中国共产党关于群众监督制度建设的实践探索与基本经验

2022-05-27於天禄

理论导刊 2022年5期

摘要：建党百年来，中国共产党从局部执政到全面执政过程中推进群众监督制度化建设主要经历了发轫与形塑、发展与顿挫、调试与优化、深化与创新四个历史阶段。其基本经验在于：立足监督本位，正确把握党的全面领导与群众监督的关系;明确监督定位，深化群众监督在党和国家监督体系中的作用;防范监督缺位，加强民主法治为群众监督制度建设提供保障;化解监督错位，强化制度建设规范，加强群众监督;保障监督到位，优化具体机制完善群众监督制度体系。

关键词：中国共产党;群众监督;制度化

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）05-0019-09

基金项目：国家社会科学基金重大委托项目“新时代中国特色社会主义历史方位研究”（2018XZD10）阶段性成果。

作者简介：於天禄（1995-），男，辽宁本溪人，清华大学高校德育研究中心博士研究生，清华大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：马克思主义中国化。

党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调：“必须把权力关进制度的笼子里，依纪依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”，“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督”[1]。中国共产党自成立起就十分重视党内监督与党外监督的有机结合。作为党外监督的重要方式之一，群众监督是人民群众依法对党政机关的工作及公职人员的履职行为、纪律作风等问题进行的检视和监督，其在规范权力行使、防范权力滥用、保障权力在阳光下运行等方面起到了极为有效的补充作用。同时，中国共产党“以人民为中心”的执政理念和执政追求更凸显了群众监督对于加强党自身建设、永葆党的先进性和纯洁性的特殊意义。在百年发展进程中，中国共产党对群众监督制度建设进行了诸多有益探索，特别是在不同历史时期和时代条件下，通过体制机制的创新赋予了群众监督以更多活力，增强了群众监督的治理效能。本文尝试梳理百年来群众监督制度建设实践的演进历程，进而总结基本经验，以期为新时代深化完善群众监督制度提供有益借鉴。

一、新民主主义革命时期群众监督制度建设的发轫与形塑

从建党初期到新中国成立前，中国共产党就群众监督制度化问题进行了初步探索，在瑞金时期和延安时期的局部执政过程中逐渐形成了一套卓有成效的群众监督机制，为新中国成立后群众监督制度的建立奠定了基础。

1.建党初期群众监督制度化的发轫。早期的中国共产党对加强党内监督问题已经有了较为清晰的认识，党的一大至四大均就加强党中央对地方委员会的监督、党组织对党员个人的监督进行了明确规定。1926年《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子》发布，警诫党内若容留投机腐败坏分子，将使党存在“为群众所厌弃”[2]348的危险，且会“败坏党在群众中的威望”[2]348。尽管这份通告中并未提及群众监督问题，但党已经意识到人民群众对腐败问题是最痛恨的，这是加强群众监督的重要前提。1927年进行的三湾改编是中国共产党探索群众监督制度化实践的重要开端。三湾改编的三项重要内容之一就是在军队内实行民主主义，通过建立士兵委员会，“官长不打士兵，官兵待遇平等，士兵有开会说话的自由，废除烦琐的礼节，经济公开，士兵管理伙食”[3]65，发动群众（士兵）进行自下而上的有效监督。此后，建立士兵委员会这一军队组织制度在红军中很好地贯彻执行下来。1929年陈毅在《关于朱毛红军的历史及其状况的报告》中就指出，红四军各级士兵委员会的任务主要包括：“一、参加军队管理。二、维持红军纪律。三、监督军队的经济。”[4]士兵委员会制度不仅极大增强了军队的纪律性和战斗力，“同样一个兵，昨天在敌军不勇敢，今天在红军很勇敢，就是民主主义的影响”[3]65，也成为中国共产党紧紧依靠人民群众进行监督、推进党务政务公开的第一次制度化实践，群众监督制度建设由此起步。

