论合署办公体制下监察权的独立行使

2022-05-30刘浩锴刘一帆

领导科学论坛 2022年9期

刘浩锴刘一帆

摘要：监察权独立行使是宪法确定的原则，具有深厚的理论基础和强烈的现实需要。我国纪委监委实行合署办公，增强了监委的权威性，与监察权的独立行使具有良性的互动关系，但也在人事任免、职权行使等方面对其提出了挑战。合署办公体制下监察权的独立行使需要厘清同级党委与监委、纪委与监委的关系，在遵循同级党委领导的同时注重监委监察权的独立行使，构建避免监察权被不当干涉的保障机制，规范和完善监委的人事任免权。

关键词：党的领导；监察权独立行使；合署办公

基金项目：2021年国家社科基金重点项目“完善党和国家监督体系研究”（21AZD088）。

作者简介：刘浩锴，东南大学法学院，东南大学党内法规研究中心研究人员；刘一帆，东南大学法学院，东南大学党内法规研究中心研究人员。（江苏南京211189）

中图分类号：D64文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0024-07

纪委监委合署办公肇起于新中国成立初期，而后发生多次转变。2016年，国家监察体制改革拉开序幕，纪委监委合署办公体制则作为加强党对反腐败工作的统一领导、深化国家监察体制改革、提升党和国家治理能力的重要制度性举措而存在。党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的要求，由此各地掀起了推行纪委监委合署办公体制模式的热潮。然而，合署办公体制目前仍处于探索阶段，同时对监察权的独立行使也提出了挑战。如何发挥合署办公体制的优势，并在该体制下保障监察权的独立行使，则是本文想要探讨的问题。

一、纪委监委合署办公体制的溯源及其效能

“署”即办公场所，合署办公是指两个或两个以上机构在一起办理公务的情况[1]。合署办公并不是简单地对机构进行合并，而是基于职能的相同或相似对机构进行整合，以期通过精简机构提高工作效率。纪委监委合署办公则是指党的纪律检查委员会与国家监察委员会机构合并，表现为“一套人马、两块牌子”，即党的纪律检查机关的工作人员兼任国家监察机关的职务[2]。合署办公体制在我国具有独特的历史背景，符合我国的党政关系，具有良好的政治效能。

（一）合署办公体制的历史演进

早在1952年，党中央就明确规定各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。而后监察委员会经历了职能调整、机构取消、重新设立等转变，其中较为重要的是1993年纪委与监察部合署办公，以及2016年监察体制改革以来对合署办公体制的探索。笔者通过研究相关文献资料，梳理了纪委监委合署办公体制的演进过程。

1949年，我国设立了人民监察委员会与党的纪律检查委员会①，主要为了应对国家工作人员的违法乱纪与贪污腐败行为。然而，贪腐现象依旧严重，官僚主义不断滋长[3]。为应对问题，1952年2月9日，中共中央发布《关于加强纪律检查工作的指示》，指出“各级党委的纪律检查委员会的负责人，多是兼职，专职干部少，办事机关不健全，不能发挥应有的作用”[4]115，因此，“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作”[4]115。自此，党和国家开始对纪委监委合署办公的实践进行探索。1954年9月，政务院改为国务院，原政务院人民监察委员会的工作移交国家监察部。1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方监察委员会，代替各级党的纪律检查委员会。此时国务院监察部与党的监察委员会紧密合作，凡“党员违反国家法律、法令的行为，除应依法由人民法院审理或政府监察机关惩处外，其应受党纪处分者即由党的监察委员会负责处理”[5]134。然而在实践中，党的监察机关承担了大量的行政监察工作。根据第二届全国人民代表大会第一次会议关于撤销司法部、监察部的决议，国务院监察部于1959年4月28日被撤销。自1952年2月9日到1959年4月28日，是我国实行纪委监委合署办公的初次尝试。

