摘 要：近年来，我国消防法律体系日益健全，消防监管体系日益完善。但现行法律法规在应用层面仍然存在一些矛盾和短板，历史问题没有得到及时解决，同时不断涌现新问题，消防监管法律体系建设明显与社会经济发展不相适应。本文从应用层面存在的矛盾出发，对完善消防监管法律体系进行深入思考，积极提出了相应的解决策略，为提高消防法制建设提供理论保障。

关键词：消防监管;法律体系;法律法规

现代社会发生的深刻变化，我国的政府由过去的“行政国家”、“全能型政府”逐渐转变为“服务型政府”，消防救援机构的职能也产生了变化，消防行政的“疆域”逐步缩减，消防监管法律体系日益完善，与国家简政放权的大环境相匹配，整体呈现向好趋势。但现阶段还存在着诸多问题，且下位法难以突破，亟需进一步加以修改完善。

一、现行消防监管法律体系在应用层面存在的问题

1.告知承诺管理处罚过重

现阶段消防救援机构承担的行政许可仅有公众聚集场所消防安全检查一项，实行告知承诺管理，方便了群众办事，将事前监管转向了事中和事后监管。但按照《消防法》的规定，一旦行政相对人承诺与实际不符则要处以责令停产停业并处三万以上三十万以下的罚款，行政处罚起点过高，且没有明确何种程度的不符则予以处罚，容易造成行政相对人不敢承诺、基层执法人员乱执法和执法难的问题，“全国人大常委会检查《消防法》实施情况时，受委托的第三方评估机构甚至得出了“消防安全检查告知承诺制落地难”的结论”[1]。

2.小型公众聚集场所无免检标准

按照“公众聚集场所”的定义，小饭店、小公共娱乐场所也属于公众聚集场所，依法应当办理消防安全检查，一旦行政相对人没有履行办理许可的义务，面临的行政处罚是责令停产停业并处三万以上三十万以下的罚款。实际情况是大量小型公众聚集场所业主并没有办理许可的主动性和自觉性，一旦实施行政处罚会给小业主造成灭顶之灾，容易产生社会矛盾，基层消防执法存在两难的困境。

3.消防技术服务机构作用发挥不明显

应急管理部消防救援局下发了《公众聚集场所消防安全要求》和《公众聚集场所投入使用、营业消防安全检查规则》，规范了行政许可办理活动，但对于现场检查提出的流程标准过于完备，在一定程度上造成办理行政许可的工作人员束手束脚、效率低下。同时，现行制度没有考虑发挥消防技术服务机构的作用，未将消防技术服务机构出具检验结论作为行政许可的重要依据。

4.部分主体违法成本过低且执法程序不完整

现行法律法规对个体工商户的违法行为按照个人进行处理，《消防法》第六十条中规定个人的部分违法行为只处以警告或五百元以下罚款，违法成本过低，对规模较大的个体工商户根本无法形成有效威慑，一旦在此期间发生火灾事故，“因主观、客观原因导致的事故不仅会对当事人带来更为严重的后果，行政机关也会产生一定的行政责任”[2]。同时，对个人的执法程序还存在不完整的问题，如消防设施未保持完好有效的违法行为现行法律法规只能对个体户责令改正，无法处罚，无法强制执行，如执意不改只能任由其存在。

5.未及时处置同位法的冲突

受到立法体制和立法时间先后等因素带来的影响，现阶段部分消防监管法律区域出现了同位法沖突的问题，如：关于消防控制室值班人员未持证上岗，应急管理部《高层民用建筑消防安全管理规定》和《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》都作出了规定，但一个是立即处罚，一个是逾期未改处罚，此类冲突本应由国务院提出意见或报全国人大常委会裁决，虽然该项地方立法修订稿已经审议通过，但在修订后的地方性法规实施之前，仍会给一线执法人员带来较大困惑，全国各地地方立法也偶有此类问题。