2.瑞金时期群众监督制度建设的初创。群众监督作为一种防范权力异化的重要方式，其制度化推进和体系化发展必然要依托一个稳定的政权来实现，中华苏维埃共和国的建立就为群众监督制度建设的开展提供了相对稳定的环境与宝贵的契机。中央苏区被称为“空前的真正的廉洁政府”，其主要原因就在于“苏维埃工作人员中，如果发现了贪污腐化、消极怠工以及官僚主义的分子，民众可以立即揭发这些人员的错误，而苏维埃则立即惩办他们，决不姑息”[5]。在具体制度建设方面：一是通过宪法性文件充分保障人民群众的监督权。1934年通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定16岁以上的苏维埃公民享有选举权和被选举权，可以“直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）的大会……代表须按期的向其选举人做报告，选举人无论何时，皆有撤回被选举人及实行新选举的权利”[6]。二是设立专门机构来承接和开展群众监督工作。中央苏区先后颁布《工农检察部的组织条例》《中央工农检察部控告局的组织纲要》，组建了各级工农检察机关，下设控告局，主要负责“接受工农劳苦群众对苏维埃机关或国家经济机关的控告，及调查控告的事实”[7]。同时还创新监督方式，在工农群众比较集中的地方设立控告箱，特别指定专人代为接收控告，方便群众对党员干部的监督。三是创新群众监督机制。中央工农检察部先后颁布《突击队的组织和工作》《工农通讯员任务》《同志审判会临时规则》等规范性文件和训令，1933年少共苏区中央局通过《轻骑队的组织与工作大纲》，由此建立起由突击队、轻骑队、工农通信员、群众法庭组成的多层次群众监督机制。此外，中央苏区还积极发动群众参与到反贪污浪費和反官僚主义运动中，并成立检举委员会加强对群众检举揭发运动的领导，还特别在《红色中华》《红星报》《青年实话》《斗争》等报刊上开辟专栏，加强群众舆论监督等。这些方式有效遏制了一度存在的贪污腐化现象和官僚主义作风，为中央苏区的廉洁政治建设作出了重要贡献。综上，瑞金时期是党第一次在局部地区进行执政，群众监督制度建设不可避免地带有初创和原始色彩，同时在机构设置和实践探索方面也借鉴了苏联的有益经验。在局部执政实践中，中国共产党逐渐摸索出了一套行之有效的群众监督制度化方案，时至今日仍具参考价值和借鉴意义。

3.延安时期群众监督制度建设的形塑。延安时期的群众监督制度建设已经初具规模，并在实践中不断形塑，这与党对建立民主政治和廉洁政治的不懈探索有关。一是加强民主政权建设，为人民群众依法监督打牢制度基础。1938年陕甘宁边区在边区、县和乡三级设立参议会，作为各级政权中的最高权力机关。1939年《陕甘宁边区各级参议会组织条例》颁布实施，明确并规范了各級参议会的监督职责。1940年各抗日根据地开始实行“三三制”民主政权建设，开展更为广泛、更具包容性的民主实践。1941年通过的具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》规定：“人民则有用无论何种方式控告任何公务人员非法行为之权利。”[8]这从根本上保障了人民群众的监督和控告权利。二是通过完善民主选举制度从源头上加强群众监督制度建设。边区政府先后颁布《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》《陕甘宁边区各级参议会选举条例》等，通过将普选制和竞选制相结合，人民群众可以对参议会成员和政府成员进行选举、监督和罢免，还可以在选举中检视政府工作，揭发实际问题以兴利除弊。这不仅提升了人民群众的选举积极性，也从制度上保障了群众监督的落地生效。三是在老区制定并推行党员与党外群众结合开会的方法，推进基层党务公开的制度化尝试。这种方法“使参加会议的党外群众能够尽情地批判与审查他们所反对的或赞成的党员及干部……使党内一切好的与坏的现象暴露于群众之前，为群众所监督，为群众所批评或拥护”[9]。四是通过加强关于干部选任管理和腐败治理等方面的制度设计，夯实群众监督实效。边区政府制定了《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则（草案）》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例（草案）》《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例（草案）》《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》等，将之作为辅助性制度安排，有效配合群众监督制度建设的实践推进。