1969年4月，党的监察机关被撤销①。而后一直到1977年8月，党的纪律检查委员会才得以恢复。1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。因此，自1959年到1986年，不存在合署办公的可能。1987年10月，党的十三大报告确立了党政分开的政治体制改革思路，随后多个相关文件的出台使纪律检查机关与监察部门在实际工作中是分开的，同样不存在合署办公。然而，纪委与监察部门的许多职能是重叠的，两者分开不利于集中资源、提高效率。1992年党的十四大报告提出，“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务”。根据《中共中央、国务院批转中央纪委、监察部〈关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示〉的通知》精神，中央直属机关、中央国家机关纪检、监察机构合署办公，实行一套工作机构，两个机构名称，履行两种职能的体制。纪委与监察部分别行使党的纪律检查与政府的行政监察职能。随后，合署办公推广到地方，山西、上海等地的地方纪委与监察部门开始实行合署办公[6]，由此开启了纪委与监察部门合署办公的第二阶段，一直持续到国家监察体制改革之前。

2016年11月，中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责。2017年10月，党的十九大报告明确提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”的要求。2018年2月，《关于深化党和国家机构改革的决定》进一步明确了纪委监委合署办公体制。同年3月，新修订的宪法使国家监察委员会在宪法层面明确为与国务院、中央军事委员会等平行的、独立的国家机关。在第二阶段中，纪委是与政府的行政监察部门进行合署办公；而在第三阶段中，监察委员会不再设置于行政机关之下，具有独立的憲法地位。较第二阶段而言，第三阶段的纪委监委合署办公不仅是解决职能交叉、工作重叠问题，更重要的是加强党对反腐工作的统一领导、形成反腐败斗争合力，实现监督范围全覆盖和纪法衔接通畅[7]。这正是监察体制改革背景下合署办公体制所呈现的新特征。

（二）合署办公体制的效能

纪委监委实行合署办公体制的首要目的是整合反腐败的力量和资源，加强党对反腐败工作的集中统一领导[8]。纪委主要负责监督党员和党组织的违纪行为，监委主要对公职人员进行监督。在我国，80%以上公职人员都具有党员身份[9]。因此，纪委与监委的监督对象有很大的重叠部分。纪委与监委的分置容易造成重复监督，不利于节约资源、提高效率。习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时指出，纪检监察机构要发挥合署办公优势。合署办公体制下，纪委与监委联合开展工作，具有畅通的沟通渠道，一方面便于贯彻党的领导，利于反腐败工作的安排与落实；另一方面将党纪与国法相衔接，构建出纪法融通的监督体系，利于把制度优势更好转化为治理效能。

合署办公体制可以优化党政关系。习近平强调，“党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题”[10]167，“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式”[10]168。合署办公是党政关系中的重要实践形式。纪委与监委处于不同的监督体系中，其合署办公涉及不同权属监督权的配置问题。几十年的实践经验证明，纪委与监委分置不利于统筹监督资源。监察体制改革以来，合署办公在实践中不断完善，一方面可以区分纪委与监委不同的权力属性，另一方面顺应了国家机构改革的方向。

合署办公体制有利于优化监督结构，提高党和国家的治理能力。纪委监委分属不同的监督体系，而合署办公则是联结、沟通两者的关键性举措。国家监察体制改革之前，我国的监督体系是以纪委为主导、检察院为保障、行政监察机关为补充的“三驾马车”模式，存在同体监督缺乏公信、异体监察收效甚微以及党纪国法衔接断层等问题[11]。监察体制改革以来，合署办公体制将纪委监委相联结，破解了党纪难审非党员公务员人、监察难查非政府公职人员的难题，对我国监督体系进行了革新。而且，合署办公体制下对纪委与监委的职权、责任等进行了明确，能够有效避免过去纪委和监察机关内部权责模糊的问题[12]82。合署办公是国家科学配置党政部门权力的有效措施，便于加强党在国家机构中的政治、思想、组织领导，提升国家治理体系和治理能力现代化水平[13]。

二、合署办公体制与监察权独立行使的关系

监察权独立行使是宪法确定的基本原则，是监察委员会履行职责过程中必须遵守的准则。合署办公则是纪委与监委履行其职责的工作方式，一方面有助于贯彻党的领导、增强监委权威性，为其独立行使职权保驾护航，实现良性互动；另一方面也在人事任免、职权行使等领域对监察权的独立行使提出了挑战。