6.地方性法规和部门规章修订滞后

“时代发展的速度在不断加快，社会经济也在高速增长，使得当前国家的一些制度和政策发生了变化，有关消防方面的法律制度和工作机制却没有得到优化和调整”[3]，党和国家机构改革后，《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》等原公安部颁发的部门规章仍在实施，应急管理部迟迟没有颁布新的部门规章，消防监督体制跟不上时代发展的步伐，部分消防执法改革措施没有真正落地，法律法规缺乏操作层面的规章规范。同时，各地已经实施的地方性法规调整进度慢，亟待与上位法统一脚步。

此外，现行消防监管法律体系还存在一些对新业态监管前瞻性不足、事前服务不足、事中事后监管不到位等方面问题，例如上位法没有对电动车、电动自行车这一火灾高风险交通工具的生产、使用、维护加以规范管理，消防安全检查合格证换证无快速办理程序，各地“双随机一公开”标准不统一等等问题，在此不一一列举。

二、完善消防监管法律体系的方向

1.转变思维建设服务型政府机构

前文中提到的告知承诺管理处罚过重、小型公众聚集场所无免检标准、消防技术服务机构作用发挥不明显等问题，归根结底是尚未将监管思维转变为服务思维的问题。因此，要从“放管服”的角度出发，加大立法调研的广度和深度，认真听取人民群众的呼声，明确小型公众聚集场所基本要求并将之纳入到事后监管范围，通过购买服务方式将消防技术服务机构的检验结论纳入到服务中来，顺应社会发展的大潮，充分发挥消防技术服务机构的中介作用，给人民群众提供更多服务选项，不断提高消防救援机构的服务水平和办事效率。

2.及时调整行政处罚罚则和程序

对于告知承诺管理、小型公众聚集场所处罚过重和部分主体违法成本过低且执法程序不完整的问题，要及时修订完善处罚条款和执法程序。按照行政处罚中处罚法定、处罚与教育相结合、过罚相当、一事不再罚等原则，一方面从简政放权角度出发，免除公众聚集场所按照告知承诺制申报许可的顾虑，撤销小型公众聚集场所未经许可营业则处罚的条款并将此类场所纳入事后监管;另一方面从加强监管角度出发，要提高规模较大的个体工商户违法成本并完善执法程序，不断完善消防法律法规体系，确保执法形成闭环，“提升消防监管强度与处罚力度，促使经营单位的策略选择向安全经营的方向演化”[4]。

3.加快消防立法及法律修订的进程

前文所述的同位法冲突、地方性法规和部门规章修订滞后的问题，也要及时加以解决。特别是要积极推动《消防法》等上位法的修订，尽快完善配套的部门规章，明晰消防救援机构职责范围，划定职责边界，还要及时解决消防监管法律体系存在的矛盾和问题，督促各地报送法律冲突的事项并明确解决路径，深入了解一线执法存在的困难，加大对一线执法工作的指导力度，定期公布指导意见和典型案例，避免出现乱执法、执法乱的问题。

三、结语

综上所述，近年来，随着《消防法》两次修正案的审议通过和应急管理部《高层民用建筑消防安全管理规定》的颁布实施，消防法律体系在不断迎来变革，取得了一定的发展和进步。但由于受到诸多因素的影响，我国消防法制体系建设工作仍然存在着诸多问题，需要对工作过程中所出现的矛盾和难点问题进行整合，并及时解决，从而在根本上提升我国消防法制建设水平，使其适应社会发展的需求。

参考文献：

[1]李鹏辉.放管结合齐抓共治补齐短板——消防告知承诺制实施现状调查[J].中国应急管理，2022（2）：16-19.

[2]赵志武，李云.浅析“三停”在消防执法中的困境及解决路径[J].中国住宅设施，2021，（11）：37-38.

[3]杨薇.从消防法制与法治建设角度谈消防执法规范化问题[J].消防界（电子版），2022，8（03）.38-40.

[4]刘纪达，康宁，安实，等.双随机､一公开消防监管模式的演化博弈分析[J].中国安全科学学报，2020，30（12），133-140.

作者简介：王树宇，吉林榆树人，广东省茂名市消防救援支队防火监督科中级专业技术职务，广东省茂名市站前六路消防救援支队。