二、社会主义革命和建设时期群众监督制度建设的发展与顿挫

新中国成立后至改革开放前，群众监督制度建设经历了从奠基推进到停滞废弛的曲折发展历程。需要厘清的问题是，新中国成立后包括群众监督制度在内的党和国家各项廉政制度已经初步建立并于实践中渐次完善，不能因为制度建设的一度停滞而否认社会主义革命和建设时期党对权力监督制度化问题的重视与积极探索这一事实。

1.建立健全群众监督的支撑和配套制度。群众监督既是人民民主的体现，也是廉政建设的重要内容。因此从制度层面看，民主制度是根本前提，廉政制度是辅助保障。一是在民主制度建设方面，1949年第一届政协会议的召开标志着多党合作与政治协商制度的建立，会议上通过的《共同纲领》确立了新中国实行民主集中制的人民代表大会制度，《共同纲领》第4条规定：“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权。”[10]21953年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》规定：凡年满18周岁的公民均有选举权和被选举权。1954年一届全国人大一次会议正式确立人民代表大会制度为我国的根本政治制度，会议通过的《中华人民共和国宪法》第17条明确规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。”[11]二是在廉政制度建设方面，党的纪检制度的建立为群众监督提供了有效渠道。1949年中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，朱德任中纪委书记，加强对党员违纪问题的立案调查和处理。1954年中纪委制定了《中共中央纪律检查委员会关于处理控告、申诉案件的若干规定》，其中就人民群众向组织控告申诉案件的多方面要求进行了规定。1955年党的中央和地方监察委员会相继成立，进一步加强了对受理群众检举控告问题的查处力度。在监察和司法领域，《共同纲领》第19条规定：“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”[10]61949年政务院成立中央人民监察委员会，并于1954年改组成立国务院监察部。在惩治腐败问题上，《中华人民共和国惩治贪污条例》《中央节约检查委员会关于处理贪污浪费及官僚主义错误的若干规定》《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》等颁布实施，切实增强了群众监督对贪腐行为和不正之风的纠正效果。此外，党和国家在财经制度、军队组织制度等方面也加强了便于群众监督的制度设计。总之，相关支撑和配套制度的建立与完善为群众监督制度建设的推进提供了强力保障和极大便利。

2.探索推进人民群众来信来访制度建设。从功能定位上看，信访制度虽不属于完全意义上的群众监督制度，但二者有着天然的联系。一方面，信访制度强调对人民群众切身利益的救济和保护;另一方面，信访制度也为人民群众提出批评建议、监督党和政府工作拓宽了有效渠道，成为群众监督制度建设的重要补充。新中国成立后，毛泽东、周恩来等中央领导人高度重视信访工作，强调“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求”[12]。1951年政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，提出“对于处理人民来信和接见人民的工作，应建立登记、研究、转办、检查、催办、存档等各项制度”[13]323，并特别重视对信访群众的保护，强调“严禁被控机关或人员采取报复行为;如有报复者，应予以处分，情节严重者并应送司法机关依法惩处”[13]323。同年7月，《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》严格申明必须接受与认真处理人民的询问、申诉、批评等意见的同时，还特别强调务使之“有着落”“有交代”。从1953年开始，政务院逐渐确立了信访工作处理的“归口管理”原则，并完善了一系列具体规章制度。1957年第一次全国信访工作会议召开，通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法》和《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，标志着信访制度的正式确立。1963年国务院颁布试行的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，使信访工作更加制度化、规范化，信访制度也成为加强群众监督的有效依托制度。