（一）合署办公体制与监察权独立行使的良性互动

合署办公体制增强了监察权的权威性，从而保障其独立行使。《中华人民共和国监察法》规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。监察权本质上是对其他公权力的监督和制约。各级监察委员会依照监察法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展党风廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。然而，公权力对监督和制约具有天然的排斥性，尤其是行政权的扩张可能会侵犯监察权的独立行使[14]。一部分身居要职的官员可能通过一定的方式对监委或相关机关施加压力，进而干涉监察权的独立行使。因此，必须增强监察权的权威性，提高对其他公权力的监督能力，从而在职权层面避免其他机关、人员等的干涉，保障其独立行使。合署办公使得监委与纪委共同办理公务、协同处理案件，而且监委委员一般都由纪委委员兼任，具有双重身份，在一定程度上使得监委体现出更强的政治属性，从而具有纪委的“威慑性”，以此来保障自身监察权的独立行使。

合署办公体制规范了监察权的运作方式，从而保障其独立行使。《中国共产党党组工作条例》规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。党组在非党组织中主要发挥把方向、管大局的领导作用，是属于宏观层面的。而在合署办公体制下，监委与纪委在同一地点办理公务，纪委作为党的组织自然体现出党的意志，而且监委不设党组，纪委监委机构统辖于党委之下，使得党委对监委工作的领导或可涉及中观层面，更有利于贯彻党的意志、规范监察权的运作。监委监察的对象是所有公职人员以及其他相关人员，可以对其采取谈话、留置等手段，公权力受到有效监督。监察法规定，监察委员会依照法律规定独立行使监察权，“依法”是前提。监察权的行使一旦与法治相背离，一方面可能损害监察对象的合法权益，另一方面有损监委自身的公信力。因此，必须对其进行监督，确保其在法治范围内运作。合署办公体制便于贯彻党委对监委的领导，提高党内监督领域中纪委对监委的监督效能，从而使得监察权在法治的轨道上的运作，进而实现监察权独立行使的良好效果。

（二）合署办公体制对监察权独立行使提出的挑战

合署办公与监察权独立行使之间存在着良性互动，但同时合署办公体制也对监察权独立行使提出了挑战。

依照党章规定，党的各级纪律检查委员会由党的各级代表大会选举产生，每届任期和同级党的委员会相同。党的中央纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报党的中央委员会批准。党的地方各级纪律检查委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并由同级党的委员会通过，报上级党的委员会批准。依照宪法规定，国家设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会主任由同级人民代表大会产生，每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。合署办公体制下，监察委员会主任由纪委书记兼任，副主任均由纪委副书记兼任，委员主要由纪委常委兼任[15]。我国党代会一般在每年的10月到11月召開，全国人大一般在翌年的3月召开。在纪委书记兼任监委主任的情况下，可能存在监委主任未到任期但党代会选举产生新纪委书记的情况。监察权独立行使的首要前提是坚持党的领导，而纪委书记与监委主任的分置不利于贯彻党的全面领导。

监委主要由纪委成员以及部分从检察机关转隶的工作人员组成，其存在的问题有如下两个方面。其一，各级监察委员会成立时间不长，目前我国监察官的薪酬待遇及晋升通道在不断完善中。监委工作人员的薪酬一般是按照纪委职务进行确认。然而，部分工作人员由检察机关转隶而来，检察机关的薪酬较同级纪委要高。虽然浙江、山西等地在监察体制改革初期采取“原渠道负责”的方法，但并未真正拿出长期有效的方案。同工不同酬，不利于纪委监委工作人员的协作融合。其二，纪委成员的工作往往强调政治素质、意识形态等，其基本立场是执政党的执政利益。具有检察官背景的监委成员是以国家法律为出发点，强调是否涉及贪污贿赂等犯罪，其目的在于维护国家利益[16]。因此，虽然是合署办公，但不同出身背景的监察工作人員往往具有不同甚至大相径庭的工作经验与习惯，在某种程度上不利于工作的协调推进。高效、稳定的监察机构是监察权独立行使的保障，而合署办公体制下存在同工不同酬以及专业素质相异的情况，会对监察权的独立行使造成一定的困扰。

三、监察权独立行使的意义

监察法规定，“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”监察权独立行使是宪法所确定的原则，具有深厚的理论基础和强烈的现实需要。其内容包含四个方面：其一，监察权是相对独立的；其二，监察委员会是行使监察职能的专责机关；其三，监察权的行使不受行政机关等的干涉；其四，监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助[17]110。

