赔偿决定后反复申诉、举报，由此耽误的期限不属于应予扣除的情形，这也是鼓励当事人选择法定途径解决争议，契合了《信访工作条例》中诉讼与信访分离制度的要求。

（二）裁判环节重点关注合法权益是否得到实体保障

检察机关对行政赔偿案件裁判环节的监督，要结合2022年《审理行政赔偿案件规定》的相关规定，从法律适用、事实认定和判项内容等角度对生效裁判进行审查。

1.法律适用方面，主要涉及是否正确适用司法解释。在新旧司法解释交替时期，正在审理的案件和再审申请、检察监督申请都涉及到如何正确适用新1997年《审理行政赔偿案件规定》。具体来说，就是有无应当适用而不适用，或者不宜适用而适用的问题。原则上，2022年《审理行政赔偿案件规定》效力及于行政诉讼法和国家赔偿法的施行期间，但是不溯及生效裁判。为了维护司法裁判的权威性，一般不宜支持当事人依据2022年《审理行政赔偿案件规定》对生效裁判提出的再审申请。但是，因其他原因对2022年《审理行政赔偿案件规定》施行前生效的案件决定再审的，对赔偿方式、赔偿范围等实体问题的处理上，也可以参照2022年《审理行政赔偿案件规定》的规定进行处理。因为2022年《审理行政赔偿案件规定》的相关规则不是凭空创设的，仍遵循了行政赔偿诉讼中实质性化解争议和全面赔偿的理念，在司法实践中已经有大量的判例作支撑，既没有违背司法规律，也没有超出当事人对法律的正当预期。同理，检察机关也不宜简单依据2022年《审理行政赔偿案件规定》对生效裁判开展监督，但是可以结合2022年《审理行政赔偿案件规定》的精神，开展行政争议实质性化解工作。

2.事实认定方面，主要涉及损失范围的认定和赔偿时点的选择。损失范围如前文所述，只限于直接损失，包括既得利益的损失和必然可得利益的损失，并不包括期待利益损失。赔偿时点即损失从何时起算，直接关乎到赔偿标准，影响到当事人最终获得的赔偿金额。但是国家赔偿法和1997年《审理行政赔偿案件规定》都没有对赔偿时点作出明确规定。实践中，一般都是参照侵权责任法第19条或者《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第11条的规定，按照侵权行为发生时市场价格作为赔偿标准。2022年《审理行政赔偿案件规定》第27条也明确了，以按照损害发生时该财产的市场价格计算损失，若该价格不足以弥补损失的，可以采用其他合理方式计算。检察机关对一些标的物价格波动剧烈或者损害发生时间久远的行政赔偿案件进行审查时，如果发现以生效裁判确定时间节点计算得出的损失金额难以弥补和平衡受害人的实际损失的，可以开展相应监督。

3.判项内容方面，主要涉及是否遗漏当事人的诉讼请求。根据行政诉讼法和《人民检察院行政诉讼监督规则》规定，确实遗漏诉讼请求的，检察机关可以提出再审检察建议或者提请上级院抗诉。需要注意的是，判项内容和请求事项不一致，并不一定就属于遗漏诉讼请求。行政訴讼系客观诉讼，原告的诉讼请求固然是整个审判活动的指引，裁判方式也以诉判一致为基本形态，但是为实现保护权利与监督权力的衡平，在特殊情况下，也可以适当超出原告的诉讼请求范围进行裁判。[2]行政诉讼法并没有明文规定可以采取此类裁判方式，但是司法解释已有类似规定，如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第94条第1款的撤销之诉与确认无效之诉的转换，审判实践中也有较多先例，如原告请求判令被告进行行政赔偿，法院审理后判决履行补偿职责。[3]对行政赔偿案件进行裁判时，经常会遇到原告合法权益确实受到了侵害，但是由于客观因素影响，法院难以作出与其诉请完全对应的判项。在保证案涉诉讼标的同一性的框架内，法院作出更加具有可操作性的判项内容，如在难以恢复原状的情况下判决支付赔偿金的，并不属于遗漏了当事人的诉讼请求。

（三）执行环节重点关注深层矛盾有无化解

检察机关应贯彻全面监督的理念，以争议化解为导向，既监督案涉裁判的执行活动，也要审查关联诉讼和行政执法活动，特别是赔偿决定、复议决定的落实情况，以回应申请人的最终诉求。

1.监督生效裁判是否执行到位。对行政赔偿案件执行监督的内容，首先是法院的执行活动是否存在违法情形，主要体现为对当事人的强制执行申请消极应对;其次是行政机关是否全面、正确履行生效裁判确定的义务，主要体现为不及时作出赔偿决定或者不及时给付赔偿金。因行政机关故意延迟履行，导致侵权行为造成的损失持续存在甚至进一步扩大的，检察机关可以依据民事诉讼法第260条延迟履行利息的规定，制发检察建议或者开展争议化解工作，以支持申请人获得全面赔偿。

2.透过监督申请审视深层矛盾的处理。申请监督理由是否成立，与实体权益是否需要救济，并不能一概而论。尤其是因起诉超过法定期限或者错列被告等情形导致案件不符合受理条件的，因为裁判结果并无错误，无法通过诉讼监督启动再审，但申请人的实体权益仍有可能长期被忽视，埋下了社会治理的隐患。此时检察机关就应通过“我管”促“都管”，积极推动行政机关主动履职纠错，以能动检察共同促进诉源治理。

*江苏省苏州市吴中区人民检察院第五检察部副主任、二级检察官[215100]

**江苏省苏州工业园区人民法院知识产权庭法官助理[215127]

[1] 参见最高人民法院行政裁定书，（2019）最高人民法院行再199号。

[2] 参见张松波：《论行政诉讼原告诉讼请求对法院的拘束力》，《行政法学研究》2019年第1期。

[3] 参见最高人民法院行政裁定书，（2017）最高人民法院行申8090号。