3.人民监察通讯员制度的建立与废弛。20世纪50年代推行人民监察通讯员制度，即“由各级人民政府监察机关在政府机关及其所属企业、事业部门、人民团体、城市街道和农村中设置人员，监察公务人员的不良现象并向监察机关报告的制度”[14]。这一制度不仅是新中国成立初期为加强人民群众监督所创设的专门制度，也是党和政府在推进制度建设过程中的重要创新举措。1951年政务院颁布了《各级人民政府人民监察委员会设置監察通讯员试行通则》，对人民监察通讯员制度进行了初步规定，明确了监察通讯员的聘用条件和办法、组织形式与职责任务等。为了巩固“三反”“五反”运动成果，进一步加强群众监督制度建设，1952年政务院颁布了《关于加强人民监察通讯员和人民检举接待室的指示》，提出在全国范围内大量聘请人民群众担任特约监察通讯员。此举有效提升了群众监督工作的组织性和计划性，加强了集中统一领导，也为各项运动的有效开展提供了坚实的制度保障。此后，为进一步完善这一制度，1953年政务院颁布《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》、1954年人民监察委员会颁布《人民监察通讯员奖励暂行办法》等，就监察通讯员的组织结构、选聘方式、领导关系、设置范畴、工作职责、监督与激励机制等进行了具体规定。1954年人民监察委员会改为国务院监察部，人民监察通讯员制度也进行了调整和优化，1956年国务院批转《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》，要求进一步加强组织领导、更好发挥自下而上的监督作用，但仍没有解决通讯员在监督检举中的权利保障问题。随着1957年后形势的变化，监察通讯员制度逐渐流于形式，被“大鸣大放”的监督方式所取代。1959年监察部撤销后，这一制度也随之终结。回顾人民监察通讯员制度发展历程，其在发现各种潜藏问题、改善党和政府工作等方面起到了积极作用，但由于缺乏对通讯员人身保障的制度设计、通讯员发现问题后无权进行惩治等问题，影响了人民群众的监督积极性，削弱了监督制度的应有效力。

总之，尽管新中国成立后的群众监督制度建设实践存在一些问题，也经历了试错阶段，但必须承认的是，其也为改革开放后群众监督制度建设的恢复发展确立了顶层设计层面的基础框架。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期群众监督制度建设的调试与优化

改革开放后，邓小平坚持正确认识群众监督的地位和作用，强调不搞“大民主”，但要发扬“小民主”，并特别强调制度建设的作用，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[15]。这一时期的群众监督制度实现了调试发展与科学优化，布局更加合理、细致与周全，相关机制建设也取得了新进展。

1.恢复加强民主法制建设。邓小平尤为重视制度具有的根本性和长期性作用，先后恢复了在“文化大革命”中遭破坏的党和国家各项制度，并通过民主法制建设加强群众监督。1977年开始，人民代表大会制度和政治协商制度相继恢复，党和国家政治生活的正常秩序也逐步得到恢复和发展。1982年《中华人民共和国宪法》颁布实施，其中就公民享有的选举权、被选举权和监督权等进行了明确规定。在基层民主建设方面，全国人大常委会分别于1987年、1989年审议通过了《村民委员会组织法（试行）》和《城市居民委员会组织法》，并于1998年正式通过了《村民委员会组织法》，切实落实和保障了基层群众自治的各项民主权利。在党和国家监督体系建设方面，1978年开始党的各级纪律检查委员会恢复重建，1980年《关于党内政治生活的若干准则》发布，旨在进一步规范党内政治生活、优化党内政治生态;1987年中华人民共和国监察部成立，《关于聘请特邀监察员的几点意见》《中华人民共和国行政监察条例》《监察机关举报工作办法》《监察部聘请特邀监察员办法》等法规制度相继出台。此外，1990年《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》发布，强调要建立健全民主、科学的决策制定与执行程序，加强党风廉政建设，发扬党密切联系群众的优良传统。综上，改革开放初期对民主法制的恢复完善切实保障了人民群众的监督权，是新时期群众监督制度建设科学优化的重要前提。

2.建立健全来信来访制度。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，群众监督制度建设的重要进展之一就是信访制度的逐步健全。1980年全国和各地信访机构进行了调整优化;1982年第三次全国信访工作会议通过《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，提出信访工作要遵循“正确贯彻执行党的方针、政策”“分工负责，归口办理”“件件有着落、有结果”的原则，还明确规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，标志着信访工作已经有规可依。党的十四大后，信访制度建设走上快车道。1995年颁布的《信访条例》标志着信访工作的制度化水平迈上新台阶。2000年中办和国办联合印发《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家信访局成为群众监督制度建设的实体性依托机构。2005年国务院对《信访条例》进行修订，对信访制度和内部程序进行了科学完善，使之更加适合新形势下信访工作的需要，更有针对性和可行性，对群众监督工作更有助益。2007年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，特别提出“要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与国家事务管理”[16]。综上，这一时期信访制度的健全和优化为群众监督提供了重要的制度支撑。