（一）监察权独立行使有助于坚定贯彻党的全面领导

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”监察法第二条明确规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。可见，坚持党的领导是监察权独立行使之前提。监察权独立行使对坚定贯彻党的领导作用体现在以下两个方面。其一，厘清党的领导与监察权具体行使之间的关系，将坚持党的全面领导着眼于关键位置。在与国家机关的关系上，党主要通过政治领导、政策领导、组织领导和思想领导实现对国家机关的领导，尤其是通过组织机构和执政机制等来实现党的意志的贯彻落实[18]。坚持监察权的独立行使，保障具体监察职权的行使由监察机关依法自行决定，使党的领导聚焦在组织领导、政治领导、思想领导等方面，更有助于发挥其领导效能。其二，厘清监察机关与纪委的权责边界，发挥两者在各自领域内的监督作用，加强两者的协作，从而强化党对合署办公体制下的纪委监委的领导。纪委与监委实行合署办公，党对两者的领导是系统性、整体性的，不能片面看待。监察权的独立行使，有助于明确监察机关的职权范围与责任范围，以及与纪委之间的权责边界从而使得党对两者的领导更具针对性、更能深入，实现更好的领导效果。

（二）监察权独立行使有助于推动全面依法治国进程

监察法是监察委员会行使监察权的法律依据。制定监察法的主要目的，就是通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，以法治思维和法治方式惩治腐败[19]。宪法和法律已经对监察机关的性质、职权范围、具体措施等进行了详细的规定，监察权的运作必须在法定范围内，遵守法定程序。全面依法治国是一个系统工程，包括高效的法治实施体系、严密的法治监督体系等。监察权依照宪法和法律的规定独立行使，正是践行和实现全面依法治国的重要组成部分。习近平总书记强调：“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”[20]唯有贯彻宪法和法律所确定的依法独立行使原则，监察权的运作才能有威严、有公信力。

监察权独立行使不仅是总则性的规定，还体现在相关规范的具体条款中，表现在措施的实际运作中。例如，根据监察法的规定，采取留置的决定权是“经监察机关依法审批”；监察机关提出从宽处罚的建议是由“领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准”；监察机关可以独自决定采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施。再如，依据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，需要对被审查调查人采取留置措施的，应当依据监察法进行。可见，不同层级的规范都会对该原则进行确认，监察权的独立行使是形成完备的法律规范体系所要求的。唯有依据宪法和法律的规定，由监察机关独立行使监察权，才能保障监察权高效权威，构建严密的法治监督体系，从而推动全面依法治国的进程。

（三）监察权独立行使有助于推动反腐败工作进展

我国反腐败工作已取得卓绝成就，但依旧任重而道远，必须坚持并强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，这便必须坚持监察权独立行使的原则。首先，该原则的践行可以为监察权保驾护航，使其不受其他公权力的不当干涉，使监察机关能够以客观、中立的立场深入推进反腐败工作，从而强化监察机关的公信力与权威性。其次，监察对象的范围是所有行使公权力的公职人员，对于一些拥有丰富社会资源和复杂社会关系的公职人员，坚持监察权独立行使，可以尽可能排除社会干扰，减少办案阻力，提高反腐效率[21]。再次，监察权的独立行使体现出腐败治理模式的中国特色。在大多西方国家中，监察权一般依附于行政权而存在，其监察效率低下。为整合反腐败资源，加强党对反腐败工作的统一领导，我国将监察权与司法权、行政权并列，并且通过宪法确定独立行使的原则，这是腐败治理领域中的“中国模式”[17]108-109。

四、合署办公体制下监察权独立行使的实现路径

（一）理清党委与监委的关系，坚持党的全面领导

依据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，中央纪委定期向党中央报告工作，研究涉及全局的重大事项、遇有重要问题以及作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等事项应当及时向党中央请示报告，既要报告结果也要报告过程。执行党中央重要决定的情况应当专题报告。地方各级纪检监察机关对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项，应当向同级党委请示汇报并向上级纪委监委报告，形成明确意见后再正式行文请示。然而在实践中，纪检监察机关对党委的汇报往往事无巨细，这样的做法固然有利于党对全局的把握和贯彻党的意志，但在一定程度上使得效率低下，不便于反腐工作的及时展开。党的领导并不意味着党要对国家机关和社会管理进行直接的干涉，而是政治领导、组织领导和思想领导，是实际上的影响力与政治号召力[22]。监察权的依法独立行使与坚持党的全面领导并不对立，正是对公权力的有效监察才能更加高效地维护党的领导。坚持在重大事项上向党委汇报、特定事项由党委批准，但具体操作层面的事项和一般事项应当由监委自行决定。