3.探索构建信息公开制度。信息公开是群众监督的前置性环节，加强信息公开制度建设是完善群众监督制度的应有之义。2005年中办、国办联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》，开始了信息公开制度化探索。2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》特别规定公民有权对信息公开工作进行监督并提出批评建议。在推进政务公开的同时，各地也在积极探索对领导干部的选任和管理过程加强群众监督。1997年江苏省宿迁市沭阳县率先进行了干部任前公示试点，这一举措得到中央的高度肯定并逐渐在全国推广。2000年中组部印发《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》，强调在选人用人过程中加强人民群众监督，由组织（人事）部门受理群众意见，更全面准确了解干部情况。2002年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，干部任前公示制度成为一种必备监督制度。2004年宿迁市再次推出了干部勤廉公示制度，进一步优化细化了信息公开制度，推进了群众监督制度化的进程。2006年中纪委会同中组部发布了《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》，对干部述职述廉制度进行了规范和优化。此外，“深化政务公开，认真贯彻政府信息公开条例，推行电子政务，推进行政权力公开透明运行;不断拓展公共企事业单位办事公开工作领域;完善厂务公开、村务公开，大力推行社会听证、专家咨询、新闻发布等公开形式”[17]165，还从具体机制层面实现了信息公开制度的优化和完善。总之，这一时期的信息公开制度建设在稳步推进中取得了新进展，让群众监督工作更加有章可循。

4.科学优化监督保障机制。从制度上加强群众监督的权益保障、加强对监督人的保护，也是这一时期制度建设的重要举措。长期以来，受困于担心被监督者打击报复，群众监督开展存在一定困难。为此，这一时期建立了相关配套监督保障机制。一方面，着力强化党和国家监督体系的协同保障作用。1987年《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》发布，之后中共中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》《中国共产党党内监督条例（试行）》等，加强党内监督与群众监督的贯通机制建设，如“坚持民主评议领导干部制度，加强党内监督和群众监督”[18]。还注重以党内监督制度为抓手实现监督体系内部的优化重组，从制度层面科学完善多元监督机制，“把党内监督与人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督等结合起来，拓宽监督渠道，增强监督合力”[17]63。另一方面，着力优化群众监督奖励保障机制，激发人民群众监督积极性。如“完善举报人和证人保护制度，探索建立举报人奖励制度”[19]303，“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”[19]304，“建立畅通无阻、运转协调、规范有效的民意反映机制”[19]479等。总之，对监督保障机制等的探索和优化提高了这一时期群众监督制度建设的成效。

四、新时代群众监督制度建设的深化与创新

新时代的群众监督制度建设实现了创新跃升，制度层次更加分明，监督协同作用更加彰显，监督保障机制更加全面。同时，以习近平同志为核心的党中央更加重视提升制度执行力，加强对监督执纪全过程的监督，推动形成了全方位、立体化、多层次的群众监督制度体系。

1.群众监督制度与巡视制度实现深度融合。党的十八大以来，巡视制度已经成为实现党内监督和群众监督有机结合的重要制度。面对新时代全面从严治党的新形势新任务新要求，2013年党中央启动巡视条例修订工作，分别于2015、2017年两次修订《中国共产党巡视工作条例》，将党内监督和人民群众监督相结合，赋予巡视制度以新的活力。巡视制度赋能群众监督机制建设在于：一是加强巡视监督与信访工作的有效衔接。条例明确规定在巡视前应向同级信访部门了解有关情况，信访部门必须配合巡视组完成工作。二是加强在巡视巡察工作中对人民群众举报线索的收集与受理。巡视组进驻后会通过权威媒体渠道公布联系方式，并在进驻地人流密集与方便前往场所设立举报信箱、开通值班电话和专门邮箱，加强对人民群众举报和反映问题的收集和整理。为了保护举报群众，明确强调在举报信箱附近不得安装摄像头。巡视组党组织对有关举报线索受理后将进行严格查证和分类处置，并移交纪检机关、组织部门等有关机构进行严肃处理。三是巡视组工作必须接受群众监督。多种融合机制的创新为群众监督制度建设和效能发挥提供了坚实保障。据统计，党的十八大以来中央共开展了12轮巡视，实现了一届任期内中央巡视全覆盖。中央巡视组累计接受、接待并处理人民群众来信来访159万件次。党的十九大以来，中央巡视组已受理群众信访举报49万件次，全国纪检监察机关共接受信访举报344万件次，处置问题线索1667万件，谈话函询341万件次。可以说，巡视制度已经成为群众监督制度建设的重要支撑，二者实现了深度融合。

2.创新国家监察委员会特约监察员制度。在国家监察机关设立监察员这一制度，最早可追溯到20世纪50年代的人民监察通讯员制度。改革开放后，该制度实现了恢复发展。2013年监察部审议通过了《监察机关特邀监察员工作办法》，明确了特邀监察员的职责除监督监察机关工作与工作人员履职行为外，还包括反映、转递人民群众对监察对象违反行政纪律行为的检举、控告等。2018年国家监察委员会组建成立。同年8月，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》，确立了特约监察员制度，职能更为聚焦，专职于对纪检监察机关工作进行外部监督，有效突破了“谁来监督被监督者”这一难题，创新了自下而上对监督者进行有效监督的机制。通过从人大代表、基层群众等群体中优选特约监察员，实现了对纪检监察工作的社会监督。特约监察员还可以通过对纪检监察机关领导干部的述职述廉、民主评议和派驻监督等工作进行科学评估与建言献策，对存在问题进行“挑刺”“拍砖”，发挥监督工作实效。特约监察员制度不仅为群众监督拓宽了渠道，创新了制度设计，丰富了制度内涵，也体现出了监督者敢于開门接受监督、主动接受监督的自信和胸襟，为新时代党的纪检监察工作人员践行“执纪先守纪、律人先律己”的要求提供了有效的制度保障。此外，各省市纪委监委也积极创新监督方法、拓宽监督渠道，如2018年大连市、厦门市纪委监委从社会各界人士中选聘出多名党风政风监督员，在其明确自身职责基础上，加强对基层群众意见建议的调查研究和收集反馈，以此带动更为广泛的群众监督，进一步优化监督结构和监督格局。

3.深化完善党务政务信息公开制度。新时代党和政府的信息公开工作实现了历史性发展，信息公开的广度、深度和力度前所未有。同时，党和政府更加注重制度建设对于信息公开工作的重要作用。2016年中办、国办联合印发《关于全面推进政务公开工作的意见》，强调要坚持“让群众看得到、听得懂、能监督”的基本原则，在决策、执行、管理、服务、结果、重点领域等方面推进信息公开，显著提升了信息公开的制度化、标准化和信息化水平。2017年中共中央印发《中国共产党党务公开条例（试行）》，这是党内首部信息公开条例，其不仅对党务信息公开的一般要求和具体事项等进行了规定，还特别提出要注重党务公开与政务公开的有效衔接和联动，推进党务公开工作的制度化水平。2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》修订公布，从制度上树立了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，在主动公开和强化监督等制度设计上作了进一步规范，彰显了政府信息公开的“便民性”特点，拓展了群众监督的范围。此外，由各省市自主探索和推行的“一把手”公开述廉机制、党员领导干部述职述廉机制等，也成为另一种形式的主动信息公开机制，有力地加强了人民群众和新闻媒体对党政领导干部的监督。总之，新时代的党务政务信息公开制度建设强化了群众监督，消除了监督的盲区和死角，最大限度规避了权力滥用的风险。