（二）保障监委主任的人事提名权，探索人事任免权

监委主任可以提名副主任与委员，这是宪法赋予的权力。党的组织领导不是替代国家机关进行人事任免，而是对组织构建进行整体上的把握。在同级党委与上级党委确定候选人后，由监委主任予以提名，而后由同级人大常委会任免，这充分将党管干部原则与监委的人事任免权有效地结合起来。监察委员会由主任、副主任、委员以及其他监察人员构成，对于非委员的监察官，应当赋予监委一定的任免权。《中华人民共和国监察官法》第十七条、第十八条规定，监察委员会可以根据监察工作需要，选择、选拔或聘任“符合任职条件的人员担任监察官”。监察权所监察的对象是所有行使公权力的公职人员，具有一定的强制性和对抗性。对监察人员任免的高标准、严要求有助于保障监委的战斗力、凝聚力和监察权的独立行使，进而巩固党的执政基础。

（三）構建避免监察权被不当干涉的保障机制

监察权独立行使不受行政机关、社会团体和个人的干涉，可分为外部干涉与内部干涉。对于外部干涉，监委在财政上要摆脱对地方政府的依赖，建议由中央统一拨款或采取独立的财政系统。经济基础决定上层建筑，唯有摆脱依赖才能解决监委的后顾之忧，更好地实现监察权的独立行使。此外，部分监察人员是由检察机关等转隶过去的，其与原单位之间存在千丝万缕的关系，要加强监督工作，避免可能出现的外部干涉。对于内部干涉，要建立监察权行使全程留痕制度，对于内部人员打听案件、说情干预的，要及时报告和登记备案，并追究其相应的责任。

（四）理顺纪委与监委的关系，发挥监委的能力优势

纪委与监委合署办公，具有独特的体制优势。但如果不明确区分其职责、功能等，则可能会使强势一方“绑架”弱势一方，使后者机构虚置、功能瘫痪[23]。监委监察的对象是所有公权力主体，相对来说比纪委所监督的主体更为广泛，而且监委是依据国家法律进行监察的，可以保障自身的行为一直在法治的范围内。除此之外，监委监察的事项往往与法律实施、法治发展具有很强的关联性，较党的纪律来说涉及的范围更广。因此，在具体业务上应当以监察委员会办理为主。发挥监委的业务能力优势并不意味着否定纪委的作用。纪委是党的纪律检查机关，其在违纪等涉及党内法规的问题上具有其他机关不具有的优势，纪委与监委在各自的监督领域相互配合、功能互补。纪委监委合署办公，重大事项由共同会议决定，而共同会议中纪委往往可以发挥更重要的作用。此外，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六条规定：“中央纪委和地方各级纪委贯彻党中央关于国家监察工作的决策部署，审议决定监委依法履职中的重要事项”。可见，发挥监委的业务优势并不妨碍纪委作用的发挥，反而有助于提高反腐败工作的治理成效。

五、结语

2018年2月，习近平总书记在十九届三中全会上指出，深化国家监察体制改革，目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，在“国家机构”一章中专门增加了“监察委员会”一节，在一共21条的修正案中共有11条涉及监察委员会，这是深化国家监察体制改革的现实迫切需要，为成立监察委员会提供了宪法依据。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》庄严面世，它以国家法律的形式把我们党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，开启了国家反腐败立法阔步向前的历史新征程。纪委监委合署办公，是深化国家监察体制改革的重要制度安排，使得监察机关更具有权威性和威慑力，对健全党统一领导的反腐败工作体系、完善国家监督体系、提升党和国家治理能力具有重大意义。合署办公体制下的监察权独立行使是宪法所确定的基本原则，涉及党委、纪委与监委三方关系。如何在贯彻党的领导下发挥监察机关的主观能动性仍是值得探讨的话题。随着党内法规的发展完善以及与法律的协调衔接，合署办公体制下监察权独立行使的良好效果可以期待。

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