4.构建全方位的监督协作保障制度体系。新时代党和政府进一步加强了群众监督的权益保障机制建设，从不同维度和方面提出了新举措。一是完善信访制度，优化拓宽群众信访渠道。2014年中办、国办联合印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，其中就“进一步畅通和规范群众诉求表达渠道”等问题进行部署。国家信访局围绕《信访条例》等发布《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》《依法分类处理信访诉求工作规则》《国家信访局关于让群众“最多访一次”的办法（试行）》等配套措施10余件，规范优化信访工作，保障群众信访权益。二是强化制度设计，着力破解“不敢监督”的现实困局。针对监督者的后期保障仍存在“保护工作的分工不够明确”，“缺乏具体、有效的保护措施”，“侧重事后救济，举报人遭受威胁时往往求助无门”，“隐性报复难以查处”[20]等现实难题，2016年最高检、公安部和财政部联合印发了《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》，通过加强严格各环节保密措施、强化对举报人的有效保护等机制建设，疏解和消除举报群众的顾虑心理，提升人民群众的监督积极性。三是建立制度执行监督机制，完善监督的闭合环节。2018年中纪委印发《关于做好新形势下纪检监察信访举报工作的若干意见（试行）》，2020年中办印发《纪检监察机关处理检举控告工作规则》，加强对制度执行过程和执行结果的监督。此外，新时代强化网络监督与电子信访举报机制建设，构建的以党内监督为主导、多种监督方式协同发力的党和国家监督体系等也成为加强群众监督的有效补充。总之，新时代的群众监督协作保障制度体系更加完善，有效激活了人民群众的监督积极性，进一步确保了群众监督的治理效能。

五、中国共产党探索构建群众监督制度的基本经验

梳理建党百年来群众监督制度建设的基本历程，有助于明晰制度变迁的特点与发展趋势，总结基本经验，为进一步推进群众监督制度建设提供借鉴。

1.立足监督本位：正确把握党的全面领导与群众监督的关系。群众监督本质上是人民民主的体现，在立足人民群众监督本位的同时，更要关注党的全面领导与群众监督的关系，或党与人民群众的互动关系。党的全面领导是中国革命能够取得胜利、实现人民当家作主的根本保证，如果党的全面领导缺位，群众监督也就无从谈起。同时，群众监督也是推進党的自我革命、不断加强和改善党的领导的重要举措。回溯历史可以发现，在百年发展进程中，群众监督的健康稳定运行和制度化与党的全面领导密不可分。“当党进行正确领导时，群众监督工作就会取得突出效果;当党的领导出现失误甚至缺位的时候，群众监督就会陷入无序或混乱状态，甚至影响国家正常的生产生活秩序。”[21]因此，新时代立足群众监督本位、积极动员人民群众参与监督、完善各项监督保障机制的同时，还要进一步加强和改善党的领导，为群众监督制度建设提供政治支持和保障。此外，群众监督的效能发挥也取决于党的全面领导，党不仅要重视群众监督，还要通过大力加强对腐败问题和不正之风的惩治力度，及时回应群众反映的问题，让人民群众真正感受到监督实效。

2.明确监督定位：深化群众监督在党和国家监督体系中的作用。从监督类型上看，群众监督属于党外监督和体制外监督，也是社会监督的重要组成部分。从党和国家监督体系构成上看，群众监督在其中主要起到辅助监督和补充监督的作用。同时结合历史进程可以发现，群众监督由于缺乏强制力，其取得实效还依赖于其他监督方式的有效配合和综合保障。党的十九届四中全会提出要健全完善党和国家监督体系，其中特别强调要以党内监督为主导，发挥各项监督的综合作用。因此，群众监督在明确自身监督定位的同时，必须加强与党内监督和其他监督方式的密切配合。一是要坚持党内监督为主导，探索党内监督和群众监督的融合机制。新时代巡视制度的创新完善为二者深度融合提供了重要思路，也成为发挥群众监督效能的有效机制。二是加强与其他监督方式的制度化衔接。群众监督具有覆盖面广、监督深入、监督视角精细等优势，善于发现一些不易察觉的“微腐败”问题，可以有效消除监督盲区，实现全天候监督。深化群众监督在党和国家监督体系中的作用，就是充分发挥这一优势，实现自上而下和自下而上监督的有效贯通。此外，如何从具体机制设计上加强群众监督与不同监督方式的有效衔接，也是进一步完善制度体系的重要着力点。

3.防范监督缺位：加强民主法治为群众监督制度建设提供保障。民主法治建设是防范群众监督缺位的重要保障，也是群众监督制度化探索中的支撑性因素。一方面，人民民主是开展群众监督工作的根本前提，其监督效果与民主政治的发展程度息息相关。新中国成立以来，中国共产党领导的民主政治建设取得了辉煌成就，人民代表大会制度“是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造”[22]，我国全过程人民民主深刻彰显了“全链条、全方位、全覆盖”和“最广泛、最真实、最管用”的特质，这为群众监督奠定了最为坚实的制度基础，群众监督事业也因此而取得积极进展。另一方面，法治建设为群众监督工作的顺利开展提供了必要保障。宪法保障了公民的监督权利，各项相关法律法规的出台也让群众监督工作实现了有法可依。同时，群众监督能否达到理想效果更需要法治的密切配合，甚至监督的后期保障环节也需要法律法规的维护。因此，法治为群众监督提供着稳定而有效的保障。新时代群众监督制度建设更需要将各项工作纳入法治化轨道，实现制度规定与法律法规的有效衔接，如制定《群众监督法》《国家公职人员财产公示法》等，不仅保证群众监督工作在合法的轨道上运行而不脱轨，也能够最大限度地发挥群众监督制度的警戒与威慑作用，助力党风廉政建设和反腐败斗争事业。

4.化解监督错位：强化制度建设规范和加强群众监督。新中国成立至改革开放前，群众监督制度建设既有创新发展，也有跌宕起伏。这表明，缺乏制度应有的调节和规范作用，代之以“大鸣大放”的监督方式和无序的群众运动，不仅给党和国家各项事业造成了严重的损失，也失去了群众监督应有的作用，难以实现群众监督的本来目的，最终必然导致监督错位。化解群众监督错位的有力举措就在于强化制度建设，发挥制度的长期性和稳定性作用，坚持用制度合力规避风险。在改革开放新时期，邓小平提出了群众监督必须制度化的思想，江泽民和胡锦涛重视群众监督制度的接续构建与科学发展。党的十八大以来，习近平将群众监督标定为实现党的自我净化的根本抓手，进一步深化了群众监督制度在党和国家监督制度体系中的作用。群众监督制度建设的生动实践表明，逐渐走上制度化轨道的群众监督是我们党跳出“历史周期率”的重要法宝。中国共产党必须始终牢牢坚持人民群众的历史主体地位，在实践中推动群众监督制度落地生根、更加成熟定型。总之，制度建设是贯穿群众监督实践的主线，只有抓住这条主线，才能防范监督错位的风险。

5.保障监督到位：优化具体机制完善群众监督制度体系。新中国成立以来，我国逐渐形成了一套系统完备、科学规范、运行有效的群众监督机制。从制度层面上看，层次逐渐分明，多种监督之间的协同作用愈加明显，监督保障机制也渐次完善。党在不同时期结合具体实践，对群众监督具体机制都进行了探索，如瑞金时期设立的突击队、轻骑队、工农通信员和群众法庭，新中国成立初期设立的人民监察通讯员，新时代设立的国家监委特约监察员等;还加强了对群众监督的前置环节和后期反馈保障环节的机制设计，形成了比较完备的群众监督制度体系。新时代深化完善群众监督制度的关键就在于优化具体的体制机制，保障监督效果能够有效落实到位。一是进一步推进党务政务信息公开制度建设，深入贯彻“以公开为常态，不公开为例外”的原则，在涉及政府财政预算决算、重大项目招标、重大决策论证等环节加大公开力度，强化权力在阳光下运行的机制建设。二是进一步加强监督反馈与保障机制建设，特别要探索建立对监督者和举报人的持久保障机制，禁绝对举报人的打击报复行为。三是进一步强化党和国家监督体系中各种监督方式之间的融合与衔接机制建设，形成多层次的监督协作网络，加强全过程监督机制建设，规避权力异化和滥用的风险。总之，群众监督制度建设仍然是一个值得关注的重要问题，还需在实践中不断优化完善。

参考文献：

[1] 中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[M].北京：人民出版社，2021：33.

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